ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 80, comma
19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2001)», promosso dalla Corte di cassazione, sezione
lavoro, nel procedimento vertente tra l'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) e V. M., con ordinanza dell'8 marzo 2023,
iscritta al n. 82 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione dell'INPS e di V. M.;
udita nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2024 la Giudice
relatrice Maria Rosaria San Giorgio;
uditi gli avvocati Patrizia Ciacci per l'INPS e Alberto Guariso
per V. M.;
deliberato nella camera di consiglio del 24 gennaio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza dell'8 marzo 2023, iscritta al n. 82 del
registro ordinanze 2023, la Corte di cassazione, sezione lavoro, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 11, 38, primo comma, e 117,
primo comma, della Costituzione - quest'ultimo in relazione all'art.
34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e
all'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva (UE) 2011/98
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011,
relativa a una procedura unica di domanda per il rilascio di un
permesso unico che consente ai cittadini di Paesi terzi di
soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e a un
insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro - questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19, della legge 23
dicembre 2000, n. 388, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001)»,
«nella parte in cui condiziona la corresponsione dell'assegno sociale
ai cittadini extracomunitari al possesso della (ex) carta di
soggiorno».
1.1.- La Corte rimettente riferisce di essere investita del
ricorso promosso dall'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS) per la cassazione della sentenza della Corte d'appello di
Firenze con la quale, in riforma della pronuncia di primo grado, era
stata accolta la domanda di riconoscimento dell'assegno sociale ex
art. 3, comma 6, della legge 8 agosto 1995, n. 335 (Riforma del
sistema pensionistico obbligatorio e complementare) avanzata da una
cittadina albanese priva del permesso di soggiorno di lungo periodo.
I giudici di appello avevano, infatti, ritenuto che l'art. 20,
comma 10, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133, nel condizionare il riconoscimento
dell'assegno sociale alla permanenza continuativa, da parte
dell'avente diritto, per almeno dieci anni sul territorio nazionale,
avesse implicitamente abrogato il requisito, previsto dall'art. 80,
comma 19, della legge n. 388 del 2000, del possesso della carta di
soggiorno (ora permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo
periodo).
Il giudice a quo, richiamando proprie precedenti pronunce,
osserva che il citato art. 20, comma 10, del d.l. n. 112 del 2008,
come convertito, impone un requisito aggiuntivo, e non sostitutivo,
rispetto a quello della titolarita' del permesso di soggiorno per
soggiornanti di lungo periodo richiesto dall'art. 80, comma 19, della
legge n. 388 del 2000.
Ad avviso del Collegio rimettente, occorre, tuttavia, verificare
se la sentenza impugnata possa essere confermata in relazione
all'argomentazione, svolta dalla controricorrente anche nei gradi di
merito, secondo la quale il condizionamento della provvidenza al
possesso di quest'ultimo requisito contrasti con la direttiva
2011/98/UE.
A tale riguardo, il giudice a quo ricorda che questa Corte, con
la sentenza n. 50 del 2019, ha gia' scrutinato l'art. 80, comma 19,
della legge n. 388 del 2000, escludendone il contrasto con la
Costituzione, e affermando in particolare che «[u]n obbligo
costituzionale di attribuire l'assegno sociale allo straniero privo
della (ex) carta di soggiorno non deriva neppure dall'art. 12 della
direttiva 2011/98/UE [...] che, ai fini della equiparazione dei
cittadini stranieri extracomunitari ai cittadini italiani, richiama
il regolamento (CE) n. 883/2004 [...] relativo al coordinamento dei
sistemi di sicurezza sociale, che impone la parita' di trattamento
tra i lavoratori stranieri e i cittadini dello Stato europeo che li
ospita per quanto riguarda il settore della sicurezza sociale, non
venendo qui in considerazione la posizione di lavoratori».
Pur tuttavia, si osserva nell'ordinanza di rimessione, la Corte
di giustizia dell'Unione europea, adita con rinvio pregiudiziale
disposto da questa Corte con l'ordinanza n. 182 del 2020, ha
affermato, con la sentenza della grande sezione, 2 settembre 2021, in
causa C-350/20, O. D. e altri, che il citato art. 12, paragrafo 1,
della direttiva 2011/98/UE si applica sia ai cittadini di Paesi terzi
che sono stati ammessi in uno Stato membro per finalita' lavorative,
sia ai cittadini di Paesi terzi ammessi in uno Stato membro per fini
diversi dall'attivita' lavorativa ai quali e' consentito lavorare e
che sono in possesso di un permesso di soggiorno ai sensi del
regolamento (CE) n. 1030/2002 del Consiglio, del 13 giugno 2002, che
istituisce un modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati
a cittadini di Paesi terzi.
La Corte di giustizia - ricorda, ancora, il giudice a quo - ha, a
tal fine, valorizzato il considerando n. 20 della citata direttiva
2011/98/UE, il quale non si limita a garantire la parita' di
trattamento ai titolari di un permesso unico di lavoro, ma si applica
anche ai titolari di un permesso di soggiorno per fini diversi
dall'attivita' lavorativa che sono autorizzati a lavorare nello Stato
membro ospitante.
La Corte di Lussemburgo ha anche ribadito che il principio di
parita' di trattamento espresso dall'art. 12, paragrafo 1, lettera
e), della citata direttiva riguarda le prestazioni che rientrano nei
settori della sicurezza sociale definiti dal regolamento (CE) n.
883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004,
relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale.
Il Collegio rimettente rileva, quindi, che tale regolamento,
all'art. 3, paragrafo 3, precisa che la propria disciplina si applica
non solo ai settori di sicurezza sociale enumerati nell'art. 3,
paragrafo 1, ma anche alle prestazioni speciali in denaro di
carattere non contributivo di cui all'art. 70 del medesimo
regolamento e, quindi, anche a quelle prestazioni che sono dirette a
fornire copertura in via complementare, suppletiva o accessoria dei
rischi corrispondenti ai settori di sicurezza sociale di cui al
citato art. 3, paragrafo 1, e a garantire alle persone interessate un
reddito minimo di sussistenza in relazione al contesto economico e
sociale dello Stato membro interessato, per le quali il finanziamento
deriva esclusivamente dalla tassazione obbligatoria intesa a coprire
la spesa pubblica generale, senza alcun contributo del beneficiario,
e che «sono elencate nell'Allegato X» al medesimo regolamento.
Detto Allegato - osserva la Corte di cassazione - per quanto
concerne l'Italia, alla lettera g), contempla l'assegno sociale di
cui all'art. 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995, il quale
«nell'ottica del diritto dell'Unione si rivela pertanto "prestazione
speciale in denaro di carattere non contributivo", volta a garantire
una copertura in via suppletiva del rischio della vecchiaia (art. 3,
paragrafo 1, lett. d) del regolamento cit.) mediante l'erogazione di
un reddito minimo di sussistenza a carico della spesa pubblica».
Sulla scorta di tali premesse, il Collegio rimettente ritiene che
il dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge n. 388 del 2000 abbia ragione di porsi nuovamente, avendo
la Corte di giustizia chiarito che il principio di parita' di
trattamento nell'accesso alle prestazioni di cui al regolamento (CE)
n. 883/2004 non concerne soltanto i titolari di un permesso unico di
lavoro, ma si applica anche ai titolari di un permesso di soggiorno
per fini diversi dall'attivita' lavorativa che sono autorizzati a
lavorare nello Stato membro ospitante.
