ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 55 e 61
del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi
antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove disposizioni
in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2
della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso dal Giudice
dell'esecuzione mobiliare del Tribunale ordinario di Palermo, sezione
sesta civile, nel procedimento vertente tra R.G.L. L. srl e S. srl in
liquidazione e altro, con ordinanza del 24 febbraio 2023, iscritta al
n. 68 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno
2023, la cui trattazione e' stata fissata per l'adunanza in camera di
consiglio del 9 gennaio 2024.
Udito nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2024 il Giudice
relatore Giovanni Amoroso;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 24 febbraio 2023, iscritta al n. 68 del
relativo registro dell'anno 2023, il Giudice dell'esecuzione
mobiliare del Tribunale ordinario di Palermo, sezione sesta civile,
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 55
e 61 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle
leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonche' nuove
disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), in riferimento
agli artt. 24 e 102 della Costituzione.
Il giudice rimettente premette che, nell'ambito di
un'espropriazione forzata presso terzi, la debitrice aveva proposto
opposizione all'esecuzione deducendo, tra l'altro, l'impignorabilita'
dei beni ai sensi dell'art. 55 cod. antimafia, in base al quale a
seguito del sequestro non possono essere iniziate azioni esecutive
sui beni oggetto dello stesso, sottolineando che, peraltro,
l'esecuzione era iniziata dopo la confisca definitiva. Sicche' si era
evidenziato, nell'opposizione proposta, che, in forza della
disciplina dettata dall'art. 52 e seguenti del predetto codice, i
creditori, in luogo dell'azione esecutiva ordinaria, avrebbero dovuto
proporre domanda di accertamento delle loro pretese dinanzi al
giudice della prevenzione, senza che le relative regole potessero
ritenersi derogabili in presenza di crediti - come quelli azionati
nella procedura esecutiva presupposta - di carattere prededucibile
perche' sorti dopo l'emanazione del sequestro di prevenzione, alla
medesima stregua di quanto avviene nelle procedure concorsuali
originate dalla crisi dell'impresa.
Cio' posto, il giudice a quo osserva, in via preliminare, che
l'art. 55 cod. antimafia, piuttosto che un'ipotesi di
impignorabilita' dei beni, prevede l'improcedibilita' dell'esecuzione
che puo' essere, in quanto tale, rilevata anche d'ufficio.
Considera, tuttavia, il Tribunale di Palermo che, in effetti, a
fronte del divieto di agire in executivis, i creditori possono
soddisfarsi nell'ambito del procedimento di pagamento dei crediti
disciplinato dagli artt. 60 e 61 del predetto codice, che individuano
l'organo preposto al pagamento dei creditori, dopo che il
provvedimento di confisca e' divenuto definitivo, nell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata (in seguito,
anche: Agenzia).
Assume, peraltro, il giudice rimettente che sotto tali aspetti,
il combinato disposto degli artt. 55, 60 e 61 cod. antimafia potrebbe
violare gli artt. 24 e 102 Cost., poiche' tali disposizioni
assicurerebbero una tutela giurisdizionale incompleta e, dunque, non
effettiva ai creditori, i quali potrebbero adire l'autorita'
giudiziaria solo per contestare il piano di pagamento predisposto
dall'Agenzia. In particolare, il vulnus si determinerebbe perche' i
creditori non avrebbero alcuna tutela giurisdizionale, tanto nella
fase antecedente di predisposizione del progetto di graduazione dei
crediti, quanto in quella successiva di esecuzione materiale del
piano, in una situazione vieppiu' pregiudizievole per i titolari di
crediti prededucibili - come il creditore procedente nell'esecuzione
pendente dinanzi al medesimo giudice - il cui accertamento e'
compiuto al di fuori della procedura concorsuale.
Il giudice rimettente sottolinea ulteriormente che il pregiudizio
arrecato si disvela con evidenza ancora maggiore avendo riguardo alla
differente disciplina prevista per il fallimento (ora, liquidazione
giudiziale), nel quale nelle fasi di accertamento e graduazione dei
crediti l'attivita' del curatore e' assoggettata a un controllo
continuativo da parte dell'autorita' giurisdizionale.
Il giudice a quo osserva, infine, che, pur nell'ambito dell'ampia
discrezionalita' del legislatore processuale, l'intervento richiesto
a questa Corte sarebbe a "rime obbligate"; domanda infatti,
conclusivamente, la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
delle disposizioni censurate «nella parte in cui l'art. 61 non
prevede che i creditori inseriti nello stato passivo e i titolari di
crediti prededucibili che non lo sono, possono ricorrere
all'Autorita' Giudiziaria individuata nel co. 7^ con ricorso ex art.
