ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 4,
della legge della Regione Calabria 7 agosto 2023, n. 37, recante
«Disposizioni per l'esercizio del trasporto pubblico non di linea e
norme concernenti il ruolo dei conducenti dei servizi pubblici di
trasporto non di linea», promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 6 ottobre 2023, depositato in
cancelleria il successivo 9 ottobre, iscritto al n. 31 del registro
ricorsi 2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2024 il Giudice
relatore Giovanni Pitruzzella;
uditi l'avvocato dello Stato Paola Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Domenico Gullo per la Regione
Calabria;
deliberato nella camera di consiglio del 7 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 31 del registro ricorsi 2023,
notificato il 6 ottobre 2023 e depositato il successivo 9 ottobre, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 4, della legge della
Regione Calabria 7 agosto 2023, n. 37 (Disposizioni per l'esercizio
del trasporto pubblico non di linea e norme concernenti il ruolo dei
conducenti dei servizi pubblici di trasporto non di linea), in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione.
1.1.- Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale
accorderebbe anche a chi esercita servizio di noleggio con conducente
(da ora, anche: NCC), e non soltanto ai titolari delle licenze per il
servizio di taxi, la facolta' di sperimentare forme innovative di
servizio all'utenza.
1.2.- Tale estensione contrasterebbe con la normativa statale e,
in particolare, con l'art. 2, comma 3-bis, della legge 15 gennaio
1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone mediante
autoservizi pubblici non di linea), che consentirebbe ai comuni di
prevedere, per i soli titolari di licenza per il servizio di taxi, la
facolta' di svolgere servizi integrativi, come il taxi ad uso
collettivo o altre forme organizzate del servizio.
La suddetta limitazione sarebbe confermata dall'art. 6, comma 1,
lettera e), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248, che regola i
servizi innovativi e ne circoscrive la sperimentazione all'ambito del
servizio di taxi.
La disposizione impugnata sarebbe, dunque, lesiva della
competenza legislativa esclusiva statale nella materia «tutela della
concorrenza», in quanto spetterebbe allo Stato il compito di definire
il punto di equilibrio fra il libero esercizio delle attivita' di
trasporto e gli interessi pubblici che interferiscono con tale
liberta', dettando una disciplina uniforme delle condizioni di
svolgimento del servizio di NCC.
2.- Con atto depositato il 15 novembre 2023, si e' costituita in
giudizio la Regione Calabria, che ha chiesto di dichiarare
inammissibile o comunque non fondata la questione di legittimita'
costituzionale promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri.
2.1.- Secondo la parte resistente, la disposizione impugnata
sarebbe espressione della competenza residuale della Regione in
ordine ai servizi pubblici non di linea e non si discosterebbe dalla
normativa statale sui servizi innovativi. Non si riscontrerebbe,
pertanto, alcuna invasione della sfera di competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
2.2.- Ad ogni modo, non sarebbe convincente l'interpretazione
adombrata nel ricorso, che limita ai soli titolari di licenza per
servizio di taxi la facolta' di avvalersi di forme innovative di
servizio all'utenza.
3.- L'Associazione nazionale imprese trasporto viaggiatori
(ANITraV) ha depositato, in qualita' di amicus curiae, opinione
scritta, ammessa con decreto presidenziale del 21 dicembre 2023, e ha
evidenziato le criticita' del settore del servizio pubblico non di
linea, segnalate anche dall'Autorita' garante della concorrenza e del
mercato e dall'Autorita' di regolazione dei trasporti.
Non sarebbe avvalorata dal dato normativo la tesi del ricorrente,
che considera vietati i servizi innovativi ai titolari di
autorizzazione per il servizio di NCC. La disparita' di trattamento
tra chi esercita il servizio di taxi e chi esercita il servizio di
NCC sarebbe comunque arbitraria.
4.- In prossimita' dell'udienza, il ricorrente ha depositato una
memoria illustrativa e ha ribadito le conclusioni gia' rassegnate,
replicando, inoltre, alle argomentazioni della parte resistente e
dell'amicus curiae.
