ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 83 della
legge della Regione Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il
governo del territorio), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione
prima, nel procedimento vertente tra Cartiere Villa Lagarina spa e il
Comune di Mantova, con ordinanza del 28 giugno 2023, iscritta al n.
105 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 35, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti l'atto di costituzione di Cartiere Villa Lagarina spa,
nonche' l'atto di intervento della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2024 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi gli avvocati Vincenzo Pellegrini e Alberto Mascotto per
Cartiere Villa Lagarina spa e Alessandra Zimmitti per la Regione
Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 10 gennaio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 28 giugno 2023 (reg. ord. n. 105 del 2023),
il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, sezione
staccata di Brescia, sezione prima, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 83 della legge della Regione
Lombardia 11 marzo 2005, n. 12 (Legge per il governo del territorio),
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli artt. 146 e 167, comma 5, del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n.
137).
1.1.- Il rimettente descrive la fattispecie oggetto del giudizio
a quo nei seguenti termini.
Cartiere Villa Lagarina spa (di seguito, anche: la societa') e'
proprietaria di un complesso industriale noto come «Cartiera ex
Burgo», ubicato nel Comune di Mantova, in un'area parzialmente
assoggettata a vincolo paesaggistico.
Dopo l'acquisto, la societa' ha eseguito una serie di interventi
di ristrutturazione edilizia e industriale per riavviare l'attivita'
produttiva, versando lo stabilimento in stato di abbandono.
Il Comune e la Provincia di Mantova hanno adottato provvedimenti
sanzionatori in relazione ad alcuni di tali interventi, perche'
realizzati senza autorizzazione paesaggistica o in difformita' da
essa.
La societa' ha impugnato i provvedimenti sanzionatori con
distinti ricorsi davanti al TAR.
Il ricorso introduttivo del giudizio a quo ha per oggetto
l'ordinanza n. 74/2020 del 18 maggio 2020, con la quale il Comune di
Mantova ha intimato alla societa' di pagare la somma di 709.204,16
euro a titolo di sanzione pecuniaria, relativamente ad opere eseguite
negli impianti di ventilazione dello stabilimento in assenza di
autorizzazione paesaggistica (oltre che di permesso di costruire).
Per queste opere, di cui il Comune di Mantova aveva gia' ordinato
la rimessione in pristino, la societa' aveva presentato istanza di
sanatoria ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia (Testo A)», e domanda di accertamento di
compatibilita' paesaggistica ai sensi dell'art. 167 cod. beni
culturali.
Accertata tale compatibilita', lo stesso Comune ha emesso il
provvedimento impugnato nel giudizio a quo, applicando la sanzione
pecuniaria prevista al comma 5, terzo e quarto periodo, del citato
art. 167, secondo cui «[q]ualora venga accertata la compatibilita'
paesaggistica, il trasgressore e' tenuto al pagamento di una somma
equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto
conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione
pecuniaria e' determinato previa perizia di stima».
L'importo della sanzione e' stato determinato ai sensi dell'art.
83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, nel testo introdotto
dall'art. 27 della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n.
17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), secondo
cui «[l]'applicazione della sanzione pecuniaria, prevista
dall'articolo 167 del D.Lgs. n. 42/2004, in alternativa alla
rimessione in pristino, e' obbligatoria anche nell'ipotesi di assenza
di danno ambientale e, in tal caso, deve essere quantificata in
relazione al profitto conseguito e, comunque, in misura non inferiore
all'ottanta per cento del costo teorico di realizzazione delle opere
e/o lavori abusivi desumibile dal relativo computo metrico estimativo
e dai prezzi unitari risultanti dai listini della Camera di
commercio, industria, artigianato e agricoltura della provincia, in
ogni caso, con la sanzione minima di cinquecento euro».
In assenza di un danno ambientale, la perizia disposta dal Comune
di Mantova ha quantificato il costo teorico di realizzazione delle
opere abusive in euro 886.505,20, pervenendo alla somma finale di
euro 709.204,16, pari all'ottanta per cento di tale costo, di cui e'
stato ingiunto il pagamento.
1.2.- Cartiere Villa Lagarina spa ha chiesto l'annullamento
dell'atto impugnato e la rideterminazione della sanzione nella misura
minima di cinquecento euro per ogni singola trasgressione, dunque
nella misura complessiva di duemila euro o in subordine di
quattromila euro.
Con il terzo motivo di ricorso, che viene in rilievo in questa
sede, la societa' ha dedotto l'illegittimita' derivata del
provvedimento impugnato, conseguente all'eccepita illegittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 23, 25, 117, secondo comma,
lettere l), m) e s), e 118 Cost., della disposizione regionale
applicata dal Comune per determinare l'importo della sanzione.
1.2.1.- Nel corso del giudizio a quo Cartiere Villa Lagarina spa
ha presentato motivi aggiunti, impugnando per le stesse ragioni sopra
esposte la cartella esattoriale con cui l'Agenzia delle entrate, su
incarico del Comune di Mantova, ha medio tempore preteso la
riscossione degli importi determinati nei vari provvedimenti
sanzionatori relativi agli interventi eseguiti nello stabilimento
«Cartiera ex Burgo», tra i quali anche l'importo dovuto in forza
dell'ordinanza comunale n. 74/2020 del 18 maggio 2020.
1.2.2.- Il rimettente riferisce altresi' che in fase cautelare e'
stata accolta la domanda di sospensione dell'efficacia della cartella
esattoriale impugnata con i motivi aggiunti e che l'udienza per il
merito e' stata rinviata, su istanza di parte, in attesa della
definizione della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 sollevata dallo stesso
TAR in una controversia analoga tra le medesime parti.
Definito l'incidente di costituzionalita' relativo alla predetta
analoga controversia con l'ordinanza n. 22 del 2023, che ha
dichiarato la questione inammissibile, il TAR ha fissato la pubblica
udienza di discussione nel merito, al cui esito la causa e' stata
trattenuta in decisione.