702 bis cpc, per ottenere l'inserimento nel progetto di pagamento e
l'effettivo adempimento del piano».
2.- Nessuna delle parti del giudizio principale si e' costituita;
ne' e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 24 febbraio 2023 (reg. ord. n. 68 del
2023), il Giudice dell'esecuzione mobiliare del Tribunale di Palermo,
sezione sesta civile, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 55 e 61 cod. antimafia, in riferimento
agli artt. 24 e 102 Cost.
Il giudice rimettente premette che, nell'ambito di una procedura
di espropriazione forzata presso terzi, promossa in danno di una
societa' nei confronti della quale era stato emesso un provvedimento
di confisca divenuto irrevocabile prima dell'inizio della procedura
esecutiva, la debitrice aveva proposto opposizione all'esecuzione,
adducendo l'impignorabilita' dei beni ai sensi dell'art. 55 cod.
antimafia che, gia' dopo il sequestro di prevenzione, vieta la
proposizione di azioni esecutive sui beni oggetto del provvedimento.
Nella specie, l'espropriazione forzata era stata promossa dal
creditore successivamente alla confisca definitiva per un credito
sorto dopo il sequestro di prevenzione per servizi resi in favore
della societa' assoggettata al sequestro stesso; credito quindi da
ritenersi prededucibile nella fase liquidatoria del procedimento di
prevenzione.
Il Tribunale rimettente - dopo aver premesso che il divieto di
cui all'art. 55 cod. antimafia incide sulla procedibilita'
dell'esecuzione forzata e non gia' sulla pignorabilita' dei beni -
osserva che, in effetti, a fronte del divieto di agire in executivis,
i creditori possono soddisfarsi nell'ambito del procedimento di
pagamento dei crediti, disciplinato, dopo la confisca definitiva,
dall'art. 60 del predetto codice, che individua l'organo preposto al
pagamento dei creditori nell'Agenzia nazionale per l'amministrazione
e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'
organizzata.
Tale assetto normativo, e in particolare gli artt. 55 e 61 cod.
antimafia, si porrebbe tuttavia in contrasto con gli artt. 24 e 102
Cost., poiche' sarebbe assicurata ai creditori una tutela
giurisdizionale incompleta, atteso che gli stessi hanno la
possibilita' di adire l'autorita' giudiziaria solo per contestare il
piano di pagamento predisposto dall'Agenzia, mentre sono privi di
tutela giurisdizionale, anche rispetto all'eventuale inerzia
dell'Agenzia stessa, nello svolgimento delle attivita' ad essa
demandate, tanto nella fase antecedente di predisposizione del
progetto di pagamento, quanto in quella successiva di esecuzione
materiale del piano.
Questo sistema normativo, nel suo complesso, sarebbe
pregiudizievole per i titolari di crediti prededucibili, il cui
accertamento e' compiuto al di fuori della procedura di prevenzione,
specie ove si abbia riguardo alla differente disciplina prevista per
il fallimento (ora, liquidazione giudiziale), nella quale, nelle fasi
di accertamento e graduazione dei crediti, l'attivita' del curatore
e' assoggettata a un controllo costante dell'autorita' giudiziaria.
Secondo lo stesso Tribunale rimettente la reductio ad
legitimitatem del sistema richiederebbe un intervento a "rime
obbligate" di questa Corte, dovendo riconoscersi ai creditori
inseriti nello stato passivo e ai titolari di crediti prededucibili
la possibilita' di adire l'autorita' giudiziaria individuata,
dall'art. 61, comma 7, cod. antimafia, con ricorso proposto ai sensi
dell'art. 702-bis del codice di procedura civile.
2.- In via preliminare, deve essere dichiarata l'inammissibilita'
della questione in riferimento all'evocato parametro dell'art. 102
Cost., poiche' lo stesso non e' pertinente rispetto alle censure che
si ritraggono dall'ordinanza di rimessione, la quale vuole denunciare
un vulnus all'effettivita' della tutela giurisdizionale dei creditori
contemplata, a fronte del divieto di introdurre e proseguire azioni
esecutive individuali, dall'art. 55 cod. antimafia dopo il sequestro
di prevenzione.
Difatti, l'art. 102 Cost. prevede, per un verso, che in linea di
principio la giurisdizione e' esercitata da magistrati ordinari e,
per un altro, che non possono essere istituiti giudici straordinari o
giudici speciali.