4.1.- La disposizione impugnata sarebbe pleonastica, se fosse
intesa come sostanziale riproduzione di quella dettata dallo Stato.
4.2.- Non avrebbe fondamento, infine, la tesi dell'amicus curiae,
che denuncia un trattamento deteriore dei titolari di autorizzazione
all'esercizio di servizio di NCC, senza tener conto della
specificita' di tale servizio, non comparabile a quello di taxi.
5.- All'udienza, la parte ricorrente e la parte resistente hanno
insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate negli atti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al n. 31 reg. ric. 2023, il Presidente
del Consiglio dei ministri impugna l'art. 2, comma 4, della legge
reg. Calabria n. 37 del 2023, per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
1.1.- La disposizione regionale consente ai Comuni, «su richiesta
dei titolari di licenza del servizio di taxi o dei soggetti di cui
all'articolo 7, comma 1, lettere b) e c), della legge n. 21/1992», di
«prevedere, in via sperimentale, forme innovative di servizio
all'utenza, con obblighi di servizio e tariffe differenziati,
rilasciando a tal fine apposite autorizzazioni».
1.2.- Il ricorrente censura la disciplina regionale, in quanto
estende la facolta' di sperimentare forme innovative di servizio
all'utenza ai soggetti autorizzati a svolgere il servizio di NCC.
Tale estensione si porrebbe in conflitto con la normativa statale
dettata dagli artt. 2, comma 3-bis, della legge n. 21 del 1992 e 6,
comma 1, lettera e), del d.l. n. 223 del 2006, come convertito, che
riconoscerebbe la facolta' di erogare servizi innovativi ai soli
titolari della licenza per il servizio di taxi, cosi' ledendo le
attribuzioni del legislatore statale nella materia «tutela della
concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.).
2.- La questione non e' fondata, nei termini che seguono.
3.- Le censure muovono da un'erronea premessa ermeneutica, per
quel che concerne l'interpretazione della normativa regionale e il
profilo connesso della tutela della concorrenza nel mercato dei
servizi pubblici di trasporto non di linea.
4.- Quanto all'ambito di applicazione della disposizione
impugnata, si deve rilevare che essa non annovera, tra i suoi
destinatari, coloro che esercitano il servizio di NCC.
4.1.- La disciplina regionale si raccorda all'art. 6, comma 1,
lettera e), del d.l. n. 223 del 2006, come convertito, che si
prefigge di «assicurare per il servizio di taxi il tempestivo
adeguamento dei livelli essenziali di offerta del servizio taxi
necessari all'esercizio del diritto degli utenti alla mobilita'».
In tale contesto s'inquadra la facolta' dei comuni di «prevedere
in via sperimentale forme innovative di servizio all'utenza, con
obblighi di servizio e tariffe differenziati, rilasciando a tal fine
apposite autorizzazioni ai titolari di licenza del servizio di taxi o
ai soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b) e c), della
citata legge n. 21 del 1992».
Alle forme innovative di servizio all'utenza possono accedere,
dunque, soltanto i titolari di licenza per il servizio di taxi, che
svolgano l'attivita' in forma individuale o che siano associati in
cooperative di produzione e lavoro o in cooperative di servizi (art.
7, comma 1, lettera b, della legge n. 21 del 1992) o in consorzi tra
imprese artigiane e in tutte le altre forme previste dalla legge
(art. 7, comma 1, lettera c, della legge n. 21 del 1992).
4.2.- La previsione della legge reg. Calabria n. 37 del 2023,
nelle sue linee essenziali, ricalca la normativa statale e ne
specifica le indicazioni, con esclusivo riguardo al servizio di taxi.
Inequivocabile, in tal senso, e' il richiamo agli obblighi di
servizio, che attengono al servizio di taxi e ne rappresentano il
tratto distintivo rispetto al servizio di NCC, caratterizzato dal
ruolo preponderante delle autonome pattuizioni dei contraenti.