Al riguardo, il giudice a quo assume che il rinvio operato
dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2011/98/UE al
regolamento (CE) n. 883/2004 non debba essere limitato ai soli
settori di cui all'art. 3, paragrafo 1, del medesimo regolamento, ma
si riferisca anche alle prestazioni indicate dal successivo paragrafo
3, tra le quali figura l'assegno sociale. Cio' in quanto una lettura
restrittiva non sarebbe coerente con la lettera della disposizione in
esame, «stante che il paragrafo 3 si propone pur sempre di dare
copertura "in via complementare, suppletiva o accessoria dei rischi
corrispondenti ai settori di sicurezza sociale di cui all'art. 3,
paragrafo 1", ma soprattutto non e' stata fatta propria dalla Corte
di Giustizia dell'Unione Europea» (vengono citate le sentenze della
Corte di giustizia dell'Unione europea, 21 giugno 2017, in causa
C-449/16, Martinez Silva, e, ancora, 2 settembre 2021, in causa
C-350/20, O. D. e altri).
Il Collegio rimettente aggiunge che la stessa Corte di giustizia
dell'Unione europea, nella sentenza in causa C-350/20, O. D. e altri,
ha affermato che il diritto alla parita' di trattamento nel settore
della sicurezza sociale, definito nei suoi contenuti essenziali dalla
direttiva 2011/98/UE, «da' espressione concreta al diritto di accesso
alle prestazioni di sicurezza sociale di cui all'articolo 34,
paragrafi 1 e 2, della Carta».
L'ordinanza di rimessione richiama, quindi, la sentenza n. 54 del
2022, con la quale questa Corte ha precisato che il principio di
parita' di trattamento nel settore della sicurezza sociale, nei
termini delineati dall'art. 34 CDFUE e dal diritto derivato, si
raccorda ai principi consacrati dall'art. 3 Cost. e «ne avvalora e
illumina il contenuto assiologico, allo scopo di promuovere una piu'
ampia ed efficace integrazione dei cittadini dei Paesi terzi».
Conclude, quindi, il giudice a quo che, nonostante questa stessa
Corte, con la sentenza n. 50 del 2019, abbia scrutinato l'odierna
questione per contrasto con l'art. 3 Cost., dichiarandola non
fondata, l'obbligo costituzionale di attribuire l'assegno sociale
allo straniero privo della (ex) carta di soggiorno potrebbe essere
ritenuto sussistente in ragione della «riconosciuta interpenetrazione
assiologica delle disposizioni dell'art. 3 Cost. e dell'art. 34
CDFUE» nonche' per la diversa interpretazione dell'art. 12 della
direttiva 2011/98/UE fornita dalla Corte di giustizia dell'Unione
europea.
In aggiunta, il giudice rimettente ritiene che la disposizione
censurata si ponga in contrasto con l'art. 38, primo comma, Cost.
«non potendo dubitarsi della stretta correlazione esistente tra di
esso e l'art. 34 CDFUE, che, nel sancire il diritto all'assistenza
sociale e all'assistenza abitativa, mira a "garantire un'esistenza
dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti"
(CGUE, 24.4.2012, C-571/10)».
Precisa, infine, la Corte di cassazione che, poiche' nel caso di
specie si ravvisa una ipotesi di cosiddetta doppia pregiudizialita',
contrastando la disposizione censurata sia con gli artt. 3 e 38
Cost., sia con l'art. 34 CDFUE e con l'art. 12 della citata direttiva
2011/98/UE, nella prospettiva delineata da questa Corte nella
sentenza n. 269 del 2017, debba essere privilegiata «in prima
battuta» la questione di legittimita' costituzionale della
disposizione censurata anche con riferimento agli artt. 11 e 117
Cost., in relazione agli artt. 34 CDFUE e 12 della direttiva
2011/98/UE.
2.- Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituito l'INPS,
ricorrente nel giudizio principale, concludendo per la declaratoria
di inammissibilita' e comunque di non fondatezza delle questioni
sollevate.
Sotto il primo profilo, si deduce che la Corte rimettente «non ha
tenuto conto del "petitum" principale espresso dall'Istituto
ricorrente», in quanto non ha considerato che il permesso di
soggiorno UE per motivi familiari, in forza del quale nel 2006 la
controricorrente e' entrata in Italia, postula che il familiare con
il quale e' avvenuto il ricongiungimento percepisca un reddito
sufficiente per mantenere anche l'interessata.
Inoltre, la Corte di cassazione non avrebbe sufficientemente
motivato il dubbio di legittimita' costituzionale, non avendo, in
particolare, evidenziato quali sarebbero, con riferimento all'assegno
sociale, «le finalita' volte a rimediare a gravi situazioni di
urgenza, tali da imporne l'erogazione senza alcun discrimine
temporale di permanenza stabile e duratura nel paese destinato ad
erogare la prestazione».
Nel merito, l'INPS osserva anzitutto che l'assegno sociale e' una
prestazione assistenziale destinata a durare nel tempo ed e'
necessariamente legata alla titolarita' di un permesso duraturo, e
che esso non e' inscrivibile tra le prestazioni essenziali e speciali
- e dunque nell'ambito applicativo del regolamento (CE) n. 883/2004 -
e, quindi, e' sottratto al principio di parita' di trattamento
enunciato dalla direttiva 2011/98/UE. Da tali considerazioni
l'Istituto fa derivare la conseguenza che il differente trattamento
riservato ai cittadini extracomunitari «non comporta automaticamente
una violazione dell'art. 14 e 34 CEDU [recte: degli artt. 14 CEDU e
34 CDFUE] rientrando nei poteri degli Stati membri un certo margine
di apprezzamento nello stabilire se ed in quale misura differenziare
l'accesso alla prestazione in considerazione delle finalita' della
stessa, nonche' della limitatezza delle risorse finanziarie
disponibili».
Osserva, ancora, l'Istituto che la stessa giurisprudenza
costituzionale ha chiarito che, entro i limiti consentiti dall'art.
11 della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003,
relativa allo status dei cittadini di Paesi terzi che siano
soggiornanti di lungo periodo, il legislatore puo' riservare talune
prestazioni assistenziali ai soli cittadini e alle persone
soggiornanti in Italia ad essi equiparate, il cui status vale di per
se' a generare un adeguato nesso tra la partecipazione alla
organizzazione politica economica e sociale della Repubblica e
l'erogazione della provvidenza.
Tale assunto avrebbe ricevuto conferma dalla sentenza di questa
Corte n. 50 del 2019, la' dove ha evidenziato che «la Costituzione
impone di preservare l'eguaglianza nell'accesso all'assistenza
sociale tra cittadini italiani e comunitari da un lato, e cittadini
extracomunitari dall'altro, soltanto con riguardo a servizi e
prestazioni che, nella soddisfazione di "un bisogno primario
dell'individuo che non tollera un distinguo correlato al radicamento
territoriale" (sentenza n. 222 del 2013), riflettano il godimento dei
diritti inviolabili della persona».