Di qui, non essendo posta in dubbio, neppure dalla stessa
ordinanza di rimessione, la giurisdizione del giudice ordinario per
tutte le fasi nelle quali e' contemplato l'intervento dell'autorita'
giurisdizionale, l'evocazione di tale parametro risulta essere
inconferente con conseguente inammissibilita' della censura (ex
plurimis, sentenze n. 225, n. 209 e n. 108 del 2023). Infatti - ha
affermato recentemente questa Corte - quando l'evocato parametro
risulta inconferente, e comunque di esso non e' indicata la
pertinenza, la questione e' in parte qua inammissibile (ancora
sentenza n. 108 del 2023).
3.- Anche con riguardo al parametro dell'art. 24 Cost., la
questione di legittimita' costituzionale e' inammissibile, sia nella
parte in cui ha ad oggetto l'art. 55 cod. antimafia, sia in quella
concernente il successivo art. 61.
4.- Il giudice rimettente - lamentando un'insufficiente tutela
giurisdizionale in executivis di un credito sorto, dopo il sequestro
di prevenzione, a carico di un soggetto raggiunto da tale misura,
credito gia' accertato in via definitiva in sede di cognizione -
denuncia un vulnus complessivo e, come presupposto interpretativo
della questione, muove dalla considerazione che la possibilita' di
ottenere il soddisfacimento del credito sarebbe, per un verso,
preclusa nella sede ordinaria dell'espropriazione forzata, stante il
disposto dell'art. 55 cod. antimafia, in base al quale a seguito del
sequestro (e a maggior ragione dopo la successiva confisca) non
possono essere iniziate o proseguite azioni esecutive e, per l'altro,
sarebbe invece riconosciuta - ma in termini ritenuti inadeguati - nel
procedimento speciale di liquidazione previsto dall'art. 61 cod.
antimafia a seguito della definitivita' della confisca di
prevenzione.
5.- In realta', sotto quest'ultimo profilo, si ha che per i
crediti prededucibili - quali, in generale, quelli sorti in occasione
o in funzione del procedimento di prevenzione, quindi non prima del
provvedimento di sequestro - il codice delle leggi antimafia
contempla (art. 54) una piu' rapida tutela, distinta e separata,
rispetto a quella degli altri crediti, anteriori al sequestro. Cio'
innanzi tutto escludendo che i primi, a differenza dei secondi,
debbano essere verificati secondo le modalita' e la procedura di
accertamento previste dagli artt. 57, 58 e 59 cod. antimafia. Quando
sono liquidi, esigibili e non contestati, ovvero accertati in via
definitiva in sede di cognizione, tali crediti (quelli prededucibili)
possono essere soddisfatti, in tutto o in parte, al di fuori del
piano di riparto in cui confluiscono i crediti non prededucibili,
assoggettati alla procedura di accertamento, e, quindi, anche prima
della redazione dello stesso piano, sempre che l'attivo sia
sufficiente e che il pagamento non comprometta la gestione e comunque
previa autorizzazione del giudice delegato alla procedura di
prevenzione, chiamato a verificare che si tratti effettivamente di un
credito prededucibile e che sussistano le condizioni per il pagamento
immediato. Se, pero' - prosegue l'art. 54, al comma 2 - la confisca
ha ad oggetto beni organizzati in azienda e il tribunale ha
autorizzato la prosecuzione dell'attivita', la distribuzione avviene
mediante prelievo delle somme disponibili secondo criteri di
graduazione e proporzionalita', conformemente all'ordine assegnato
dalla legge.
D'altra parte, dopo l'irrevocabilita' del provvedimento di
confisca, tali crediti, se non gia' soddisfatti prima, precedono
tutti gli altri nel progetto (e nel successivo piano) di pagamento
redatto dall'Agenzia (art. 61 cod. antimafia).
Nell'una e nell'altra evenienza il creditore di un credito
prededucibile, il cui pagamento immediato non sia stato autorizzato
dal giudice delegato alla procedura di prevenzione o che non sia
stato inserito, con la dovuta priorita', nel piano di pagamento dei
crediti, puo' dolersi di cio' proponendo opposizione al giudice.
In un caso, gia' dopo il sequestro di prevenzione, e' possibile
il ricorso al tribunale che ha applicato la misura di prevenzione,
mediante l'opposizione prevista in generale dall'art. 59, comma 6, in
favore dei «creditori esclusi» e tale deve considerarsi anche il
creditore in prededuzione non ammesso al pagamento anticipato (in tal
senso, gia' Corte di cassazione, sezione quinta penale, sentenza 23
gennaio-26 febbraio 2019, n. 8441); nell'altro caso, dopo la
definitivita' della confisca e la comunicazione del piano di
pagamento redatto dall'Agenzia, e' possibile il ricorso alla sezione
civile della Corte di appello del distretto della sezione
specializzata o del giudice penale competente ad adottare il
provvedimento di confisca (ai sensi dell'art. 61, comma 7).