1.3.- Il TAR, quanto al terzo motivo, che come si e' detto viene
qui in rilievo, ritiene che la questione di legittimita'
costituzionale ivi eccepita sia rilevante e non manifestamente
infondata, in termini analoghi a quelli gia' esposti nel sollevare
l'analoga questione decisa da questa Corte con la declaratoria di
inammissibilita' di cui alla citata ordinanza n. 22 del 2023.
Tale pronuncia, secondo il rimettente, non precluderebbe la
riproposizione della questione.
Questa Corte, infatti, ha ritenuto insussistente il requisito
della rilevanza, avendo il TAR deciso i due unici motivi di ricorso
dedotti nel precedente giudizio a quo, respingendoli entrambi, con la
conseguenza che, all'atto della rimessione della questione, la sua
potestas iudicandi si era gia' esaurita.
Diversamente, nel presente giudizio a quo la questione
costituirebbe il presupposto di una specifica censura di
illegittimita' derivata del provvedimento sanzionatorio impugnato,
dedotta con il terzo motivo di ricorso, non ancora deciso dal TAR.
Quest'ultimo conserverebbe integra, pertanto, la potestas
iudicandi e, con essa, il potere di promuovere l'incidente di
legittimita' costituzionale, la cui definizione avrebbe natura
pregiudiziale rispetto al processo principale.
1.4.- Cio' premesso, il rimettente osserva, in punto di
rilevanza, che nella specie la sanzione pecuniaria prevista dall'art.
167 cod. beni culturali e' stata determinata facendo applicazione
dell'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005.
In particolare, la sanzione e' stata quantificata sulla base di
una perizia di stima che ha determinato il costo teorico di
realizzazione delle opere e dei lavori abusivi, alla stregua di
quanto prevede la norma regionale censurata.
Tuttavia, mentre l'art. 167, comma 5, terzo periodo, cod. beni
culturali utilizza quali parametri per la determinazione della
sanzione «il danno arrecato» e «il profitto conseguito mediante la
trasgressione», l'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005
fa riferimento anche al «costo teorico di realizzazione delle opere
e/o lavori abusivi».
Di conseguenza, l'eventuale declaratoria di illegittimita'
costituzionale del citato art. 83 «determinerebbe l'illegittimita'
del provvedimento sanzionatorio che ne ha fatto applicazione e dunque
l'accoglimento del ricorso con riferimento a questo unico profilo,
dedotto dalla parte ricorrente con il terzo motivo di ricorso».
L'annullamento della sanzione nella misura irrogata costituirebbe,
inoltre, il necessario presupposto della sua eventuale
rideterminazione nei minori importi indicati dalla societa'.
1.5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene che la disciplina delle sanzioni amministrative previste per
il caso di inosservanza delle disposizioni contenute nella Parte
terza del codice dei beni culturali e del paesaggio sia da ascrivere
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto rientrante nella
materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali».
Non sarebbe condivisibile, dunque, la tesi del Comune di Mantova
secondo cui la disciplina in esame ricadrebbe nella competenza
legislativa residuale delle regioni ai sensi del quarto comma
dell'art. 117 Cost. o in quella concorrente in materia di
«valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e
organizzazione di attivita' culturali», di cui al terzo comma del
medesimo art. 117.
Il rimettente osserva sul punto che, da un lato, «l'apparato
sanzionatorio previsto per un determinato settore dell'ordinamento,
lungi dal costituire una materia a se' stante, accede piuttosto alla
disciplina sostanziale il cui rispetto intende assicurare», con la
conseguenza che la definizione del regime sanzionatorio spetta al
medesimo soggetto «nella cui sfera di competenza rientra la
disciplina la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile» (e'
citata la sentenza n. 148 del 2018; sono, altresi', richiamate le
precedenti sentenze n. 90 del 2013, n. 240 del 2007, n. 384 del 2005
e n. 12 del 2004). Non trattandosi di materia autonoma, tale regime
non potrebbe «ricadere nella previsione del comma quarto
dell'articolo 117 Cost. e dunque essere attribuit[o] in via residuale
alla potesta' legislativa delle Regioni».
D'altro lato, la tutela dell'ambiente e del paesaggio e la loro
valorizzazione sarebbero «due funzioni, certamente intersecantesi, ma
diversificate l'una dall'altra», mirando la prima alla conservazione
di un bene complesso e unitario e la seconda a migliorarne la
funzione e la conoscenza.
Secondo il rimettente, le norme di cui alla Parte terza del
codice dei beni culturali e del paesaggio perseguirebbero «scopi di
conservazione dei beni paesaggistici, in quanto vieta[no]
espressamente qualsivoglia intervento che li distrugga o li
pregiudichi», e al medesimo scopo di tutela sarebbero preordinate le
sanzioni (sia ripristinatorie, sia pecuniarie) previste per la
violazione delle stesse norme, in quanto dirette a scoraggiare
interventi su aree paesaggisticamente tutelate prima che l'autorita'
amministrativa si sia pronunciata sui relativi progetti.
Pertanto, rientrando la disciplina delle sanzioni per la
violazione dell'art. 146 cod. beni culturali nella potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, sarebbe precluso alle regioni di
introdurre sanzioni ulteriori o diverse rispetto a quelle contenute
nella legge statale, sicche' l'art. 83 della legge reg. Lombardia n.
12 del 2005, il quale contiene previsioni sanzionatorie difformi in
un ambito riservato alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
2.- Cartiere Villa Lagarina spa si e' costituita in giudizio il
18 settembre 2023, chiedendo l'accoglimento della questione sulla
base delle stesse ragioni esposte dal rimettente.
Ad avviso della parte privata, inoltre, la quantificazione della
sanzione introdotta dalla norma regionale censurata sarebbe «del
tutto estranea» ai principi contenuti nella norma statale e
«soprattutto del tutto svincolata da qualsivoglia relazione con
l'interesse leso e con la finalita' perseguita dagli artt. 146 e 167
D.Lgs. 42/2004». Essa violerebbe dunque la disciplina statale, in
quanto, prescindendo da una perizia di stima del profitto,
introdurrebbe «una quantificazione forfettaria del tutto
sproporzionata e priva di qualsivoglia relazione con il concetto di
"profitto"».