Ne' la disposizione regionale racchiude alcun riferimento al
servizio di NCC che possa corroborare, dal punto di vista testuale,
l'interpretazione delineata nel ricorso.
4.3.- Tale interpretazione non trova riscontro neppure sul
versante sistematico.
La legge reg. Calabria n. 37 del 2023 persegue l'obiettivo di
dettare «norme in materia di trasporto di persone mediante
autoservizi pubblici non di linea in applicazione della legge 15
gennaio 1992, n. 21 (Legge quadro per il trasporto di persone
mediante autoservizi pubblici non di linea)» (art. 1), e percio'
dev'essere interpretata in armonia con la normativa statale, in
mancanza di indici testuali di segno contrario.
4.4.- La disposizione impugnata, cosi' delimitata nell'oggetto e
nelle finalita' che la ispirano, non incide, pertanto, sul servizio
di NCC.
Essa si colloca nell'alveo della competenza regionale residuale
nella materia del trasporto pubblico locale (fra le molte, sentenza
n. 56 del 2020), senza sconfinare nell'ambito riservato al
legislatore statale e senza alterare il punto di equilibrio
individuato dalla legge n. 21 del 1992 nell'esercizio della
competenza definita dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
5.- La premessa interpretativa che sorregge il ricorso non si
rivela fondata neppure con riferimento al supposto divieto di
svolgere i servizi innovativi nel settore di NCC.
Il ricorrente prende le mosse dall'assunto che tali servizi siano
preclusi a coloro che esercitano l'attivita' di NCC. Dalla disciplina
espressa che il legislatore statale limita ai servizi innovativi
nell'ambito del mercato dei taxi, si dovrebbe evincere, a contrario,
che tali servizi siano vietati ai soggetti autorizzati a svolgere
l'attivita' di NCC.
Tale assunto, che rappresenta il fulcro dell'odierno giudizio, e'
contraddetto da argomenti di carattere sia letterale sia sistematico.
6.- Si deve rilevare, anzitutto, che i divieti devono essere
sanciti in termini espliciti, tanto piu' quando investono punti
qualificanti dell'assetto normativo e limitano la liberta' garantita
dall'art. 41 Cost.
6.1.- E' la stessa evoluzione diacronica della disciplina del
servizio di NCC a confermare che il legislatore, allorche' ha
introdotto limiti e divieti, li ha posti in maniera espressa.
In maniera espressa stabiliscono vincoli e condizioni stringenti
l'art. 29, comma 1-quater, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 207
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni finanziarie urgenti), convertito, con modificazioni,
nella legge 27 febbraio 2009, n. 14, e l'art. 10-bis del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione), convertito, con modificazioni, nella legge
11 febbraio 2019, n. 12.
6.2.- La necessita' d'interpretare in senso restrittivo i divieti
(Corte di cassazione, sezione prima civile, ordinanza 18 ottobre
2021, n. 28565) e il perimetro delle sanzioni amministrative (Corte
di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 19 maggio 2017, n.
12679) orienta anche la giurisprudenza di legittimita', che, in tema
di servizio di NCC, afferma la necessita' di una previsione espressa
dell'eventuale trattamento differenziato.
6.3.- Ne' si possono trarre indicazioni di segno contrario
dall'art. 6 del d.l. n. 223 del 2006, come convertito, che interviene
a regolare in modo organico lo svolgimento dei servizi innovativi nel
settore dei taxi, senza vietarli, tuttavia, per l'attivita' di NCC.
Per i taxi, l'esigenza di un'apposita disciplina trae origine dal
nesso che intercorre tra le forme innovative, incentivate dal
legislatore statale, e gli speculari obblighi di servizio, destinati
a riverberarsi sulla modulazione delle tariffe e sul concreto
atteggiarsi delle autorizzazioni necessarie.