Evidenzia, inoltre, l'INPS che la Corte di giustizia dell'Unione
europea, con la sentenza 14 novembre 2014, in causa C-333/13, Dano e
altro, ha precisato che le prestazioni in denaro di carattere non
contributivo rientrano tra i regimi di assistenza istituiti
dall'autorita' pubblica a livello nazionale, cui puo' ricorrere un
soggetto che non disponga delle risorse economiche sufficienti per
far fronte ai bisogni elementari propri e a quelli della sua famiglia
e che rischia di diventare un onere per le finanze pubbliche dello
Stato ospitante. Sebbene le prestazioni di assistenza sociale
possano, in linea teorica, rientrare tra le prestazioni di sicurezza
sociale di cui al regolamento (CE) n. 883 del 2004, la parita' di
accesso ad esse riguarderebbe i soli «soggiornanti permanenti mentre
per quelli di breve periodo se inattivi la concessione della
prestazione e' e rimane una misura meramente discrezionale».
L'INPS richiama anche le sentenze della Corte di giustizia
dell'Unione europea 15 settembre 2015, grande sezione, in causa
C-67/14, Alimanovic e altri, e 15 luglio 2021, grande sezione, in
causa C-709/20, CG, con le quali e' stato ribadito che il
riconoscimento ai cittadini dell'Unione che non beneficiano di un
diritto di soggiorno in forza della direttiva 2004/38/CE, del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al
diritto dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e
di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che
modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE, della possibilita' di fruire di
prestazioni di assistenza sociale allo stesso titolo dei cittadini
nazionali consentirebbe a cittadini dell'Unione economicamente
inattivi di utilizzare il sistema di protezione sociale dello Stato
membro ospitante per finanziare il proprio sostentamento.
Sarebbe pertanto paradossale, secondo l'INPS, ammettere
limitazioni alle prestazioni sociali di durata per i familiari di
cittadini europei non titolari di un permesso destinato a permanere
nel tempo per poi consentire a familiari di lavoratori
extracomunitari di accedere a prestazioni di durata destinate a
sopperire al rischio di poverta'.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata genererebbe, inoltre, notevoli oneri
finanziari di difficile quantificazione per lo Stato italiano,
imponendo allo stesso, come agli altri Stati europei, il rilascio
allo straniero di un permesso di soggiorno per residenza elettiva -
per essere lo stesso richiedente divenuto titolare di prestazione
concessa dal medesimo Stato - «con aperta violazione della normativa
di ordine pubblico vigente in Italia e di cui al Testo Unico».
3.- Si e' costituita in giudizio anche V. M., controricorrente
nel processo a quo, che ha chiesto, in via principale, dichiararsi
l'inammissibilita' delle sollevate questioni di legittimita'
costituzionale sul rilievo che il giudizio incidentale dovrebbe
essere definito - come quello di cui alla sentenza n. 67 del 2022 -
riconoscendo il «potere/dovere del giudice rimettente di dare diretta
applicazione all'obbligo di parita' di trattamento che lo stesso
giudice ha individuato nel diritto derivato».
In via subordinata, previo eventuale rinvio pregiudiziale alla
Corte di giustizia dell'Unione europea ai sensi dell'art. 267 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), la difesa di
V. M. ha chiesto dichiararsi l'illegittimita' costituzionale della
previsione censurata, nella parte in cui condiziona la corresponsione
dell'assegno sociale ai cittadini extracomunitari al possesso della
(ex) carta di soggiorno.
3.1.- Nel merito, la parte privata ha richiamato, condividendole,
le censure svolte nell'ordinanza di rimessione ed ha svolto ulteriori
argomenti.
4.- Nell'imminenza della udienza pubblica, le parti hanno
depositato memorie illustrative.
4.1.- L'INPS, a sostegno delle conclusioni assunte nell'atto di
costituzione, ha evidenziato che l'ordinanza di rimessione non
apporta argomenti nuovi rispetto a quelli gia' valutati da questa
Corte nella sentenza n. 50 del 2019.
Le odierne questioni di legittimita' costituzionale, essendo
state riproposte nei medesimi termini di quelle allora scrutinate,
dovrebbero, pertanto, essere dichiarate manifestamente infondate.
4.2.- La parte privata ha replicato alle difese dell'INPS ed ha
ulteriormente sviluppato le deduzioni poste a sostegno delle
conclusioni assunte nell'atto di costituzione.
Nella memoria si rimarca che le deduzioni svolte dall'Istituto
esulano dal thema decidendum, in quanto riproducono i passaggi
argomentativi della motivazione della sentenza n. 50 del 2019, senza
considerare la «radicale diversita'» tra l'incidente di legittimita'
costituzionale con essa definito e quello promosso con l'ordinanza in
scrutinio.
La parte obietta, altresi', che la difesa dell'INPS non avrebbe
preso posizione sul passaggio dell'ordinanza di rimessione in cui si
evidenzia che l'assegno sociale e' ricompreso tra le prestazioni
soggette al regolamento (CE) n. 883/2004, in quanto e' espressamente
menzionato nell'Allegato X dello stesso regolamento.
La stessa parte contesta altresi' l'affermazione avversaria
secondo la quale anche nell'ordinamento europeo permarrebbe la
distinzione tra sicurezza sociale e assistenza sociale, osservando
che tale dicotomia non rileva ai fini della definizione dell'ambito
di applicazione del suddetto regolamento, il quale include anche le
prestazioni "miste".
Ancora, la qualificazione, prospettata dell'INPS, dell'assegno
sociale in termini di misura di sostegno alla poverta' contrasterebbe
con il requisito anagrafico previsto per il suo riconoscimento, il
quale vale ad inscrivere detta provvidenza tra le prestazioni di
vecchiaia di cui all'art. 3, paragrafo 1, dello stesso regolamento
(CE) n. 883/2004.
V. M. confuta, poi, l'affermazione dell'INPS secondo la quale il
titolare di permesso unico di lavoro, ove ammesso a fruire
dell'assegno sociale, riceverebbe un trattamento migliore rispetto a
quello riservato ad un cittadino dell'Unione in analoga condizione.
Il prospettato raffronto sarebbe privo di fondamento normativo,
posto che il cittadino extracomunitario titolare di un permesso unico
ai sensi della direttiva 2011/98/UE non e' un soggetto inattivo, ma
«semplicemente una persona che non ha maturato il requisito minimo di
20 anni di contribuzione per accedere, a 67 anni, a una pensione di
vecchiaia contributiva».
La facolta' degli Stati membri, affermata dalla Corte di
giustizia UE nelle sentenze in causa C-333/13, Dano e altro e in
C-67/14, Alimanovic e altri, di non concedere prestazioni a chi si
trovi nelle condizioni di cui all'art. 14, comma 4, lettera b), della
direttiva 2004/38/CE, cioe' a chi abbia fatto ingresso in un Paese
dell'Unione per cercare un lavoro e non abbia, poi, mai lavorato, non
riguarderebbe la fattispecie in scrutinio.
Considerato in diritto
1.- Questa Corte deve pronunciarsi sulla compatibilita' dell'art.