3.- La Regione Lombardia e' intervenuta in giudizio il 7
settembre 2023, chiedendo che la questione sia dichiarata
inammissibile o non fondata.
3.1.- Preliminarmente, la questione sarebbe inammissibile per la
sua irrilevanza nella definizione del giudizio a quo, che verterebbe
solo sulla quantificazione della sanzione amministrativa, e «che ben
p[otrebbe] trovare soluzione indipendentemente dall'applicazione
della normativa regionale».
In particolare, secondo la difesa regionale, il rimettente non
avrebbe fornito elementi idonei a ricostruire ne' il procedimento
amministrativo avviato dal Comune di Mantova per calcolare il quantum
dovuto dalla societa' ricorrente per gli interventi abusivi oggetto
di accertamento postumo, ne' la valutazione tecnica posta a base
della perizia di stima eseguita dal consulente della societa',
limitandosi a «indicare i diversi criteri adottati e gli esiti
dell'applicazione di tali criteri raggiunti nelle rispettive
valutazioni» e non rendendo noti gli elementi posti a base delle
differenti quantificazioni.
Il rimettente, inoltre, non avrebbe tentato un'interpretazione
costituzionalmente orientata della disposizione censurata.
L'affermazione secondo cui il profitto conseguito e' «di regola
inferiore all'80% del costo di costruzione» lascerebbe «un margine di
indeterminatezza, che mostra come la verifica della rilevanza sia
avvenuta in astratto e senza considerazione della fattispecie
concreta e della possibilita' di interpretare la norma in maniera
costituzionalmente orientata».
3.2.- Nel merito, la Regione richiama il contenuto del comma 5,
terzo periodo, dell'art. 167 cod. beni culturali e sottolinea che
l'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 - nella versione
originaria, che non conteneva le previsioni oggetto di censura -
sarebbe stato adottato per superare le difficolta' applicative sorte
in relazione a opere abusive che non arrecano alcun danno e dalle
quali non deriva alcun profitto per il trasgressore (viene fatto
l'esempio dello «spostamento di una finestra gia' prevista, e
autorizzata, in altra posizione»).
Pertanto, la norma regionale non si sarebbe sovrapposta a quella
statale, ma ne avrebbe colmato una lacuna che ne vanificava
l'applicazione, completandola.
Successivamente, come visto, l'art. 27 della legge reg. Lombardia
n. 17 del 2018 ha ridefinito i parametri per il calcolo della
sanzione paesaggistica, introducendo nell'art. 83 una «innovazione
legata alla sola quantificazione».
A colmare l'asserita lacuna normativa sopra rilevata non varrebbe
neppure il decreto del Ministro per i beni culturali e ambientali 26
settembre 1997 (citato dal giudice a quo), recante «Determinazione
dei parametri e delle modalita' per la qualificazione della
indennita' risarcitoria per le opere abusive realizzate nelle aree
sottoposte a vincolo», poiche', a prescindere dai dubbi sulla sua
vigenza, esso indica criteri legati al valore d'estimo, senza «un
riferimento applicabile in ogni caso».
Tali considerazioni dimostrerebbero che l'ordinanza di rimessione
muove da «un errore di fondo», ritenendo integrata la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. da «qualunque
disposizione che non risulti identica, nel proprio testo, alla
normativa statale».
La Regione Lombardia riferisce poi che anche altre regioni sono
intervenute per colmare la stessa lacuna della disciplina statale, e
richiama la legge della Regione Piemonte 3 aprile 1989, n. 20 (Norme
in materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici), la
quale prevede, all'art. 16, il pagamento di una sanzione pari al
cento per cento del valore delle opere abusive e comunque di una
sanzione pari a un predeterminato minimo legale, oltre alla riduzione
in pristino.
3.2.1.- Quanto all'ascrivibilita' della disciplina del potere
sanzionatorio a tutela del paesaggio alla competenza legislativa
esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., la giurisprudenza di questa Corte non escluderebbe la
possibilita' per il legislatore regionale di assumere tra i propri
scopi anche finalita' di tutela del bene paesaggistico, qualora
siffatte prescrizioni elevino il livello di tutela ambientale
previsto dal legislatore statale.
Questa ipotesi si verificherebbe nel presente giudizio, in
quanto, ad avviso della Regione, il censurato art. 83 non si porrebbe
«in contraddizione» con la potesta' legislativa esclusiva dello
Stato, ne' ridurrebbe i livelli di tutela dell'ambiente.
La Regione sostiene inoltre che lo stesso art. 83, nel prevedere
il criterio di determinazione della sanzione in assenza di danno
ambientale, potrebbe essere ascritto alla competenza legislativa
concorrente in materia di «valorizzazione dei beni culturali e
ambientali», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto non
contrasterebbe con la funzione statale di tutela paesaggistica, ma
intenderebbe «sanzionare quelle ipotesi in cui il bene non e'
compromesso, ma vi e' stata comunque una alterazione».
Tali ipotesi ricadrebbero nell'ambito della gestione dei beni
culturali e ambientali, da tenere distinta dalla funzione di tutela
riservata allo Stato e da ascrivere a quella di valorizzazione degli
stessi beni: in definitiva, «[u]na volta assicurato il livello di
tutela previsto dalla legislazione statale», la sanzione in esame
costituirebbe «un limite alla fruizione, attraverso una piu'
stringente tutela del bene».
Le stesse considerazioni riferite alla mancanza di un danno
ambientale varrebbero a ricondurre la norma censurata anche alla
potesta' legislativa concorrente in materia di «governo del
territorio», attribuita alle regioni dal medesimo art. 117, terzo
comma, Cost.
Tale potesta' comprenderebbe «tutto cio' che attiene all'uso del
territorio e alla localizzazione di impianti o attivita'» e,
collegandosi «trasversalmente» alla materia della tutela ambientale,
potrebbe essere esercitata senza violare la competenza legislativa
esclusiva dello Stato. Quest'ultima andrebbe limitata agli aspetti
della normativa di tutela ambientale che, per loro natura, richiedono
una disciplina unitaria: di conseguenza, la norma regionale
censurata, non interferendo con l'individuazione dei beni tutelabili
e operando in funzione «aggiuntiva» alla legislazione statale,
avrebbe quantificato la sanzione per l'ipotesi di abusi paesaggistici
non produttivi di danno ambientale, prevedendo un «parametro-limite»
volto a rendere piu' completa la disciplina, «nell'ottica della
difesa del territorio».