La giurisdizionalizzazione di questa fase risulta ormai dalla
giurisprudenza (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza
22 aprile 2022, n. 12871), che ha chiarito che l'Agenzia opera, nelle
fasi di liquidazione dei beni e di pagamento delle somme in favore
dei creditori, nella veste di ausiliario dell'autorita' giudiziaria e
quindi sotto il controllo di quest'ultima.
Pero', nella fattispecie in esame, e' determinante la
considerazione che questa articolata tutela concerne la liquidazione
dei crediti nella procedura di prevenzione e, quale che sia la sua
intensita', non si proietta sul giudizio di opposizione
all'esecuzione, nel senso che il giudice di questo giudizio non e'
chiamato ad applicare la disciplina della procedura di prevenzione,
ne' tanto meno l'art. 61. Consegue che tale disposizione non viene in
rilievo nel giudizio a quo, promosso dal rimettente, proprio quale
giudice dell'opposizione all'esecuzione in un'ordinaria procedura di
espropriazione presso terzi.
Pertanto, il dubbio di legittimita' costituzionale, espresso dal
giudice rimettente nella parte in cui censura l'art. 61 citato, non
e' rilevante e la relativa questione e' inammissibile.
6.- Parimenti inammissibile - ma per insufficiente motivazione
dell'ordinanza di rimessione quanto alla non manifesta infondatezza
del dubbio di legittimita' costituzionale - e' la questione nella
parte in cui ha ad oggetto l'art. 55.
7.- Invero, sussiste il presupposto della rilevanza perche' nel
giudizio di opposizione all'esecuzione si controverte proprio in
ordine all'applicazione dell'art. 55, che - come gia' detto - prevede
che, a seguito del sequestro di prevenzione, non possano essere
iniziate o proseguite azioni esecutive.
Il debitore opponente invoca tale disposizione per sostenere la
non pignorabilita' del suo credito presso il terzo (nella specie,
un'azienda di credito), il quale ha gia' riconosciuto il suo debito
in ragione di un rapporto di conto corrente intrattenuto con il
prevenuto.
Il giudice rimettente correttamente considera che non di
impignorabilita' si tratta, bensi' di improcedibilita' dell'azione
esecutiva, che non puo' essere iniziata, ne' proseguita, dopo il
sequestro di prevenzione.
Una preclusione analoga e' prevista dall'art. 150 del decreto
legislativo 12 gennaio 2019, n. 14 (Codice della crisi d'impresa e
dell'insolvenza in attuazione della legge 19 ottobre 2017, n. 155),
il quale prescrive che, dal giorno della dichiarazione di apertura
della liquidazione giudiziale, nessuna azione individuale esecutiva o
cautelare, anche per crediti maturati durante la liquidazione
giudiziale, puo' essere iniziata o proseguita sui beni compresi nella
procedura. La stessa disposizione, con riferimento al fallimento, era
contenuta, in precedenza, nell'art. 51 del regio decreto 16 marzo
1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa).
Si tratta di disposizioni simmetriche, alle quali, in realta', e'
sottesa una diversa ratio e anche un distinto fondamento, rilevante
al fine di valutare la giustificatezza, rispetto alla garanzia
riconosciuta dall'art. 24 Cost., della temporanea preclusione della
ordinaria tutela giurisdizionale in executivis.
L'impossibilita' di iniziare (o proseguire) un'azione esecutiva
ordinaria dopo la dichiarazione di apertura della liquidazione
giudiziale o di fallimento risponde all'evidente esigenza di
preservare la par condicio creditorum in una situazione di insolvenza
che rende incerto il soddisfacimento di tutti i crediti.
Invece, il procedimento di prevenzione non presuppone alcuna
situazione di insolvenza del prevenuto, bensi' la sua pericolosita',
sicche' vi e' la diversa esigenza di verificare se, per i crediti
coinvolti nella procedura di prevenzione (essenzialmente quelli
anteriori al sequestro), sussistano le condizioni di cui all'art. 52
cod. antimafia perche' la confisca non li pregiudichi e, quindi,
possano essere soddisfatti. In particolare, deve trattarsi di crediti
non strumentali all'attivita' illecita e connotati da buona fede e
inconsapevole affidamento dei creditori stessi.
