ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 7 luglio 2022, n. 85 (Disposizioni urgenti in materia
di concessioni e infrastrutture autostradali e per l'accelerazione
dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati
con il Piano nazionale di ripresa e resilienza), trasfuso nell'art.
7-ter del decreto-legge 16 giugno 2022, n. 68 (Disposizioni urgenti
per la sicurezza e lo sviluppo delle infrastrutture, dei trasporti e
della mobilita' sostenibile, nonche' in materia di grandi eventi e
per la funzionalita' del Ministero delle infrastrutture e della
mobilita' sostenibili), convertito, con modificazioni, nella legge 5
agosto 2022, n. 108, promosso dal Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio, sezione quarta, nel procedimento vertente tra Strada
dei Parchi spa e altri e il Ministero delle infrastrutture e della
mobilita' sostenibili e altri, con sentenza non definitiva del 29
dicembre 2022, iscritta al n. 96 del registro ordinanze 2023 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 28, prima
serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di Toto Holding spa, di Strada dei
Parchi spa e di Concessioni Autostradali spa, del Coordinamento delle
associazioni e dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti
degli utenti e dei consumatori (Codacons) e di Associazione Utenti
Autostrade, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2024 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per Toto Holding spa, Strada
dei Parchi spa e Concessioni Autostradali spa, Mariacristina Tabano
per Codacons e per l'Associazione Utenti Autostrade, nonche'
l'avvocato dello Stato Gianna Galluzzo per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 6 febbraio 2024.
Ritenuto che, con sentenza non definitiva del 29 dicembre 2022
(reg. ord. n. 96 del 2022), il Tribunale amministrativo regionale per
il Lazio, sezione quarta, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,
24, 25, 77, 97, 101, 102, 103, 111 e 113 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2 del
decreto-legge 7 luglio 2022, n. 85 (Disposizioni urgenti in materia
di concessioni e infrastrutture autostradali e per l'accelerazione
dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati
con il Piano nazionale di ripresa e resilienza), non convertito,
«disciplina trasfusa, poi, nell'art. 7-ter del decreto-legge 16
giugno 2022, n. 68» (Disposizioni urgenti per la sicurezza e lo
sviluppo delle infrastrutture, dei trasporti e della mobilita'
sostenibile, nonche' in materia di grandi eventi e per la
funzionalita' del Ministero delle infrastrutture e della mobilita'
sostenibili), convertito, con modificazioni, nella legge 5 agosto
2022, n. 108;
che le disposizioni sono censurate nella parte in cui, da un
lato, sanciscono la risoluzione della convenzione unica del 18
novembre 2009 sottoscritta tra l'ANAS spa e la Strada dei Parchi spa
per la gestione in concessione delle autostrade A24 e A25 - gia'
disposta in via amministrativa con il decreto del Ministero delle
infrastrutture e della mobilita' sostenibili (MIMS) 14 giugno 2022,
n. 29, approvato con decreto del suo Ministro di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze (MEF) del (medesimo) 7 luglio
2022 - e nella parte in cui, dall'altro lato, assegnano la gestione
provvisoria della rete viaria all'ANAS spa, a far data dall'8 luglio
2022;
che le questioni sono sollevate nei giudizi amministrativi
riuniti proposti dalla concessionaria per l'annullamento dei suddetti
decreti ministeriali risolutori e degli atti conseguenziali che hanno
disposto il subentro dell'ANAS spa;
che il rimettente, dopo aver diffusamente argomentato sulla
propria giurisdizione, ha prospettato la peculiarita' della
fattispecie al suo esame: nella specie, gli atti impugnati non sono
applicativi delle norme primarie oggetto di censura, ma queste ultime
ripetono la volonta' risolutiva dei provvedimenti amministrativi, di
cui fanno proprie le motivazioni e cui conferiscono immediata e