4.- Cartiere Villa Lagarina spa ha depositato il 20 dicembre 2023
una memoria illustrativa.
Quanto all'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla difesa
regionale, la societa' osserva che il giudice a quo avrebbe
puntualmente motivato sulla rilevanza della questione, la' dove
afferma che la sanzione e' stata irrogata considerando esclusivamente
il criterio del costo teorico delle opere abusive, previsto dall'art.
83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, e che l'accoglimento
della questione determinerebbe l'illegittimita' del provvedimento
impugnato nel processo principale.
Quanto al merito, la parte privata osserva che il quadro
normativo statale di riferimento, costituito dagli artt. 146 e 167
cod. beni culturali, disciplina una fattispecie caratterizzata dalla
violazione di un obbligo (consistente nella mancanza della preventiva
autorizzazione paesaggistica) e dalla connessa sanzione
amministrativa pecuniaria. Quest'ultima, inoltre, appare «correlata
intimamente» all'istituto dell'accertamento postumo di compatibilita'
paesaggistica, che produce un effetto "sanante" dell'abuso e, al
contempo, svolge una funzione diretta a semplificare e rendere
efficiente l'azione amministrativa.
In questo quadro, risulterebbe chiara la potesta' legislativa
esclusiva dello Stato a determinare la sanzione amministrativa
pecuniaria di cui all'art. 167, comma 5, cod. beni culturali, alla
luce della giurisprudenza costituzionale, richiamata dallo stesso
rimettente, sulla spettanza della disciplina sanzionatoria al
medesimo soggetto nella cui sfera di competenza rientra la disciplina
la cui inosservanza costituisce l'atto sanzionabile. Di conseguenza,
trattandosi di sanzione irrogata per l'inosservanza di norme poste a
protezione del paesaggio, come quelle attinenti al rilascio
dell'autorizzazione paesaggistica, la competenza legislativa
esclusiva spetterebbe allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
L'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 avrebbe una
portata innovativa rispetto alla disciplina statale, introducendo un
criterio del tutto svincolato dalla nozione di «profitto» del
trasgressore. Lungi dal costituire una legittima integrazione della
disciplina statale, come sostiene la Regione, la norma censurata
sarebbe «potenzialmente dirompente rispetto all'omogenea ed unitaria
applicazione» dei precetti di cui all'art. 167 cod. beni culturali.
Essa comporterebbe, infatti, un evidente rischio di sperequazioni,
considerando che nelle altre regioni sarebbe generalmente adottato il
(ben piu' favorevole) criterio di quantificazione del profitto
previsto dal d.m. 26 settembre 1997, «pari, in via ordinaria, al tre
per cento del valore d'estimo». Da tale diversita' di trattamento,
inoltre, risulterebbe disincentivato il ricorso all'istituto
dell'accertamento di compatibilita' paesaggistica e, di conseguenza,
pregiudicata anche la sua funzione deflattiva, determinando tale
accertamento l'estinzione del reato previsto dall'art. 181 cod. beni
culturali.
Ne' la norma regionale censurata sarebbe riconducibile alle
materie della valorizzazione dei beni culturali e del governo del
territorio, per i motivi esposti nell'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1.- Il TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, sezione prima,
dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 83 della legge
reg. Lombardia n. 12 del 2005, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 146 e 167, comma 5,
cod. beni culturali.
La disposizione censurata stabilisce che «[l]'applicazione della
sanzione pecuniaria, prevista dall'articolo 167 del D.Lgs. n.
42/2004, in alternativa alla rimessione in pristino, e' obbligatoria
anche nell'ipotesi di assenza di danno ambientale e, in tal caso,
deve essere quantificata in relazione al profitto conseguito e,
comunque, in misura non inferiore all'ottanta per cento del costo
teorico di realizzazione delle opere e/o lavori abusivi desumibile
dal relativo computo metrico estimativo e dai prezzi unitari
risultanti dai listini della Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura della provincia, in ogni caso, con la
sanzione minima di cinquecento euro».
Nel giudizio a quo e' impugnato il provvedimento con cui il
Comune di Mantova, dopo avere accertato la compatibilita'
paesaggistica di opere realizzate senza autorizzazione in un
complesso industriale sito in un'area parzialmente assoggettata a
vincolo paesaggistico, ha irrogato al trasgressore (Cartiere Villa
Lagarina spa) la sanzione pecuniaria prevista all'art. 167, comma 5,
cod. beni culturali. L'importo della sanzione, in assenza di un danno
ambientale, e' stato commisurato all'ottanta per cento del costo
teorico di costruzione delle opere abusive, previa perizia di stima,
in applicazione del criterio introdotto dall'art. 83 della legge reg.
Lombardia n. 12 del 2005.
La questione di legittimita' costituzionale investe la parte
della disposizione regionale che stabilisce la misura della sanzione,
secondo le modalita' indicate dalla stessa disposizione, con
previsione di un minimo inderogabile di cinquecento euro.
Il giudice a quo ritiene che il legislatore regionale, adottando
una disposizione difforme da quella stabilita dall'art. 167 cod. beni
culturali, abbia invaso la competenza legislativa in materia di
«tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali»,
attribuita in via esclusiva allo Stato dall'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
A suo avviso, le norme di cui alla Parte terza del codice dei
beni culturali e del paesaggio, nel cui ambito e' contenuta la
disciplina dell'autorizzazione paesaggistica di cui all'art. 146
dello stesso codice, perseguono scopi di conservazione dei beni
paesaggistici, alla realizzazione dei quali sarebbero preordinate
anche le sanzioni - sia ripristinatorie, sia pecuniarie - previste
dall'art. 167 cod. beni culturali, in quanto dirette a scoraggiare
interventi eseguiti su aree paesaggisticamente tutelate prima che
l'autorita' amministrativa si sia pronunciata sui relativi progetti.