80, comma 19, della legge n. 388 del 2000 con gli artt. 3, 11, 38,
primo comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 34 CDFUE e all'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva (UE) 2011/98, relativa a una procedura unica di domanda per
il rilascio di un permesso unico che consente ai cittadini di Paesi
terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di uno Stato membro e
a un insieme comune di diritti per i lavoratori di Paesi terzi che
soggiornano regolarmente in uno Stato membro.
Le questioni sono state sollevate dalla Corte di cassazione,
sezione lavoro, investita del ricorso promosso dall'INPS per la
cassazione della sentenza della Corte d'appello di Firenze con la
quale, in riforma della pronuncia di primo grado, era stata accolta
la domanda di riconoscimento di assegno sociale avanzata da V. M.,
cittadina albanese titolare di permesso di soggiorno per motivi
familiari, ma priva di permesso di soggiorno di lungo periodo.
1.1.- A sostegno delle censure di illegittimita' costituzionale,
il giudice a quo ha evocato disposizioni sia costituzionali, sia di
diritto dell'Unione, ritenendo, in primo luogo, che la previsione in
scrutinio confligga con il principio di parita' trattamento nella
sicurezza sociale sancito dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e),
della direttiva 2011/98/UE, il quale «da' espressione concreta al
diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale di cui
all'articolo 34, paragrafi 1 e 2, della Carta» (Corte di giustizia
UE, in causa C-350/20, O.D. e altri).
In linea con quanto affermato dalla Corte di giustizia nella
sentenza ora richiamata, il Collegio rimettente sottolinea che, a
norma dell'art. 3 della citata direttiva, detto principio opera in
favore sia dei cittadini di Paesi terzi che sono stati ammessi in uno
Stato membro a fini lavorativi, sia dei cittadini extra UE che, come
la parte privata controricorrente nel giudizio principale, sono
titolari di un permesso di soggiorno per finalita' diverse
dall'attivita' lavorativa, ma che consente di lavorare.
A giudizio del rimettente, la norma oggetto di censura lederebbe,
al contempo, l'art. 3 Cost., in quanto il principio di parita' di
trattamento nella sicurezza sociale, come delineato dalle citate
fonti di diritto primario e derivato dell'Unione e dalla
giurisprudenza della Corte di giustizia, interseca il principio
costituzionale di eguaglianza e «ne avvalora e illumina il contenuto
assiologico, allo scopo di promuovere una piu' ampia ed efficace
integrazione dei cittadini dei Paesi terzi» (e' citata la sentenza di
questa Corte n. 54 del 2022).
La Corte di cassazione ritiene, infine, che la norma in scrutinio
contrasti con l'art. 38, primo comma, Cost., attesa la «stretta
correlazione esistente tra di esso e l'art. 34 CDFUE», il quale, come
affermato dalla Corte di giustizia dell'Unione europea (sentenza 24
aprile 2012, in causa C-571/10, Kamberaj), nel riconoscere il diritto
all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa, mira a garantire
un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse
sufficienti.
2.- Tanto premesso, deve, anzitutto, ribadirsi che, nel caso in
cui il giudice comune sollevi una questione di legittimita'
costituzionale che coinvolga anche le norme della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, questa Corte non puo' esimersi dal
fornire una risposta con gli strumenti che le sono propri e che
l'effetto diretto delle norme di diritto primario e derivato evocate
dal giudice a quo (sentenza n. 67 del 2022, nonche' Corte di
giustizia UE, in causa C-350/20, O.D. e altri) non rende le odierne
questioni inammissibili, in quanto esse prospettano il contrasto tra
una disposizione di legge nazionale e diritti della Carta che
«intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla
stessa Costituzione italiana» (sentenza n. 149 del 2022).
3.- I dubbi di legittimita' costituzionale sollevati involgono
primariamente la questione interpretativa della riconducibilita', o
meno, dell'assegno sociale ex art. 3, comma 6, della legge n. 335 del
1995 tra le prestazioni di sicurezza sociale rispetto alle quali i
cittadini di Paesi terzi muniti di permesso di soggiorno per
finalita' lavorative o che, comunque, consenta di lavorare,
beneficiano della parita' di trattamento ex art. 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva 2011/98/UE.
Tale quesito esige preliminarmente una risposta nella prospettiva
del diritto europeo e, poiche' non e' ancora stato oggetto di
specifiche pronunce della Corte di giustizia, cui spetta la funzione
di interpretare il diritto dell'Unione in modo tale da assicurarne
l'uniforme applicazione in tutti gli Stati membri, si ritiene
necessario interpellare, mediante il rinvio pregiudiziale, la Corte
medesima affinche' chiarisca, rispetto all'istituto di diritto
interno che viene in rilievo nel caso di specie, la portata e gli
effetti delle norme dell'Unione assunte a parametro interposto
nell'odierno incidente di costituzionalita'.
4.- In un quadro di costruttiva e leale cooperazione tra i
diversi sistemi di garanzia (sentenza n. 269 del 2017; ordinanze n.
216 e n. 217 del 2021, n. 182 del 2020 e n. 117 del 2019), questa
Corte reputa opportuno illustrare, anzitutto, i tratti salienti della
disciplina nazionale applicabile.
5.- L'assegno sociale di cui si tratta e' una prestazione in
denaro che l'INPS eroga, su domanda, ai soggetti di eta' superiore a
sessantacinque anni (dal 1° gennaio 2019, superiore a sessantasette
anni) che versano in disagiate condizioni economiche, in quanto sono
sprovvisti di reddito o lo percepiscono in misura inferiore alla
soglia stabilita annualmente dalla legge nell'ammontare massimo dello
stesso assegno in oggetto.
Tale provvidenza viene riconosciuta indipendentemente dalla
circostanza che il beneficiario sia stato un lavoratore, ed ha natura
«meramente assistenziale» (sentenza n. 137 del 2021).
L'assegno sociale mira, infatti, esclusivamente a far fronte allo
stato di bisogno, derivante dall'indigenza, nel quale versano i
soggetti sprovvisti di risorse economiche adeguate e che, a causa
della vecchiaia, vedono scemare le proprie energie lavorative.
Esso si distingue, dunque, sia dalle prestazioni assistenziali
che - come l'indennita' di accompagnamento - sono preordinate a
soccorrere il bisogno determinato dalla grave invalidita' o dalla non
autosufficienza dell'avente diritto (sentenze n. 137 del 2021, n. 12
del 2019 e n. 400 del 1999), sia dalle misure di sostegno che - come
l'abrogato reddito di cittadinanza e il reddito di inclusione - sono
motivate da ulteriori finalita', come il reinserimento lavorativo e
l'inclusione sociale (sentenze n. 34 e n. 19 del 2022, n. 137 e n.
126 del 2021).
5.1.- Diverso dall'istituto in scrutinio e' l'assegno sociale che
opera come prestazione sostitutiva delle provvidenze per inabilita'
gia' in godimento. In quest'ultima ipotesi, che non riguarda la
fattispecie in esame, una volta che l'invalido o inabile gia'
titolare di prestazione di invalidita' civile abbia raggiunto il
limite di eta' suddetto, la pensione di inabilita' e l'assegno di
invalidita' vengono automaticamente sostituiti dall'assegno sociale,
sul quale si proietta la funzione previdenziale di protezione nel
caso dell'evento avverso della disabilita'.