definitiva efficacia;
che, in punto di rilevanza, il TAR Lazio assume di dover
applicare le disposizioni in ragione della loro «giustapposizione»
alle determinazioni amministrative;
che, in particolare, la legificazione dei provvedimenti
renderebbe la loro impugnazione priva del necessario interesse alla
decisione in quanto, pur ove i vizi dedotti in ricorso si rivelassero
fondati, la risoluzione del rapporto concessorio rimarrebbe sancita
dal dettato normativo, che impedirebbe, in via definitiva, l'ambita
reintegra nella titolarita' della concessione;
che, in punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
lamenta, in primo luogo, il vizio della funzione legislativa per
mancanza dei presupposti di straordinaria necessita' e urgenza
richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost.;
che, in secondo luogo, qualificato l'intervento legislativo come
legge-provvedimento, ne denuncia tanto il contrasto con gli artt. 3 e
97 Cost., per irragionevolezza e arbitrarieta' della scelta di
legificazione degli atti amministrativi, quanto l'illegittima
interferenza con la funzione giurisdizionale e la compressione del
diritto di difesa;
che si sono costituite le societa' Strada dei Parchi spa, la Toto
Holding spa e la Concessioni Autostradali spa, rispettivamente
ricorrente e intervenienti ad adiuvandum nel giudizio principale,
chiedendo l'accoglimento delle questioni sollevate dal TAR Lazio;
che si e' costituito anche il Coordinamento delle associazioni e
dei comitati di tutela dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei
consumatori (Codacons), interveniente ad opponendum nel processo a
quo, il quale ha concluso per l'inammissibilita' e, in subordine, per
la non fondatezza delle questioni;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate;
che in vista dell'udienza pubblica, la difesa statale e la Strada
dei Parchi spa hanno depositato memorie con le quali hanno
concordemente dato atto del sopravvenire, nelle more del giudizio
costituzionale, dell'art. 14-bis del decreto-legge 18 ottobre 2023,
n. 145 (Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore
degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 15
dicembre 2023, n. 191, che conterrebbe una ulteriore
legge-provvedimento che, in senso inverso a quella censurata, ha
disposto la reintegra del concessionario nel rapporto concessorio e
ha dettato una apposita disciplina, «sostitutiv[a] della precedente»;
che dallo ius superveniens la parte pubblica fa conseguire
l'inammissibilita' delle questioni per irrilevanza sopravvenuta,
mentre la parte privata sostiene la necessita' della restituzione
degli atti al giudice a quo per una nuova valutazione della
rilevanza;
che e' stato, altresi', dedotto e documentato che, in
applicazione della novella, la Strada dei Parchi spa ha rinunciato
tanto ai ricorsi amministrativi quanto agli atti del giudizio civile
intentato nei confronti dell'amministrazione concedente e dell'ANAS
spa.
Considerato che il TAR Lazio, sezione quarta, dubita, in
riferimento agli artt. 3, 24, 25, 77, 97, 101, 102, 103, 111 e 113
Cost., della legittimita' costituzionale dell'art. 2 del d.l. n. 85
del 2022, non convertito, «disciplina trasfusa, poi, nell'art. 7-ter»
del d.l. n. 68 del 2022, come convertito, da un lato, nella parte in
cui sancisce la risoluzione della convenzione unica sottoscritta tra
ANAS spa e Strada dei Parchi spa relativa alla concessione delle
autostrade A24 e A25 - gia' disposta in via amministrativa - e,
dall'altro lato, nella parte in cui assegna la gestione provvisoria
delle rete viaria all'ANAS spa, a far data dall'8 luglio 2022;
che il riferimento del rimettente alle due diverse fonti trae
origine dalla circostanza che i precetti normativi censurati,
dapprima contenuti nell'art. 2 del d.l. n. 85 del 2022, non
convertito, sono stati riprodotti nell'art. 7-ter del d.l. n. 68 del
2022, come convertito, senza variazioni e senza soluzione di
continuita';