Pertanto, rientrando la disciplina delle sanzioni per la
violazione del citato art. 146 cod. beni culturali nella potesta'
legislativa esclusiva dello Stato, sarebbe precluso alle regioni di
introdurre sanzioni ulteriori o diverse, anche solo nel quantum,
rispetto a quelle fissate dalla legge statale.
2.- In via preliminare, si deve innanzi tutto escludere che
influisca sull'ammissibilita' della questione il fatto che questa
Corte, con l'ordinanza n. 22 del 2023, abbia definito con una
pronuncia di inammissibilita' un'identica questione incidentale,
sollevata dallo stesso giudice rimettente nel corso di una
controversia analoga, vertente tra le stesse parti.
2.1.- L'inammissibilita' e' stata dichiarata, in quella
pronuncia, per avere «il giudice a quo [...] gia' deciso i due unici
motivi di ricorso, respingendoli entrambi, con la conseguenza che,
all'atto della rimessione della questione, la sua potestas iudicandi
si era gia' esaurita»: da qui il difetto di rilevanza, «non
residuando in capo al rimettente alcuno spazio di decisione, nel cui
ambito soltanto potrebbe trovare applicazione la norma della cui
legittimita' costituzionale il giudice stesso dubita».
Una tale pronuncia, di carattere processuale, non preclude la
riproposizione della questione in un diverso giudizio, in quanto non
comporta alcun effetto impeditivo nei confronti di successive
censure, pure analoghe, relative alla stessa norma (sentenza n. 99
del 2017).
Nell'odierno giudizio a quo, infatti, il rimettente non ha
esaurito la potestas iudicandi, in quanto, dopo avere accertato
l'infondatezza dei primi due motivi di ricorso, deve ancora decidere
in ordine al terzo, con il quale l'illegittimita' del provvedimento
impugnato e' fatta derivare dalla (eccepita) illegittimita'
costituzionale della sua base normativa.
Sotto questo profilo, dunque, la questione e' ammissibile.
2.2.- La Regione Lombardia ha eccepito il difetto di rilevanza
sotto plurimi profili. In primo luogo, perche' nel giudizio a quo si
controverte della quantificazione della sanzione amministrativa, tema
che «ben p[otrebbe] trovare soluzione indipendentemente
dall'applicazione della normativa regionale».
L'eccezione non e' fondata. Tale assertiva affermazione non
considera che, come riferisce il rimettente, il provvedimento
impugnato nel giudizio a quo ha determinato l'entita' della sanzione
esclusivamente sulla base del criterio previsto dall'art. 83 della
legge reg. Lombardia n. 12 del 2005 (id est, «in misura non inferiore
all'ottanta per cento del costo teorico di realizzazione delle opere
e/o lavori abusivi»), sul presupposto dell'assenza di un danno
ambientale. Di conseguenza, non si vede come la definizione della
controversia sul quantum potrebbe prescindere dall'applicazione della
norma regionale censurata.
In secondo luogo, ad avviso della difesa regionale, il rimettente
non avrebbe fornito elementi idonei a ricostruire ne' il procedimento
amministrativo avviato dal Comune di Mantova per calcolare la
sanzione, ne' la valutazione tecnica posta a base della perizia di
stima «effettuata dal consulente della societa'», limitandosi a
«indicare i diversi criteri adottati e gli esiti dell'applicazione di
tali criteri raggiunti nelle rispettive valutazioni», senza rendere
noti gli elementi posti a base delle «differenti quantificazioni». Il
rimettente, inoltre, avrebbe verificato la rilevanza in astratto,
limitandosi ad affermare che il profitto conseguito e' «di regola
inferiore all'80% del costo di costruzione», senza neppure
considerare la possibilita' di interpretare la norma in senso
costituzionalmente orientato.
Va premesso che con queste argomentazioni la Regione contesta,
piuttosto, un difetto di motivazione sulla rilevanza, che non
sussiste.
Le lacune lamentate, peraltro non tutte di agevole comprensione
(specie dove l'interveniente allude a una perizia di parte e a non
meglio precisate «differenti quantificazioni»), non sono comunque
idonee a dimostrare la mancanza dei requisiti minimi di
ammissibilita' della questione.
Il TAR, infatti, motiva in modo non implausibile
sull'applicabilita' della norma censurata nel giudizio a quo.
L'ordinanza di rimessione contiene chiari riferimenti
all'accertamento di compatibilita' paesaggistica e al conseguente
provvedimento sanzionatorio adottato ai sensi dell'art. 167 cod. beni
culturali, precisando che la sanzione e' stata determinata sulla base
del criterio introdotto dall'art. 83 della legge reg. Lombardia n. 12
del 2005, alla cui stregua, in assenza di un danno ambientale, la
sanzione e' comunque quantificata nella misura minima dell'ottanta
per cento del costo teorico di realizzazione delle opere abusive,
previa perizia di stima.
E' dunque illustrato in modo esaustivo il nesso esistente tra la
norma censurata e il provvedimento sottoposto alla cognizione del
rimettente, il quale, lungi dall'aver esaminato la rilevanza in
astratto, ha verificato come, in concreto, solo la caducazione di
tale norma (e, con essa, il venir meno del rigido criterio legale di
quantificazione minima dell'importo dovuto dal trasgressore) potrebbe
condurre all'annullamento della sanzione e consentire l'eventuale
rideterminazione di quest'ultima nel minor importo indicato dalla
ricorrente nel processo principale.
Quanto al rilievo concernente il mancato tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione, e' sufficiente osservare che
il giudice a quo ha accolto non implausibilmente una piana lettura
della norma regionale, secondo cui essa introduce un criterio di
calcolo non previsto dalla norma statale interposta, mentre la
Regione ipotizza che tale difformita' non leda effettivamente la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia ambientale:
cio' che attiene al merito della questione.
3.- Prima di esaminare il merito, va ricostruito il quadro
normativo e giurisprudenziale di riferimento.
3.1.- L'art. 167 cod. beni culturali, sotto la rubrica «Ordine di
rimessione in pristino o di versamento di indennita' pecuniaria», al
comma 1 prevede che, «[i]n caso di violazione degli obblighi e degli
ordini previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore e'
sempre tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, fatto
salvo quanto previsto al comma 4».