5.2.- A norma dell'art. 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995,
il richiedente la prestazione in esame deve avere la cittadinanza
italiana e la residenza in Italia. Ai cittadini italiani residenti in
Italia sono equiparati quelli di uno Stato dell'Unione europea e,
secondo quanto disposto dall'art. 80, comma 19, della legge n. 388
del 2000, oggetto di censura, i cittadini di Paesi terzi titolari
della carta di soggiorno, titolo, questo, sostituito dal permesso di
soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo, di cui all'art. 9 del
decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero), come sostituito dall'art. 1, comma
1, lettera a), del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3
(Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di
cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo).
5.2.1.- Il permesso di soggiorno di lungo periodo e' concesso
qualora ricorra una serie di presupposti che attestino la stabilita'
della presenza dell'interessato sul territorio, e il suo regime «si
colloca nella logica di una ragionevole prospettiva di integrazione
del destinatario nella comunita' ospitante» (sentenza n. 34 del
2022). Piu' precisamente, in base all'art. 9, commi 1 e 2-bis, del
d.lgs. n. 286 del 1998, il rilascio di questo titolo di soggiorno e'
condizionato alla sussistenza dei seguenti requisiti: a) «possesso,
da almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validita'»; b) «disponibilita' di un reddito non inferiore
all'importo annuo dell'assegno sociale»; c) «alloggio idoneo»; d)
«superamento, da parte del richiedente, di un test di conoscenza
della lingua italiana». Il permesso e' a tempo indeterminato (art. 9,
comma 2, t.u. immigrazione) e tra le cause della sua revoca non e'
prevista la perdita dei requisiti sopra indicati (cioe', del reddito
e dell'alloggio idoneo).
5.3.- Ai fini del riconoscimento dell'assegno sociale e', infine,
necessario, ai sensi dell'art. 20, comma 10, del d.l. n. 112 del
2008, come convertito, che l'interessato abbia soggiornato
legalmente, in via continuativa, per almeno dieci anni nel territorio
nazionale.
Tale requisito riguarda tutti gli aventi diritto, ivi compresi i
cittadini extra UE, e, per questi ultimi, concorre con quello della
titolarita' del permesso di soggiorno di lungo periodo (ex aliis,
Corte di cassazione civile, sezione lavoro, sentenza 13 marzo 2023,
n. 7229).
5.4.- Questa Corte si e' gia' ripetutamente pronunciata sulla
conformita' dell'art. 80, comma 19, della legge n. 388 del 2000,
nella parte in cui subordina l'accesso a determinate provvidenze al
possesso della (ex) carta di soggiorno, sia agli artt. 3 e 38 Cost.,
sia all'art. 14 CEDU.
5.4.1.- In riferimento alle citate disposizioni costituzionali, e
con specifico riguardo all'assegno sociale di cui si tratta, la
sentenza n. 50 del 2019 di questa Corte ha ritenuto non
discriminatoria, ne' manifestamente irragionevole l'assunzione del
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo a
presupposto per godere di tale provvidenza economica.
La pronuncia ha evidenziato che la Costituzione impone di
preservare l'eguaglianza nell'accesso all'assistenza sociale tra
cittadini italiani e comunitari da un lato, e cittadini extra UE
dall'altro, soltanto con riguardo a servizi e prestazioni che, nella
soddisfazione di «un bisogno primario dell'individuo che non tollera
un distinguo correlato al radicamento territoriale», riflettano il
godimento dei diritti inviolabili della persona. In tale ipotesi la
prestazione non e' tanto una componente dell'assistenza sociale (che
l'art. 38, primo comma, Cost. riserva al «cittadino»), quanto un
necessario strumento di garanzia di un diritto inviolabile della
persona (art. 2 Cost.).
Nella richiamata sentenza n. 50 del 2019 si e' altresi' affermato
che, stante la limitatezza delle risorse disponibili, al di la' del
confine invalicabile appena indicato, rientra nella discrezionalita'
del legislatore graduare con criteri restrittivi, e persino
escludere, l'accesso del cittadino extra UE a provvidenze ulteriori.
Per esse «laddove e' la cittadinanza stessa, italiana o comunitaria,
a presupporre e giustificare l'erogazione della prestazione ai membri
della comunita', viceversa ben puo' il legislatore esigere in capo al
cittadino extracomunitario ulteriori requisiti, non manifestamente
irragionevoli, che ne comprovino un inserimento stabile e attivo».
Tali provvidenze «divengono il corollario dello stabile
inserimento dello straniero in Italia, nel senso che la Repubblica
con esse ne riconosce e valorizza il concorso al progresso della
societa', grazie alla partecipazione alla vita di essa in un
apprezzabile arco di tempo». Difatti, la titolarita' del permesso UE
per soggiornanti di lungo periodo postula, diversamente dalla mera
residenza legale in Italia, la produzione di un reddito, la
disponibilita' di un alloggio e la conoscenza della lingua italiana,
che costituiscono «indici non irragionevoli di una simile
partecipazione».
Nella sentenza n. 50 del 2019 si e', quindi, concluso che rientra
«nella discrezionalita' del legislatore riconoscere una prestazione
economica al solo straniero, indigente e privo di pensione, il cui
stabile inserimento nella comunita' lo ha reso meritevole dello
stesso sussidio concesso al cittadino italiano».
5.5.- La richiamata pronuncia converge con la piu' generale e
costante affermazione della giurisprudenza costituzionale secondo la
quale il legislatore puo' legittimamente circoscrivere la platea dei
beneficiari delle prestazioni sociali in ragione della limitatezza
delle risorse destinate al loro finanziamento, purche' rispetti gli
obblighi europei, che esigono, tra l'altro, la parita' di trattamento
tra i cittadini italiani ed europei e i cittadini di Paesi terzi
soggiornanti di lungo periodo, e il principio di ragionevolezza. Cio'
sempre a condizione che la distinzione non si traduca
«nell'esclusione del non cittadino dal godimento dei diritti
fondamentali che attengono ai "bisogni primari" della persona,
indifferenziabili e indilazionabili, riconosciuti invece ai
cittadini» (sentenza n. 166 del 2018; in senso conforme, ex aliis, le
sentenze n. 54 del 2022 e n. 222 del 2013).
6.- Quanto alle disposizioni del diritto dell'Unione europea
rilevanti nell'odierno giudizio, ferma restando la competenza
esclusiva della Corte di giustizia a fornirne l'interpretazione
uniforme, nello spirito di collaborazione che caratterizza i rapporti
tra le Corti, si prospettano i seguenti argomenti.
6.1.- La direttiva 2011/98/UE persegue l'obiettivo di «garantire
l'equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi che soggiornano
regolarmente nel territorio degli Stati membri», nella prospettiva di
«una politica di integrazione piu' incisiva» (considerando n. 2), e
di «ridurre la disparita' di diritti tra i cittadini dell'Unione e i
cittadini di paesi terzi che lavorano regolarmente in uno Stato
membro» (considerando n. 19).