Inoltre, la ratio del d.l. n. 223 del 2006, come convertito, e di
un intervento puntuale del legislatore risiede nell'indifferibile
necessita' di porre rimedio alle carenze e alle rigidita' del
servizio dei taxi e di attuare il «principio comunitario di libera
concorrenza» e quello «di liberta' di circolazione delle persone e
dei servizi», al fine di assicurare «la funzionalita' e l'efficienza
del medesimo servizio adeguati ai fini della mobilita' urbana ai
sensi degli articoli 43, 49, 81, 82 e 86 del Trattato istitutivo
della Comunita' europea e degli articoli 3, 11, 16, 32, 41 e 117,
comma secondo, lettere e) e m), della Costituzione» (art. 6, comma 1,
del citato d.l. n. 223 del 2006, come convertito).
La finalita' di attuare il «principio comunitario di libera
concorrenza» in un peculiare settore, contraddistinto da una marcata
connotazione pubblicistica e percio' bisognoso di regole dettagliate,
non puo' comportare alcun sacrificio della liberta' dell'iniziativa
economica privata in relazione all'attivita' di NCC, estranea
all'ambito applicativo dell'intervento riformatore.
6.4.- Si deve escludere, infine, che la diversa configurazione
dei servizi pubblici non di linea si rifletta nell'erogazione dei
servizi innovativi, tanto da precluderla nell'attivita' di NCC.
Lo speciale regime che il legislatore appresta per tale
attivita', rivolta a un'utenza specifica e non indifferenziata, la
sua vocazione locale e le prescrizioni stabilite dalla legge al fine
precipuo di salvaguardarla non sono in antitesi con la fornitura di
servizi innovativi.
Il radicale e indiscriminato divieto di erogare servizi
innovativi e' smentito, peraltro, dal rilievo che lo stesso
legislatore mostra di attribuire, in quest'ambito, all'innovazione,
allorche' consente di effettuare la prenotazione, presso la sede o la
rimessa, anche mediante l'impiego di strumenti tecnologici (art. 3,
comma 1, della legge n. 21 del 1992, come novellato dal citato d.l.
n. 135 del 2018, come convertito).
7.- Nella ricostruzione del sistema, si rivela decisivo lo stesso
riparto delle competenze, invocato nell'atto d'impugnazione e legato
indissolubilmente ai principi costituzionali che s'intersecano con la
tutela della concorrenza.
8.- Il divieto, che la difesa dello Stato prospetta, non si
potrebbe ricondurre a tale tutela, nella latitudine che essa presenta
nel disegno costituzionale.
La tutela della concorrenza, invero, non si declina soltanto come
contrasto agli atti e ai comportamenti delle imprese che incidano
negativamente sull'assetto concorrenziale dei mercati, ma investe
anche la promozione della competizione tra le imprese.
Tale promozione, che giustifica l'incidenza della normativa
statale sulle materie di competenza regionale, si realizza, in primo
luogo, mediante l'eliminazione di limiti e vincoli alla libera
esplicazione della capacita' imprenditoriale. Alla promozione della
concorrenza cooperano anche le procedure concorsuali di garanzia,
dirette ad assicurare la piu' ampia apertura del mercato a tutti gli
operatori economici (fra le molte, sentenza n. 56 del 2020, con
riferimento al trasporto pubblico non di linea).
Il carattere finalistico della tutela costituzionale della
concorrenza impone a questa Corte di vagliare la conformita' della
normativa statale allo scopo che la Costituzione prescrive come
compito primario dello Stato nelle piu' disparate espressioni della
vita economica.
Tale obiettivo non rispecchia un'accezione meramente statica e
conservativa, ma si estrinseca, in via prioritaria, nell'ampliamento
dell'area di libera scelta sia dei cittadini, sia delle imprese
(sentenza n. 430 del 2007).
9.- In questa prospettiva, la ricerca e l'impiego delle
innovazioni rivestono un ruolo essenziale.