Per regola generale, dunque, le opere realizzate senza
autorizzazione paesaggistica, in violazione dell'art. 146 cod. beni
culturali (disposizione contenuta nel Titolo I della Parte terza del
codice), non sono suscettibili di "sanatoria", tramite il pagamento
di una somma di denaro, ma comportano l'applicazione della sanzione
di carattere reale della riduzione in pristino.
Le uniche deroghe alla sanzione ripristinatoria reale sono
contemplate al comma 4 dello stesso art. 167, secondo cui l'autorita'
amministrativa competente accerta la compatibilita' paesaggistica
dopo la realizzazione delle opere (onde tale accertamento viene
comunemente definito "postumo") nei seguenti casi tassativi:
a) per i lavori, realizzati in assenza o difformita'
dall'autorizzazione paesaggistica, che non abbiano determinato
creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di quelli
legittimamente realizzati;
b) per l'impiego di materiali in difformita' dall'autorizzazione
paesaggistica;
c) per i lavori comunque configurabili quali interventi di
manutenzione ordinaria o straordinaria ai sensi dell'art. 3 t.u.
edilizia.
In queste ipotesi, il proprietario, possessore o detentore a
qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area e' ammesso a presentare
domanda di accertamento della compatibilita' paesaggistica degli
interventi (comma 5, primo periodo).
L'autorita' competente si pronuncia sulla domanda entro il
termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante
della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di
novanta giorni (comma 5, secondo periodo).
Qualora venga accertata la compatibilita' paesaggistica, il
trasgressore e' tenuto al pagamento di una somma equivalente al
maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito
mediante la trasgressione (comma 5, terzo periodo).
L'importo della «sanzione pecuniaria» e' determinato previa
perizia di stima (comma 5, quarto periodo).
In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione
demolitoria di cui al comma 1 (comma 5, quinto periodo).
A tale disciplina si raccorda l'art. 146 cod. beni culturali,
alla cui stregua, «[f]uori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4
e 5, l'autorizzazione non puo' essere rilasciata in sanatoria
successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi»
(comma 4, secondo periodo).
Questo assetto normativo e' il risultato della modifica
introdotta dall'art. 27, comma 1, del decreto legislativo 24 marzo
2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio), che
ha integralmente sostituito l'art. 167 cod. beni culturali.
Il previgente comma 1 di tale ultima disposizione prevedeva,
infatti, che «[i]n caso di violazione degli obblighi e degli ordini
previsti dal Titolo I della Parte terza, il trasgressore e' tenuto,
secondo che l'autorita' amministrativa preposta alla tutela
paesaggistica ritenga piu' opportuno nell'interesse della protezione
dei beni indicati nell'articolo 134, alla rimessione in pristino a
proprie spese o al pagamento di una somma equivalente al maggiore
importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la
trasgressione. La somma e' determinata previa perizia di stima».
Il trattamento delle violazioni degli obblighi e degli ordini a
tutela del paesaggio era dunque caratterizzato, prima della novella
del 2006, dalla titolarita' in capo all'amministrazione del potere di
scegliere in ogni caso fra ripristino dello status quo ante e
pagamento di una somma di denaro. Cio', in linea con quanto
precedentemente disposto, in termini sostanzialmente identici, prima
dall'art. 15 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle
bellezze naturali), poi dall'art. 164 del decreto legislativo 29
ottobre 1999, n. 490 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di beni culturali e ambientali, a norma dell'articolo 1 della
legge 8 ottobre 1997, n. 352).
La modifica del 2006 ha dunque significativamente innovato
rispetto al nucleo essenziale di una disciplina risalente nel tempo,
prevedendo che l'amministrazione non abbia piu' la descritta
possibilita' di scegliere fra riduzione in pristino e misura
pecuniaria, nonche' relegando quest'ultima ad alcune fattispecie
abusive minori, previo accertamento della loro compatibilita'
paesaggistica.
Cio' premesso, a venire qui in rilievo sono, nel caso in cui
sopravvenga l'accertamento "postumo" di compatibilita' paesaggistica,
i criteri di calcolo della somma dovuta dal trasgressore, che il
legislatore statale ha individuato nel «maggiore importo tra il danno
arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione».
3.1.1.- La rubrica dell'art. 167 cod. beni culturali parla di
«indennita' pecuniaria» in relazione all'importo che il trasgressore
e' tenuto a pagare, una volta accertata la compatibilita'
paesaggistica degli interventi.
Il medesimo art. 167 e' peraltro inserito nel Capo II del Titolo
I della Parte quarta del codice dei beni culturali e del paesaggio,
dedicato alle «Sanzioni relative alla Parte terza» dello stesso
codice.
Inoltre, il comma 5 dell'art. 167 prevede, come gia' detto, che
l'importo della «sanzione pecuniaria» sia determinato previa perizia
di stima.
Secondo il costante orientamento della giurisprudenza
amministrativa, non si tratta di una forma di risarcimento del danno,
ma di una sanzione amministrativa applicabile a prescindere dalla
concreta produzione di un danno ambientale. Nella previsione
normativa, il danno viene in considerazione solo come criterio di
commisurazione della sanzione - in alternativa al profitto conseguito
- e non come parametro che ne condiziona l'an. L'assenza di un danno
ambientale non ostacola, dunque, il potere sanzionatorio, ma assume
rilievo sotto il profilo della quantificazione dell'importo dovuto,
che sara' ragguagliata al solo profitto conseguito (tra le molte,
Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 30 ottobre 2020, n.
6678, sentenza 25 luglio 2020, n. 4755, sentenza 4 maggio 2020, n.
2840; sezione sesta, sentenza 8 gennaio 2020, n. 130).