che, infatti, prima della scadenza del termine di conversione del
d.l. n. 85 del 7 luglio 2022, in sede di conversione del d.l. n. 68
del 16 giugno 2022, sono state riprodotte le disposizioni
dell'indicato d.l. n. 85 e, contestualmente, e' stata disposta la sua
abrogazione, e' stata confermata la validita' degli atti e
provvedimenti adottati durante la sua vigenza e sono stati fatti
salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici medio tempore
sorti;
che, dunque, all'esito di tale tortuosa tecnica di produzione
normativa - frutto di un anomalo uso del peculiare procedimento di
conversione del decreto-legge (sentenza n. 22 del 2012), che reca
pregiudizio alla chiarezza delle leggi e all'intelligibilita'
dell'ordinamento (sentenza n. 58 del 2018), principi questi
funzionali a garantire certezza nell'applicazione concreta della
legge (sentenza n. 110 del 2023) - al momento del passaggio in
decisione del giudizio a quo era vigente l'art. 7-ter del d.l. n. 68
del 2022, come convertito, che il TAR rimettente ha ritenuto
«costitui[re] l'unica normativa da applicare al caso di specie»;
che, pertanto, solo il richiamato art. 7-ter deve ritenersi
oggetto dei dubbi di legittimita' costituzionale;
che le disposizioni contestate sono contenute, in particolare,
nei primi due commi dell'art. 7-ter del d.l. 68 del 2022, come
convertito, mentre non sono censurate le ulteriori disposizioni
disciplinanti gli aspetti conseguenziali alla risoluzione della
convenzione e alla disposta gestione provvisoria e, dunque, quelle
che hanno stabilito: a) le prescrizioni e le regole per lo
svolgimento dell'attivita' affidata ad ANAS spa (ultima parte del
comma 2 e commi 3 e 8); b) il passaggio di consegne dalla
concessionaria uscente alla nuova affidataria (commi 4, 5 e 6); c) le
partite economiche connesse alla scelta risolutiva (commi da 10 a
12);
che, successivamente all'ordinanza di rimessione, e' intervenuto
l'art. 14-bis del d.l. n. 145 del 2023, come convertito;
che tale intervento legislativo - nei limiti di quanto di
interesse - prevede, in primo luogo, la reintegra di Strada dei
Parchi spa nella concessione delle autostrade A24 e A25 a far data
dalle ore 00:00 del 1° gennaio 2024 e fino alla scadenza stabilita
nella relativa convenzione unica del 2009, prorogata di un periodo di
tempo pari a quello in cui, in seguito alla sua risoluzione, la
gestione e' stata affidata provvisoriamente ad ANAS spa;
che, in secondo luogo, esso disciplina la retrocessione della
gestione delle autostrade da ANAS spa alla Strada dei Parchi spa;
che l'efficacia delle suddette norme e' subordinata alle rinunce
da parte del concessionario ai giudizi intentati nei confronti del
ministero concedente, di ANAS spa e di ogni altro soggetto pubblico
(art. 14-bis, commi 1, lettera a, e 5), rinunce intervenute per come
concordemente dedotto e documentato dalle parti nel giudizio
costituzionale;
che, ancora, l'art. 14-bis del d.l. n. 145 del 2023, come
convertito, interviene, per diversi aspetti, sui rapporti
patrimoniali tra concedente e concessionario, con "revoca" di quanto
in proposito sancito con la precedente legge;
che, quanto al regime intertemporale, il suo comma 9 stabilisce
che dalla data della stessa reintegra «cessano di avere efficacia
[...] le disposizioni di cui all'articolo 7-ter, commi 3, 4, 5, 6, 7,
8, 10, terzo periodo, 11 e 12, del citato decreto-legge n. 68 del
2022» e, dunque, le disposizioni dedicate agli effetti conseguenti
alla disposta decadenza dalla concessione e al temporaneo affidamento
della rete autostradale ad ANAS spa;
che tanto la disciplina censurata quanto lo ius superveniens
hanno contenuto puntuale e concreto e incidono su un singolo rapporto
giuridico, cosi' rivelando, per come richiamata dalle parti, la
natura di legge-provvedimento (da ultimo, sentenze n. 186 e n. 89 del
2022; n. 49 del 2021 e, con particolare riferimento a norme che hanno
inciso su specifici rapporti di concessione autostradale, sentenze n.