Ai cittadini provenienti da Paesi terzi che gia' «contribuiscono
all'economia dell'Unione con il loro lavoro e i loro versamenti di
imposte» (considerando n. 19), la direttiva ha, infatti, inteso
attribuire un «insieme comune di diritti, basato sulla parita' di
trattamento con i cittadini dello Stato membro ospitante, a
prescindere dal fine iniziale o dal motivo dell'ammissione»
(considerando 20), precisando che il diritto alla parita' di
trattamento nei settori dalla stessa specificati «dovrebbe essere
riconosciuto non solo ai cittadini di paesi terzi che sono stati
ammessi in uno Stato membro a fini lavorativi, ma anche a coloro che
sono stati ammessi per altri motivi e che hanno ottenuto l'accesso al
mercato del lavoro di quello Stato membro in conformita' di altre
disposizioni del diritto dell'Unione o nazionale» (considerando n.
20).
6.2.- In consonanza con tali linee programmatiche, l'art. 12,
paragrafo 1, della direttiva in esame riconosce il diritto alla
parita' di trattamento nella sicurezza sociale sia ai «cittadini di
paesi terzi che sono stati ammessi in uno Stato membro a fini
lavorativi a norma del diritto dell'Unione o nazionale» (art. 3,
paragrafo 1, lettera c), sia ai «cittadini di paesi terzi che sono
stati ammessi in uno Stato membro a fini diversi dall'attivita'
lavorativa a norma del diritto dell'Unione o nazionale, ai quali e'
consentito lavorare e che sono in possesso di un permesso di
soggiorno ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002» (art. 3,
paragrafo 1, lettera b).
Il conseguimento di uno dei suindicati titoli di soggiorno non
e', tuttavia, sufficiente affinche' lo straniero benefici dello
stesso regime di sicurezza sociale accordato ai cittadini dello Stato
membro che lo ospita, essendo anche richiesto che in tale Stato egli
svolga o abbia svolto un'attivita' lavorativa.
L'art. 12, paragrafo 1, si riferisce, infatti, espressamente ai
«lavoratori dei paesi terzi di cui all'articolo 3, paragrafo 1,
lettere b e c)» e, proprio in ragione di tale condizione, accorda
loro il diritto alla parita' di trattamento in relazione ad una serie
di ambiti di disciplina afferenti ai momenti piu' significativi del
rapporto di lavoro, tra i quali figura anche quello della protezione
sociale.
6.3.- Coerentemente, dal punto di vista oggettivo, la garanzia di
parita' di trattamento di cui al paragrafo 1, lettera e), dello
stesso art. 12 opera per quanto concerne «i settori della sicurezza
sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004», ossia in
relazione agli ambiti disciplinari, indicati nell'art. 3, paragrafo
1, di detto regolamento, corrispondenti ad una serie di rischi
connessi, anche indirettamente, al rapporto di lavoro.
6.3.1.- E' appena il caso di ricordare che quest'ultima
disposizione si colloca in una fonte di diritto derivato
dichiaratamente volta a realizzare l'obiettivo, ora enunciato
nell'art. 48 TFUE, di favorire la mobilita' della forza lavoro nel
mercato comune attraverso il miglioramento del livello di vita e
delle condizioni di occupazione delle persone che circolano nel
territorio dell'Unione per finalita' lavorative.
Il regolamento (CE) n. 883/2004 detta, infatti, norme di
coordinamento - e non di armonizzazione (Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza 25 novembre 2020, in causa C-303/19,
INPS) - dei regimi nazionali della sicurezza sociale, volte a
garantire, nel rispetto delle caratteristiche proprie di ciascuna
legislazione (considerando n. 4), che i cittadini degli Stati membri,
gli apolidi e i rifugiati e i loro familiari e superstiti - nonche'
gli stessi cittadini di Paesi terzi, ai quali, come meglio si dira'
piu' innanzi, la normativa in esame e' stata resa applicabile -, che
si spostano nel territorio dell'Unione per lavoro, fruiscano dei
medesimi vantaggi sociali riservati ai lavoratori cittadini dei Paesi
membri ospitanti.
6.4.- Cio' posto, i «settori della sicurezza sociale» di cui fa
menzione l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva
2011/98/UE sono elencati all'art. 3, paragrafo 1, del suddetto
regolamento e definiscono l'«[a]mbito d'applicazione "ratione
materiae"» (come recita la stessa rubrica dell'art. 3) della
disciplina di coordinamento delle legislazioni nazionali. Si tratta,
in particolare, dei «settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le
prestazioni di malattia; b) le prestazioni di maternita' e di
paternita' assimilate; c) le prestazioni d'invalidita'; d) le
prestazioni di vecchiaia; e) le prestazioni per i superstiti; f) le
prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; g)
gli assegni in caso di morte; h) le prestazioni di disoccupazione; i)
le prestazioni di prepensionamento; j) le prestazioni familiari».
6.5.- Lo stesso art. 3, al paragrafo 3, precisa che il
regolamento (CE) n. 883/2004 «si applica anche alle prestazioni
speciali in denaro di carattere non contributivo di cui all'articolo
70», mentre, al paragrafo 5, esclude dal relativo ambito di
operativita', tra l'altro, l'assistenza sociale e medica.
Il citato art. 70, al paragrafo 1, individua le «prestazioni
speciali in denaro di carattere non contributivo», denominate anche
"miste" o "ibride", in quelle provvidenze «previste dalla
legislazione la quale, a causa del suo ambito di applicazione ratione
personae, dei suoi obiettivi e/o delle condizioni di ammissibilita',
ha caratteristiche tanto della legislazione in materia di sicurezza
sociale di cui all'articolo 3, paragrafo 1, quanto di quella relativa
all'assistenza sociale».
E sempre l'art. 70, al paragrafo 2, chiarisce che le prestazioni
in esame sono quelle «a) intese a fornire: i) copertura in via
complementare, suppletiva o accessoria dei rischi corrispondenti ai
settori di sicurezza sociale di cui all'articolo 3, paragrafo 1, e a
garantire, alle persone interessate, un reddito minimo di sussistenza
in relazione al contesto economico e sociale dello Stato membro
interessato; oppure ii) unicamente la protezione specifica dei
portatori di handicap, strettamente collegate al contesto sociale del
predetto soggetto nello Stato membro interessato; e b) relativamente
alle quali il finanziamento deriva esclusivamente dalla tassazione
obbligatoria intesa a coprire la spesa pubblica generale e le
condizioni per la concessione e per il calcolo della prestazione, non
dipendono da alcun contributo da parte del beneficiario. Tuttavia, le
prestazioni concesse ad integrazione della prestazione contributiva
non sono da considerare prestazioni contributive per questo solo
motivo; e c) sono elencate nell'allegato X».
7.- Tanto premesso, l'assegno sociale italiano, qui in scrutinio,
figurando nel citato Allegato X, risulta espressamente annoverato tra
le prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo.
Il giudice rimettente assume che, poiche' il regolamento (CE) n.
883/2004, all'art. 3, paragrafo 3, dispone che dette prestazioni
ricadono nel proprio ambito di operativita' e l'art. 12, paragrafo 1,
lettera e), della direttiva 2011/98/UE, nel delimitare il perimetro
applicativo del principio di parita' di trattamento, rinvia ai
settori della sicurezza sociale definiti dal suddetto regolamento,
anche le prestazioni speciali in denaro di carattere non contributivo
- e, tra esse, l'assegno sociale - beneficerebbero di tale garanzia.