Lo stesso costante orientamento giurisprudenziale qualifica la
misura in esame come sanzione riparatoria alternativa al ripristino
dello status quo ante. A tal riguardo, il Consiglio di Stato osserva
che, «proprio in funzione della sua natura di carattere
ripristinatori[o] alternativa alla demolizione», la sanzione «viene
ragguagliata "al pagamento di una somma equivalente al maggiore
importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la
trasgressione" e, in base all'art. 167 del d.lgs. 42 del 2004, le
somme "sono utilizzate per finalita' di salvaguardia, interventi di
recupero dei valori ambientali e di riqualificazione delle aree
degradate"» (Consiglio di Stato, sezione sesta, sentenze 30 giugno
2023, n. 6380 e n. 6381; nello stesso senso, tra le molte, Consiglio
Stato, sezione prima, parere definitivo 18 maggio 2022, n. 877;
sezione seconda, sentenza 30 ottobre 2020, n. 6678).
3.1.2.- Come si e' visto, l'art. 83 della legge reg. Lombardia n.
12 del 2005 e' censurato dal giudice a quo nel testo, attualmente in
vigore, introdotto dall'art. 27, comma 1, della legge reg. Lombardia
n. 17 del 2018.
Il testo anteriore alla modifica era il seguente: «1.
L'applicazione della sanzione pecuniaria, prevista dall'articolo 167
del D.Lgs. 42/2004, in alternativa alla rimessione in pristino, e'
obbligatoria anche nell'ipotesi di assenza di danno ambientale e, in
tal caso, deve essere quantificata in relazione al profitto
conseguito e, comunque, in misura non inferiore a cinquecento euro».
Nella versione originaria, l'art. 83 si limitava dunque a
prevedere, nella sostanza, che la sanzione si dovesse applicare anche
in assenza di danno e fosse in tal caso determinata esclusivamente
sulla base del profitto conseguito dal trasgressore. Previsione che
era gia' desumibile dall'art. 167 cod. beni culturali
nell'interpretazione accolta dalla richiamata giurisprudenza
amministrativa, secondo cui l'assenza di un danno ambientale non
ostacola il potere sanzionatorio, ma assume rilievo sotto il profilo
della commisurazione della sanzione, che sara' ragguagliata al solo
profitto conseguito. Si aggiungeva, peraltro, una misura minima non
inferiore «comunque» a cinquecento euro.
Con la modifica introdotta dal citato art. 27, comma 1, della
legge reg. Lombardia n. 17 del 2018 e' stato mantenuto il minimo
inderogabile di cinquecento euro, ma, per determinare la sanzione
pecuniaria in caso di assenza di danno ambientale, si e' aggiunto
l'ulteriore criterio parametrato al costo teorico di realizzazione
degli interventi abusivi, da desumere nei modi indicati dalla
medesima disposizione. In quest'ultima versione, l'art. 83 e'
interpretabile nel senso che la nuova misura percentuale pari
all'ottanta per cento di detto costo (che non puo' «in ogni caso»
scendere al di sotto di cinquecento euro, in forza della previsione
di chiusura) si applichera' sia nel caso in cui il «profitto
conseguito» dal trasgressore risulti inferiore ad essa o di incerta
quantificazione, sia nel caso in cui anche il profitto, come il danno
ambientale, non sussista.
4.- Cio' premesso, la questione e' fondata.
4.1.- Da un lato, la misura prevista dall'art. 167, comma 5, cod.
beni culturali costituisce, come si e' detto, una sanzione
amministrativa pecuniaria di natura riparatoria.
D'altro lato, non e' dubitabile che la norma regionale censurata
incida sulla determinazione del quantum di tale sanzione.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, «la competenza a
prevedere sanzioni amministrative non costituisce materia a se'
stante, ma "accede alle materie sostanziali" [...] alle quali le
sanzioni si riferiscono, spettando dunque la loro previsione all'ente
"nella cui sfera di competenza rientra la disciplina la cui
inosservanza costituisce l'atto sanzionabile [...]» (sentenza n. 121
del 2023; nello stesso senso, sentenze n. 201 del 2021, n. 84 del
2019, n. 148 e n. 121 del 2018, n. 90 del 2013 e n. 271 del 2012).
Si tratta quindi di verificare quale sia la materia a cui si
riferisce la sanzione e se in tale materia la competenza legislativa
spetti allo Stato o alle regioni.
Sulla base del quadro normativo ricostruito in precedenza, la
sanzione consegue alla realizzazione di lavori rientranti nei casi
tassativi indicati al comma 4 dell'art. 167 cod. beni culturali, per
i quali sia intervenuto l'accertamento "postumo" di compatibilita'
paesaggistica di cui al successivo comma 5.
L'atto sanzionabile e' costituito, dunque, dall'inosservanza
della disciplina relativa alla tutela del vincolo
paesaggistico-ambientale, e segnatamente dall'inosservanza delle
norme che regolano l'autorizzazione paesaggistica, la quale, secondo
la costante giurisprudenza costituzionale, deve essere annoverata tra
gli istituti di protezione ambientale uniformi, validi in tutto il
territorio nazionale (tra le molte, sentenze n. 201 del 2021, n. 246
del 2017, n. 238 del 2013 e n. 101 del 2010).
In ragione di cio', la disciplina sostanziale cui si riferisce la
sanzione pecuniaria in esame deve necessariamente ascriversi alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di «tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali», di cui all'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., stante l'esistenza di un
evidente interesse unitario alla tutela del paesaggio e a un eguale
trattamento in tutto il territorio nazionale della tipologia di abusi
paesaggistici suscettibili di accertamento di compatibilita'.
Si e' gia' chiarito che la quantificazione della sanzione, in
caso di assenza di danno ambientale, nella misura non inferiore
all'ottanta per cento del costo teorico di costruzione «delle opere
e/o lavori abusivi», con il minimo inderogabile di cinquecento euro,
non e' prevista dalla disciplina adottata dallo Stato nell'esercizio
della sua competenza legislativa esclusiva; in particolare, non e'
prevista dall'art. 167 cod. beni culturali.
Le ineludibili esigenze di uniformita' di trattamento appena
evidenziate impediscono al legislatore regionale di intervenire con
norme difformi dalle previsioni statali di tutela paesaggistica in
senso stretto (sentenza n. 201 del 2021), come quelle che
disciplinano l'inosservanza del regime autorizzatorio.
4.2.- La Regione si difende sostenendo che la potesta'
legislativa statale non sarebbe violata, in quanto il censurato art.