In tal caso, il carattere concorsuale della liquidazione di tali
crediti, assoggettati a procedimento di verifica, attrae anche i
crediti prededucibili, sorti dopo il sequestro di prevenzione, il cui
pagamento deve avvenire, non di meno, nel contesto della liquidazione
dei crediti nella procedura di prevenzione, sia immediatamente al di
fuori del piano di riparto (art. 54), sia dopo la definitivita' della
confisca mediante l'inserimento nel piano di pagamento (art. 61).
Per effetto di cio', il censurato art. 55 pone la prescrizione in
esame, che esclude che possano essere iniziate o proseguite azioni
esecutive dopo il sequestro di prevenzione; disposizione questa che
e' quindi applicabile nel giudizio a quo, a differenza del (parimenti
censurato) art. 61, sussistendo, pertanto, l'ammissibilita' della
questione sotto tale profilo.
8.- La questione, nella parte in cui ha ad oggetto l'art. 55, e'
non di meno inammissibile per insufficiente motivazione in ordine
alla non manifesta infondatezza del dubbio di legittimita'
costituzionale.
Il giudice rimettente, da una parte, si limita a richiamare il
principio, piu' volte enunciato da questa Corte, secondo cui la
garanzia della tutela giurisdizionale, posta dall'art. 24 Cost., non
si esaurisce con la cognizione da parte del giudice, ma include anche
l'esecuzione forzata (ex plurimis, sentenza n. 140 del 2022).
Altresi' recentemente (sentenza n. 159 del 2023) si e' ribadito
che «la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti assicurata
dall'art. 24 Cost. comprende anche la fase dell'esecuzione forzata,
in quanto necessaria a rendere effettiva l'attuazione del
provvedimento giudiziale (sentenze n. 140 del 2022, n. 128 del 2021,
n. 522 del 2002 e n. 321 del 1998); e cio' e' tanto piu' vero quando
leso e' un diritto fondamentale (art. 2 Cost.)».
D'altra parte, il rimettente indirizza la sua censura domandando,
come petitum, una pronuncia additiva di questa Corte sull'art. 61,
che concerne la liquidazione dei crediti nel procedimento di
prevenzione, ritenendo che la reductio ad legitimitatem possa
avvenire intervenendo sulla disciplina della procedura di
liquidazione nel procedimento di prevenzione e non gia' su quella
della procedura di espropriazione forzata in corso. Infatti, il
rimettente - come gia' ricordato - domanda, conclusivamente, la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle disposizioni
censurate «nella parte in cui l'art. 61 non prevede che i creditori
inseriti nello stato passivo e i titolari di crediti prededucibili
che non lo sono, possono ricorrere all'Autorita' Giudiziaria
individuata nel co. 7^ con ricorso ex art. 702 bis cpc, per ottenere
l'inserimento nel progetto di pagamento e l'effettivo adempimento del
piano».
E' vero che - come affermato da questa Corte (da ultimo, sentenza
n. 221 del 2023) - «[n]el giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale, il petitum dell'ordinanza di rimessione ha la
funzione di chiarire il contenuto e il verso delle censure mosse dal
giudice rimettente», sicche' la Corte «rimane libera di individuare
la pronuncia piu' idonea alla reductio ad legitimitatem della
disposizione censurata, non essendo vincolata alla formulazione del
petitum dell'ordinanza di rimessione nel rispetto dei parametri
evocati».
Il rimettente, tuttavia, non sviluppa la sua censura
focalizzandola sul procedimento di espropriazione forzata in corso,
che e' quello oggetto della sua cognizione dell'azione di opposizione
all'esecuzione, ma devia verso il procedimento di liquidazione nella
confisca di prevenzione, il quale non e' rilevante nel giudizio
principale, quale che sia, in quest'ultimo, la specificita' della
tutela dei crediti prededucibili.
Cio' ridonda in motivazione, insufficiente e perplessa,
dell'ordinanza di rimessione quanto al presupposto della non
manifesta infondatezza del dubbio di legittimita' costituzionale. Ed
invero, questa Corte ha ritenuto l'inammissibilita' delle questioni
sollevate con ordinanze le cui modalita' argomentative tradiscano
un'incertezza e contraddittorieta' del petitum che non consente di
enucleare con chiarezza il contenuto delle censure (sentenze n. 248 e
n. 118 del 2022; n. 123 del 2021).
9.- In definitiva, anche le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 55 e 61 cod. antimafia, sollevate in
riferimento all'art. 24 Cost., devono essere dichiarate
inammissibili.