Le innovazioni, che spaziano in ogni settore (i prodotti, i
metodi di produzione, le strutture industriali, i mercati),
rappresentano il cardine della liberta' d'iniziativa economica
privata e dell'interazione fra le imprese in un mercato efficiente e
attento ai bisogni dei consumatori.
Un indistinto divieto di svolgere i servizi innovativi, che
prescindesse quindi dalla necessaria valutazione di eventuali
esternalita' negative, lederebbe il nucleo essenziale dell'iniziativa
economica privata e del processo competitivo che su di essa si fonda.
Tale vulnus sarebbe ancor piu' palese in un contesto
caratterizzato da incessanti innovazioni tecnologiche, che sfruttano
la rete e l'interconnessione fra diverse modalita' di trasporto, e
dalla ricerca di nuove tipologie di fornitura del servizio, che non
e' possibile predeterminare in astratto o vietare senza una
ponderazione dei costi e dei benefici.
10.- Il divieto, addotto dal ricorrente a supporto delle censure,
non solo confliggerebbe con la tutela della concorrenza, ma
determinerebbe un grave sacrificio della liberta' d'iniziativa
economica privata, senza attuare alcun punto di equilibrio tra il
libero esercizio delle attivita' economiche e gli interessi pubblici
coinvolti dalla dinamica competitiva del mercato (sentenze n. 265 del
2016 e n. 30 del 2016).
10.1.- Nel settore del noleggio con conducente, questa Corte ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale della previsione di
aggravi gestionali e organizzativi sprovvisti di un'adeguata
giustificazione e sproporzionati, come l'obbligo indefettibile di
rientrare in rimessa prima d'intraprendere un nuovo trasporto
(sentenza n. 56 del 2020).
10.2.- In consonanza con tali principi si e' espressa anche la
giurisprudenza di legittimita', che, per i trattamenti differenziati
tra il servizio di taxi e quello di NCC, ha posto l'accento sulla
necessita' di una finalita' legittima e sull'osservanza dei canoni di
adeguatezza e proporzionalita' (Corte di cassazione, sezione seconda
civile, sentenza 10 ottobre 2008, n. 24942).
10.3.- Anche la giurisprudenza amministrativa, chiamata a
vagliare i limiti imposti in via esclusiva a chi eserciti l'attivita'
di NCC, li ha considerati lesivi dei principi d'imparzialita'
dell'attivita' amministrativa e di ragionevolezza, oltre che della
liberta' d'iniziativa economica privata, quando alterino le regole di
competizione fra le diverse tipologie di operatori dell'autotrasporto
e implichino «una ingiustificata restrizione del principio di
concorrenza» (Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 7 febbraio
2024, n. 1261).
10.4.- Indicazioni convergenti si desumono dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea riguardante
l'applicazione dell'art. 49 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, che garantisce la liberta' di stabilimento, ai
rapporti tra imprese che forniscono il servizio di taxi e imprese
autorizzate per il servizio di NCC.
Con riferimento al piu' esiguo numero di licenze che una
normativa spagnola attribuiva a chi esercita il servizio di NCC (un
trentesimo di quelle riservate ai taxi), la Corte di giustizia
dell'Unione europea ha ribadito la necessita' di esaminare in modo
rigoroso le preminenti finalita' d'interesse generale che presiedono
alla disciplina limitativa (gli obiettivi di corretta gestione del
trasporto, del traffico e dello spazio pubblico dell'agglomerato
urbano e di protezione dell'ambiente). Le misure adottate, inoltre,
devono essere adeguate e non devono travalicare quanto si dimostri
indispensabile per conseguire gli obiettivi fissati dalla legge
(Corte di giustizia UE, prima sezione, sentenza 8 giugno 2023, causa
C-50/21, Prestige and Limousine, SL).