83 non si porrebbe «in contraddizione» con essa, ne' ridurrebbe i
livelli di tutela dell'ambiente, limitandosi a colmare una lacuna
della norma statale, che ne vanificherebbe l'applicazione nei casi di
opere abusive non recanti alcun danno e dalle quali non deriva alcun
profitto per il trasgressore. Il legislatore regionale, in altri
termini, avrebbe completato «l'apparato di tutela di cui al D. Lgs.
n. 42/2004».
L'argomento non e' condivisibile.
La norma regionale non e' censurata perche' avrebbe arrecato un
vulnus alla tutela del paesaggio, ma per violazione della competenza
legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost. Pertanto, la tesi difensiva volta ad escludere che il
legislatore regionale abbia ridotto i livelli di tutela ambientale
non e' conferente.
Quanto al dedotto completamento «[del]l'apparato di tutela di cui
al D. Lgs. n. 42/2004», e' sufficiente osservare che anche la
potesta' di colmare per via legislativa asserite lacune di norme
sanzionatorie spetta al soggetto dotato di competenza nell'ambito
materiale cui le sanzioni stesse si riferiscono (quindi, nella
specie, allo Stato).
Ne' si puo' ritenere - aderendo a un assunto che traspare dalle
difese della Regione - che la norma sanzionatoria in oggetto non
violi la competenza legislativa esclusiva dello Stato perche' avrebbe
elevato la tutela dell'ambiente, com'e' consentito fare alle regioni,
a certe condizioni, nell'esercizio di competenze interferenti con
quella ambientale (ampiamente sul punto, sentenza n. 16 del 2024; in
precedenza, sentenze n. 163 del 2023, n. 66 del 2018, n. 212 del
2017, n. 210 del 2016, n. 171 del 2012 e n. 407 del 2002). La Regione
non puo' interferire con la disciplina dettata dal codice dei beni
culturali e del paesaggio.
In ogni caso, non e' corretto affermare che, sempre al fine di
elevare la tutela ambientale, l'intervento legislativo regionale
abbia effettivamente colmato una lacuna dell'art. 167, comma 5, cod.
beni culturali, completandone il dettato per l'ipotesi di assenza sia
di danno ambientale sia di profitto. La norma statale, infatti, ben
puo' essere interpretata nel senso che in tale ipotesi non sia
irrogabile alcuna sanzione, non senza considerare che la sfera di
efficacia della norma censurata e' piu' ampia di quella prospettata
dalla Regione, poiche' introduce «comunque» la sanzione pari
all'ottanta per cento del costo teorico di realizzazione, anche nel
caso in cui un profitto esista, ma sia quantificabile in misura
inferiore.
4.3.- La Regione sostiene inoltre che l'art. 83, nella parte
censurata, potrebbe essere ricondotto alle materie «valorizzazione
dei beni culturali e ambientali» e «governo del territorio»,
attribuite alla competenza legislativa concorrente delle regioni
dall'art. 117, terzo comma, Cost.
A suo avviso, la sanzione, ove manchi un danno ambientale,
riguarderebbe «quelle ipotesi in cui il bene non e' compromesso, ma
vi e' stata comunque una alterazione». In tal caso, la sanzione non
potrebbe riferirsi alla tutela paesaggistica, riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato, ma ricadrebbe
nell'ambito della «gestione» dei beni ambientali, rientrante nella
materia «valorizzazione dei beni culturali e ambientali», o
nell'ambito della difesa del territorio, riconducibile alla materia
«governo del territorio».
Anche questa tesi non e' condivisibile.
E' chiaro, infatti, che la tutela dell'ambiente e del paesaggio
prescinde dalla sussistenza di un danno ambientale. Essa si sostanzia
nel predisporre strumenti di protezione di tali beni comuni, come i
piani paesaggistici, o le autorizzazioni, o i divieti, strumenti
questi tutti previsti dal codice dei beni culturali e del paesaggio.
Nella prospettiva indicata, l'eventuale assenza di un danno
ambientale non costituisce una ragione idonea a scindere il
collegamento tra la sanzione e la disciplina di tutela paesaggistica.
L'atto sanzionabile, come si e' detto, e' costituito
dall'inosservanza delle norme che disciplinano uno dei fondamentali
istituti di protezione ambientale, quale l'autorizzazione
paesaggistica. La conseguente sanzione riparatoria, alternativa alla
riduzione in pristino nei casi tassativi di abusi suscettibili di
accertamento di compatibilita' paesaggistica, partecipa della
medesima natura di ricomposizione della legalita' violata propria
della misura di carattere reale, a prescindere dall'effettiva
produzione di un danno ambientale. In ragione di cio', il danno si
configura come un mero criterio di commisurazione della sanzione e
non ne condiziona l'applicabilita'.
Anche da questo angolo visuale, dunque, e' indubbia la
riconducibilita' della norma censurata alla sfera degli interessi
pubblici concernenti la tutela ambientale e paesaggistica, la cura
dei quali spetta in via esclusiva allo Stato.
4.4.- Accertata la violazione del riparto di competenze tra Stato
e regioni, si osserva che il rimettente non circoscrive il petitum
alle parti dell'art. 83 aggiunte dalla legge reg. Lombardia n. 17 del
2018. Le sue censure si appuntano sull'introduzione della misura non
inferiore all'ottanta per cento del costo teorico di costruzione e,
implicitamente, anche sulla previsione della sanzione minima
inderogabile di cinquecento euro (presente sia nel testo originario
della norma che in quello novellato, con alcune variazioni
lessicali), anch'essa difforme rispetto alla disciplina di cui
all'art. 167, comma 5, cod. beni culturali.
Va dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 83
della legge reg. Lombardia n. 12 del 2005, limitatamente alle parole
«e, comunque, in misura non inferiore all'ottanta per cento del costo
teorico di realizzazione delle opere e/o lavori abusivi desumibile
dal relativo computo metrico estimativo e dai prezzi unitari
risultanti dai listini della Camera di commercio, industria,
artigianato e agricoltura della provincia, in ogni caso, con la
sanzione minima di cinquecento euro».