168 del 2020 e n. 181 del 2019);
che la sopravvenienza normativa comporta, ai sensi dell'art. 15
delle disposizioni preliminari del codice civile, una abrogazione
delle norme censurate, in quanto reca una nuova regolazione della
"materia" in cui queste ultime si inseriscono;
che, infatti, l'art. 14-bis del d.l. n. 145 del 2023, come
convertito, con il descritto contenuto - "speculare" a quello
dell'art. 7-ter del d.l. 68 del 2022, come convertito - detta una
nuova disciplina della gestione delle autostrade A24 e A25, fondata
sulla (ora) disposta riviviscenza della convenzione (in precedenza)
risolta;
che la volonta' novativa trova conferma nelle rubriche degli
interventi normativi che si sono succeduti, la prima recante
«Disposizioni urgenti per la gestione e la sicurezza delle tratte
autostradali A24 e A25» e la seconda recante «Disposizioni relative
alla gestione delle tratte autostradali A24 e A25»;
che, va sottolineato, la normativa sopravvenuta, nel provvedere
sulla concessione in senso "uguale e contrario" alla precedente
legge, non si limita a stabilire le regole della prosecuzione del
rapporto, ma "ritira" gli effetti conseguenti alla risoluzione -
salvo quelli esauriti con la gestione provvisoria - e caduca le
regole che per essa aveva dettato;
che l'illustrata sopravvenienza normativa potrebbe essere
applicabile nella definizione dei giudizi principali;
che, infatti, in quei processi, le norme censurate non sono ne'
parametro di legittimita' costituzionale, ne' fondamento dei
provvedimenti amministrativi impugnati, ipotesi nelle quali, secondo
la giurisprudenza di questa Corte, lo ius superveniens non spiega
effetti poiche' il sindacato di legittimita' degli atti
dell'amministrazione e' sottoposto al principio del tempus regit
actum e va, dunque, condotto in base alle norme vigenti al momento
della loro adozione (ex plurimis, sentenze n. 227 del 2021; n. 170 e
n. 7 del 2019; n. 240 del 2018);
che, per contro, secondo la peculiarita' evidenziata dal
rimettente, le disposizioni contenute nell'art. 7-ter del d.l. n. 68
del 2022, come convertito, avrebbero dovuto applicarsi nella
valutazione dell'interesse a ricorrere, del quale determinerebbero la
carenza per effetto della operata legificazione dei decreti
risolutori;
che, come noto, l'interesse ad agire, quale requisito per
l'ottenimento di una pronuncia nel merito, e' necessario e
sufficiente che sussista nel momento del passaggio in decisione,
sicche' la sua valutazione e' soggetta alla disciplina vigente in
quel tempo;
che, pertanto, il riscontro e l'atteggiarsi dell'interesse alla
pronuncia del giudice amministrativo andrebbe rivalutata alla luce
del sopraggiunto art. 14-bis del d.l. n. 145 del 2023, come
convertito;
che, deve aggiungersi, le norme censurate - per il loro disporre,
in relazione ad uno specifico rapporto concessorio, la risoluzione
della convenzione con assegnazione a soggetto terzo della gestione
delle autostrade - hanno istantaneamente prodotto ed esaurito il loro
effetto principale e non sono destinate ad ulteriori applicazioni,
neppure tra le parti di quel rapporto;
che, per quanto illustrato, si impone il riesame della perdurante
rilevanza delle questioni;
che, diversamente da quanto sostenuto dall'Avvocatura generale
dello Stato, lo ius superveniens non legittima questa Corte a
dichiarare direttamente l'inammissibilita' delle questioni per
«irrilevanza sopravvenuta» (sentenza n. 171 del 2023 e ordinanza n.
243 del 2021);
che, piuttosto, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, il significativo mutamento del quadro normativo
comporta la restituzione degli atti al giudice rimettente, cui spetta
verificarne l'incidenza sulla fattispecie oggetto del giudizio a quo
(tra le tantissime, ordinanze n. 72 e n. 36 del 2023; n. 231 e n. 97
del 2022; n. 243 del 2021);
che, in conclusione, si rende necessaria la restituzione degli
atti al TAR Lazio, con assorbimento dei profili di inammissibilita'
eccepiti dalle parti.