La pronuncia citata ha posto in risalto il ruolo cruciale che i
servizi di NCC sono deputati a svolgere, proprio in virtu'
dell'impiego dell'innovazione tecnologica, per «contribuire a
conseguire l'obiettivo di una mobilita' efficiente e inclusiva,
grazie al loro livello di digitalizzazione e alla flessibilita' nella
fornitura di servizi, come una piattaforma tecnologica accessibile ai
non vedenti» (paragrafo 96).
11.- In definitiva, i divieti e gli obblighi posti in capo alle
imprese autorizzate al servizio di NCC, per essere legittimi, devono
essere funzionali alla tutela di uno specifico interesse pubblico,
adeguati e proporzionati rispetto allo scopo da perseguire. Nel caso
di specie non si ravvisa alcuna finalita' di interesse generale che
possa giustificare il divieto di erogare servizi innovativi.
12.- Un divieto generalizzato di fornire servizi innovativi
mancherebbe di qualsiasi giustificazione razionale e configurerebbe
una misura protezionistica a favore di una determinata categoria di
imprese, pregiudicando non soltanto la liberta' di iniziativa
economica privata, che ha la sua cifra caratteristica nella costante
ricerca di innovazioni, ma anche il benessere del consumatore.
12.1.- La domanda di mobilita' non di linea considera ormai in
larga parte fungibili i servizi di taxi e di NCC, come hanno
segnalato l'Autorita' garante della concorrenza e del mercato
(Segnalazione del 15 ottobre 2019), l'Autorita' di regolazione dei
trasporti pubblici (Segnalazioni al Parlamento e al Governo del 21
maggio 2015 e del 10 marzo 2017), la Commissione europea
(Comunicazione della Commissione europea concernente un trasporto
locale di passeggeri su richiesta, taxi e veicoli a noleggio con
conducente, ben funzionante e sostenibile, 2022/C 62/01).
In un contesto in cui l'incontro tra la domanda e l'offerta di
mobilita' si avvale delle applicazioni su internet e notevoli sono,
soprattutto nelle grandi citta', le difficolta' nel soddisfare in
modo efficiente la domanda di trasporto locale non di linea, i
consumatori si rivolgono in maniera indifferenziata alle due
tipologie d'impresa, che tendono, percio', a confluire in un unico
mercato.
12.2.- Il divieto di erogare servizi innovativi, disancorato
dalle diversita' di regime dei due servizi pubblici non di linea,
conculcherebbe la liberta' di scelta, risolvendosi in un pregiudizio
per il consumatore, che rappresenta il punto di riferimento
ineludibile di qualsiasi disciplina volta alla tutela della
concorrenza.
La possibilita' per le imprese di NCC di erogare servizi
innovativi, riconosciuta anche alle imprese autorizzate al servizio
di taxi, sia pure compatibilmente con gli obblighi di tariffa e di
servizio pubblico che le caratterizzano, amplia la liberta' di scelta
del consumatore e cosi' facendo accresce il grado di effettivita'
della liberta' di circolazione (art. 16 Cost.), che e' la condizione
per l'esercizio di altri diritti, concernenti le sfere piu' diverse,
dal lavoro, allo studio, alla cultura, allo svago, al turismo.
Ne', sul profilo del benessere del cittadino consumatore,
sottoposto all'udienza al contraddittorio delle parti, sono stati
indicati elementi circostanziati atti a giustificare il divieto di
erogare i servizi innovativi.
13.- Anche da quest'angolazione, il divieto in esame non
costituirebbe il punto di equilibrio tra i diversi interessi di
rilievo costituzionale che, nella disciplina del trasporto pubblico
non di linea, si confrontano.
14.- Alla luce del quadro sistematico cosi' ricostruito, la
legislazione statale evocata dal ricorrente e quella regionale che ne
condivide l'ambito applicativo devono essere interpretate nel senso
che non impediscono ai soggetti autorizzati a svolgere il servizio di
NCC di erogare servizi innovativi, nell'osservanza degli obblighi
sanciti dalla legge per la specifica attivita' svolta.
15.- Dai rilievi illustrati discende la non fondatezza della
questione.