In proposito, si osserva quanto segue.
Il rinvio operato dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e), ai
settori della sicurezza sociale definiti dal regolamento (CE) n.
883/2004 non sembra consentire un'automatica estensione del principio
di parita' di trattamento a tutte le prestazioni sociali ricadenti
nel dominio della fonte regolamentare, ostandovi tanto la
formulazione testuale della norma richiamante, quanto la
ricostruzione sistematica della disciplina richiamata.
7.1.- Anzitutto, l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva in questione, nell'individuare le prestazioni presidiate
dal divieto di discriminazione, non rimanda a tutte le provvidenze
inscrivibili nel perimetro applicativo del regolamento (CE) n.
883/2004, ma piu' precisamente alle prestazioni correlate ai «settori
della sicurezza sociale» da questo definiti, da identificarsi con gli
specifici ambiti della sicurezza sociale individuati dall'art. 3,
paragrafo 1, dello stesso regolamento, sopra menzionati.
Inoltre, come gia' evidenziato, lo stesso art. 12, paragrafo 1,
attribuisce il diritto alla parita' di trattamento ai cittadini dei
Paesi terzi indicati nell'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e c),
identificandoli come «lavoratori», la' dove le prestazioni speciali
ex art. 70 del predetto regolamento, rispetto ai cittadini dello
Stato sede dell'istituzione debitrice, non presuppongono
necessariamente una connessione, diretta o indiretta, con un rapporto
di lavoro e dunque con un rapporto contributivo.
7.2.- Deve, altresi', rilevarsi che, nell'ambito della disciplina
di coordinamento dettata dal regolamento (CE) n. 883/2004, le
prestazioni "miste" esibiscono autonomi connotati strutturali e
funzionali rispetto alle prestazioni di sicurezza sociale volte a far
fronte agli eventi indicati nel paragrafo 1 dell'art. 3 del medesimo
regolamento.
A differenza di queste, le prestazioni speciali di carattere non
contributivo forniscono una copertura dei suddetti rischi non gia'
diretta, ma «complementare, suppletiva o accessoria», intesa a
«garantire, alle persone interessate, un reddito minimo di
sussistenza in relazione al contesto economico e sociale dello Stato
membro interessato».
Deve, poi, considerarsi che, tra le provvidenze di cui si tratta,
l'art. 70, paragrafo 2, lettera a), ii), dello stesso regolamento
annovera significativamente anche quelle che offrono «unicamente la
protezione specifica dei portatori di handicap, strettamente
collegate al contesto sociale del predetto soggetto nello Stato
membro interessato».
Infine, le prestazioni in esame sono finanziate esclusivamente
attraverso la fiscalita' generale intesa a coprire la spesa pubblica
generale, e le condizioni per la concessione e per il calcolo del
dovuto non dipendono da alcun contributo da parte del beneficiario.
7.2.1.- La Corte di giustizia dell'Unione europea ha, al
riguardo, affermato che la prestazione speciale in denaro di
carattere non contributivo e' caratterizzata da una finalita' diversa
da quella propria delle prestazioni di sicurezza sociale, dovendo
costituire «una sostituzione o un'integrazione di una prestazione
previdenziale e presentare i caratteri di un aiuto sociale
giustificato da motivi economici e sociali e deciso da una normativa
che fissa criteri obiettivi» (Corte di giustizia, sentenza 29 aprile
2004, in causa C-160/02, Skalka, punto 25). Essa ha «natura
assistenziale, soprattutto per il fatto che la concessione della
prestazione prevista prescinde dal compimento di periodi di attivita'
lavorativa, di iscrizione o di contribuzione assicurativa, si
avvicina tuttavia sotto altri aspetti al settore della previdenza
sociale» (Corte di giustizia delle Comunita' europee, sentenza 20
giugno 1991, in causa C-356/89, Newton, punto 13).
7.3.- Proprio in ragione delle indicate caratteristiche il
regolamento (CE) n. 883/2004 riserva alle prestazioni "miste"
(richieste dallo straniero al Paese membro ospitante) un regime
parzialmente diverso rispetto a quello, improntato alla parita' di
trattamento (art. 4), dettato per le prestazioni di sicurezza sociale
di cui al precedente art. 3, paragrafo 1.
Ad esse, infatti, il citato art. 70, al paragrafo 3, prevede che
non si applichi il principio della esportabilita' che, invece, il
precedente art. 7 pone a presidio delle prestazioni di sicurezza
sociale.
Per effetto di tale deroga, l'art. 70, paragrafo 4, chiarisce,
infatti, che le prestazioni "miste" «sono erogate esclusivamente
nello Stato membro in cui gli interessati risiedono e ai sensi della
sua legislazione [...] dall'istituzione del luogo di residenza e sono
a suo carico».
Il legislatore europeo ha inteso, cosi', condizionare l'accesso
alle prestazioni in esame al radicamento del richiedente nel
territorio dello Stato chiamato a sopportare l'onere finanziario
della erogazione.
7.4.- La nozione di residenza presupposta dalla regola della non
esportabilita', da individuarsi, ai sensi dell'art. 1, lettera j),
dello stesso regolamento (CE) n. 883/2004, nel «luogo in cui una
persona risiede abitualmente», si fonda sul fatto oggettivo della
stabile permanenza dell'interessato nel luogo scelto come dimora
abituale.
Cio' significa che, nel caso in cui tale luogo si trovi in uno
Stato membro diverso da quello di cui l'interessato ha la
cittadinanza, la residenza qui in esame puo' ritenersi sussistente
soltanto se ricorrono anche i requisiti richiesti per il soggiorno
permanente in un Paese dell'Unione diverso da quello d'origine.
Per i cittadini dell'Unione viene, pertanto, in considerazione la
direttiva 2004/38/CE e in particolare, l'art. 7, paragrafo 1, a mente
del quale ciascun cittadino dell'Unione per poter soggiornare per un
periodo superiore a tre mesi nel territorio di un altro Stato membro,
deve essere un lavoratore subordinato o autonomo nello Stato membro
ospitante o disporre, per se' e per i propri familiari, di risorse
economiche sufficienti, affinche' non divenga un onere a carico
dell'assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il
periodo di soggiorno, e deve essere munito di un'assicurazione
malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante.
Infine, a norma dell'art. 16, paragrafo 1, della stessa direttiva
2004/38/CE, i cittadini dell'Unione acquisiscono il diritto di
soggiorno permanente dopo aver soggiornato legalmente e in via
continuativa per cinque anni nel territorio dello Stato membro
ospitante.
7.5.- Alla luce delle fonti normative richiamate, la Corte di
giustizia ha osservato che le prestazioni speciali in denaro di
carattere non contributivo sono concesse, ai sensi dell'art. 70,
paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 883/2004, esclusivamente nello
Stato membro di residenza dell'interessato e conformemente alla
normativa dello stesso, con la conseguenza che «nulla osta a che la
concessione di tali prestazioni a cittadini dell'Unione
economicamente inattivi sia subordinata al requisito che essi
soddisfino le condizioni per disporre di un diritto di soggiorno
nello Stato membro ospitante ai sensi della direttiva 2004/38» (Corte
di giustizia dell'Unione europea, grande sezione, sentenza 11
novembre 2014, in causa C-333/13, Dano e altro, punto 83).
Analoghe considerazioni si rinvengono nella sentenza 15 settembre
2015, in causa C-67/14, Alimanovic e altri e nella sentenza 25
febbraio 2016, in causa C-299/14, Vestische Arbeit Jobcenter Kreis
Recklinghausen, nelle quali la Corte di giustizia, richiamando le
affermazioni della sentenza 19 settembre 2013, in causa C‑140/12,
Brey, ha precisato che, poiche' le prestazioni speciali in denaro di
carattere non contributivo ex art. 70, paragrafo 2, del regolamento
(CE) n. 883/2004 sono concesse, ai sensi del paragrafo 4 del medesimo
articolo, esclusivamente nello Stato membro di residenza
dell'interessato e conformemente alla normativa dello stesso, nulla
osta - neppure il principio di parita' di trattamento enunciato
all'art. 4 del citato regolamento - a che tali prestazioni siano
negate a cittadini di altri Stati membri che non abbiano lo status di
lavoratore subordinato o autonomo o a persone che mantengano tale
status durante i primi tre mesi del loro soggiorno nello Stato
ospitante.
Se, dunque, in mancanza di tali condizioni, i cittadini
dell'Unione non possono fruire delle prestazioni "miste" presso un
Paese membro diverso da quello di cui hanno la cittadinanza, a
maggior ragione gli Stati membri non dovrebbero essere tenuti ad
accordare dette provvidenze ai cittadini extra UE che non dimostrino
un significativo radicamento nel loro territorio, attestato, in primo
luogo, dallo svolgimento di un rapporto di lavoro.
8.- D'altronde, la disciplina europea di coordinamento della
sicurezza sociale, originariamente concepita per i soli cittadini
comunitari che si spostano nel territorio dell'Unione a fini
lavorativi, e' stata successivamente estesa ai cittadini appartenenti
a Paesi terzi, ma residenti regolarmente nel territorio comunitario
per svolgervi un'attivita' lavorativa, dapprima dalla giurisprudenza
(sentenza Corte di giustizia delle Comunita' europee, sentenza 12
ottobre 1978, in causa C-10/78, Belbouab) e, in seguito, dal
legislatore, per effetto delle raccomandazioni scaturite dal
Consiglio europeo straordinario di Tampere del 15 e 16 ottobre del
1999, che aveva sollecitato l'adozione di misure atte a garantire
l'equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi che soggiornano
legalmente nel territorio degli Stati membri, ad assicurare loro
diritti e obblighi analoghi a quelli dei cittadini dell'Unione, a
rafforzare la non discriminazione nella vita economica, sociale e
culturale, nonche' a ravvicinare lo status giuridico dei cittadini
dei Paesi terzi a quello dei cittadini degli Stati membri.
Per quanto riguarda, in particolare, il regolamento (CE) n.
883/2004, l'estensione ai cittadini di Paesi terzi cui tale fonte di
diritto derivato non fosse gia' applicabile unicamente a causa della
nazionalita' e' stata disposta mediante il regolamento (UE) n.
1231/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre
2010, che estende il regolamento (CE) n. 883/2004 e il regolamento
(CE) n. 987/2009 ai cittadini di Paesi terzi cui tali regolamenti non
siano gia' applicabili unicamente a causa della nazionalita'.
L'attuale disciplina di coordinamento della sicurezza sociale si
applica, quindi, sia ai cittadini di Paesi membri che si spostano nel
territorio dell'Unione per finalita' lavorative, sia ai cittadini di
Paesi terzi regolarmente soggiornanti in uno Stato membro, che,
parimenti, «si trovino in una situazione che non sia confinata, in
tutti i suoi aspetti, all'interno di un solo Stato membro» (art. 1
del regolamento n. 1231/2010/UE). Tale ultima disposizione chiarisce,
infatti, che anche per i cittadini extra UE l'applicazione della
disciplina in esame postula uno spostamento dell'interessato nel
territorio dell'Unione (come previsto dal considerando n. 13 del
regolamento CE n. 883/2004).
Dalla equiparazione operata dal regolamento n. 1231/2010/UE
deriva che i cittadini di Paesi terzi che si spostano nel territorio
dell'Unione europea, al pari di quelli dei Paesi membri, per poter
godere delle prestazioni in denaro di carattere non contributivo ex
art. 70 del regolamento (CE) n. 883/2004, devono avere un rapporto di
contribuzione con il sistema previdenziale dello Stato cui richiedono
la provvidenza.
8.1.- Cio' considerato, il principio di parita' di trattamento
sancito dall'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della direttiva
2011/98/UE non puo' attribuire ai cittadini di Paesi terzi muniti dei
titoli di legittimazione di cui all'art. 3, paragrafo 1, lettere b) e
c), una tutela piu' ampia di quella delineata dalla disciplina di
coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale, cui la stessa
direttiva fa rinvio.
9.- Pare, dunque, a questa Corte che i cittadini di Paesi terzi
ai quali si applica l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva 2011/98/UE possano beneficiare dello stesso trattamento
riservato ai cittadini dello Stato membro in cui soggiornano soltanto
se lavoratori e con esclusivo riferimento alle prestazioni relative
ai settori di sicurezza sociale elencati all'art. 3, paragrafo 1, del
regolamento (CE) n. 883/2004, mentre, per poter fruire delle speciali
prestazioni di cui all'art. 70 del medesimo regolamento - nel cui
novero si inscrive l'assegno sociale in scrutinio - non possono che
sottostare alle condizioni per esse espressamente previste dalla
stessa disciplina di coordinamento nonche' dalla legislazione dello
Stato ospitante.
9.1.- In conclusione, questa Corte dubita che la sola titolarita'
di un permesso di soggiorno che consente di lavorare ai sensi della
citata direttiva conferisca al cittadino extra UE il diritto di
accedere alle prestazioni "miste" alle stesse condizioni dei
cittadini del Paese membro in cui soggiorna.
Di qui la necessita' di richiedere alla Corte di giustizia
l'interpretazione delle disposizioni del diritto dell'Unione che
incidono sulla soluzione delle sollevate questioni di legittimita'
costituzionale.
10.- Questa Corte ritiene, pertanto, di sospendere il giudizio in
corso e di sottoporre alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 267
TFUE, il quesito se l'art. 12, paragrafo 1, lettera e), della
direttiva 2011/98/UE, quale espressione concreta della tutela del
diritto di accesso alle prestazioni di sicurezza sociale riconosciuta
dall'art. 34, paragrafi 1 e 2, CDFUE, debba essere interpretato nel
senso che nel suo ambito di applicazione rientri una provvidenza come
l'assegno sociale ex art. 3, comma 6, della legge n. 335 del 1995 e
se, pertanto, il diritto dell'Unione osti ad una normativa nazionale
che non estende agli stranieri titolari del permesso unico di cui
alla medesima direttiva la provvidenza sopra citata, gia'
riconosciuta agli stranieri a condizione che siano titolari di
permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo.