ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4,
lettera b), della legge della Regione Toscana 27 dicembre 2018, n. 73
(Disposizioni di carattere finanziario. Collegato alla legge di
stabilita' per l'anno 2019), promosso dalla Corte d'appello di
Firenze, sezione lavoro, nel procedimento vertente tra J. M. e la
Regione Toscana, con ordinanza del 10 marzo 2023, iscritta al n. 93
del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 28, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di J. M. e della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2024 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per J. M. e Marcello Cecchetti
per la Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 20 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 marzo 2023, iscritta al n. 93 del
registro ordinanze 2023, la Corte d'appello di Firenze, sezione
lavoro, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 4, lettera b), della legge della Regione Toscana
27 dicembre 2018, n. 73 (Disposizioni di carattere finanziario.
Collegato alla legge di stabilita' per l'anno 2019), in riferimento
all'art. 3 della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette di doversi pronunciare
sull'impugnazione dell'ordinanza emessa dal Tribunale ordinario di
Arezzo, che ha respinto l'azione civile contro la discriminazione
delle persone con disabilita' proposta da J. M. , cittadina albanese
residente in Toscana, ai sensi dell'art. 3 della legge 1° marzo 2006,
n. 67 (Misure per la tutela giudiziaria delle persone con disabilita'
vittime di discriminazioni).
In particolare, J. M. contestava il carattere discriminatorio del
provvedimento con cui, in applicazione della disposizione censurata,
il Comune di Arezzo le aveva negato il contributo economico previsto
dalla medesima disposizione in favore delle famiglie con figli minori
disabili.
Nonostante la grave disabilita' del figlio minore (affetto da
distrofia muscolare di Duchenne) e un reddito familiare in cui il
valore dell'indicatore della situazione economica equivalente (ISEE)
era inferiore a 29.999,00 euro l'anno (come richiesto dall'art. 5,
comma 4, lettera c, della legge reg. Toscana n. 73 del 2018), la
domanda volta a ottenere la provvidenza in questione - presentata il
12 maggio 2020 - era stata respinta perche' mancante del requisito
previsto dalla censurata lettera b), secondo la quale «sia il
genitore sia il figlio minore disabile devono essere residenti in
Toscana, in modo continuativo, in strutture non occupate
abusivamente, da almeno ventiquattro mesi antecedenti la data del 1°
gennaio dell'anno di riferimento del contributo».
La ricorrente risultava infatti residente nel Comune di Arezzo
solo dal 5 marzo 2019, quindi da meno di ventiquattro mesi.
Il Tribunale di Arezzo, dopo aver dichiarato manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale avanzata da J.
M. per violazione degli artt. 3 e 120 Cost., con ordinanza 21 aprile
2021, n. 965, ha respinto il ricorso, ritenendo che il requisito
della residenza anagrafica in Toscana da almeno due anni non
contrastasse col principio di uguaglianza e non fosse irragionevole.
2.- Chiamata a pronunciarsi sulle medesime eccezioni di
legittimita' costituzionale avanzate dall'appellante, la Corte
rimettente ritiene rilevante e non manifestamente infondata quella
relativa alla violazione dell'art. 3 Cost.
A sostegno della rilevanza, il giudice a quo prende innanzi tutto
atto della regolarita' della domanda volta all'ottenimento del
contributo presentata dall'appellante nonche' del rapporto di
parentela tra l'appellante e il minore, e rileva la sussistenza degli
altri requisiti previsti dalla legge per l'accesso al beneficio.
Evidenzia poi l'impossibilita' di procedere alla disapplicazione
della disposizione legislativa per contrasto con le fonti
sovranazionali che tutelano la disabilita' e ne proibiscono le
relative discriminazioni (l'art. 21 della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea e l'art. 14 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo), ritenendo che l'esclusione del
contributo non sia derivato da fattori relativi alla situazione di
disabilita', quanto piuttosto dal diverso requisito della residenza.
Secondo la Corte rimettente, la disposizione non potrebbe neanche
essere disapplicata per mancata osservanza dell'obbligo di
"accomodamento ragionevole" previsto dall'art. 2 della Convenzione
delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilita' fatta a
New York il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3
marzo 2009, n. 18, ritenendo tale norma, pur confluita nel diritto
dell'Unione europea per effetto della decisione 2010/48/CE del
Consiglio, del 26 novembre 2009, relativa alla conclusione, da parte
della Comunita' europea, della convenzione delle Nazioni Unite sui
diritti delle persone con disabilita', priva di effetti diretti.
Analogamente, il giudice a quo esclude che siano sussistenti
discriminazioni relative a motivi di nazionalita', vietate dalla
normativa sovranazionale, in quanto il requisito biennale appare
troppo breve per costituire una discriminazione indiretta per gli
stranieri rispetto ai cittadini italiani.
L'ordinanza di rimessione ritiene quindi ineludibile
l'applicazione, ai fini della risoluzione del caso, della
disposizione oggetto di censura, non potendosi prospettare - in
ragione del suo tenore letterale - una diversa interpretazione
conforme a Costituzione.
3.- Nel merito, l'art. 5, comma 4, lettera b), della legge reg.
Toscana n. 73 del 2018 si porrebbe in contrasto con il principio di
uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., poiche' detterebbe, a carico
della famiglia dell'appellante, un trattamento differenziato e
«ingiustificatamente deteriore» rispetto alla situazione delle
famiglie con figli minori disabili residenti nella Regione Toscana da
almeno due anni prima del 1° gennaio dell'anno in cui chiedono il
contributo.
Da un primo punto di vista, il requisito della residenza almeno
biennale non avrebbe nulla a che vedere con la condizione di
svantaggio che la legge regionale mira ad alleviare, vale a dire la
condizione di disabilita' unita a un reddito medio-basso, sicche'
sarebbe privo di giustificazione il trattamento preferenziale
riservato alle famiglie residenti da piu' di due anni rispetto a
quelle che non hanno maturato tale requisito.
Da un secondo punto di vista, sarebbe irragionevole preferire -
ai fini del riconoscimento della provvidenza - quei nuclei familiari
nei quali viva un disabile con una condizione di disabilita' meno
grave rispetto al figlio dell'appellante e che presentino un reddito
superiore a quest'ultima, benche' entro la soglia dei 29.999,00 euro,
unicamente in ragione della residenza nel territorio regionale da un
periodo pari o superiore ai due anni.
3.1.- Il giudice rimettente evidenzia come il potere della
Regione di limitare l'erogazione del contributo economico, tenuto
conto delle risorse finanziarie disponibili, debba essere esercitato
su basi ragionevoli, preferendo, quindi, le famiglie in cui sia
presente un minore con disabilita' piu' gravi ovvero quelle con
reddito minore. Osserva, poi, come il requisito della residenza
biennale non possa fungere da strumento idoneo a evitare
comportamenti abusivi, ritenendo assai improbabile che una famiglia
con minori disabili possa decidere di trasferirsi all'interno del
territorio regionale toscano al solo fine di usufruire del contributo
(peraltro complessivamente modesto, perche' pari a 700,00 euro
all'anno).
Nel caso di specie, il criterio fondato sul requisito della
residenza biennale non sarebbe quindi ragionevole, perche'
difetterebbe qualsiasi collegamento con la «funzione del servizio
offerto», richiesto dalla giurisprudenza di questa Corte (sono
richiamate le sentenze n. 7 del 2021, n. 281 e n. 44 del 2020, n. 107
del 2018 e n. 222 del 2013).
4.- Si e' costituita in giudizio la Regione Toscana, in persona
del Presidente pro tempore della Giunta regionale, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
4.1.- Pur non eccependo formalmente l'inammissibilita' della
questione, la difesa regionale ritiene comunque precluso a questa
Corte il sindacato, asseritamente sollecitato dall'ordinanza di
rimessione, volto a sostituire il criterio della residenza biennale
con una diversa modulazione degli altri requisiti previsti dalla
disposizione censurata e riferiti al grado della disabilita' o al
reddito.
4.2.- Nel merito, la difesa regionale evidenzia come la
prestazione in oggetto non rientri tra i livelli essenziali delle
prestazioni garantiti e finanziati dallo Stato, i quali soli
consentirebbero di «prescinde[re] da qualsivoglia radicamento con la
realta' territoriale regionale», sicche' sarebbe ammissibile
riservare l'erogazione alle «famiglie che, con il passar del tempo,
hanno contribuito alla crescita della comunita' regionale».
Secondo la Regione Toscana, vi sarebbe una sostanziale differenza
tra i contributi concessi con risorse statali e quelli erogati con
risorse attinte dal bilancio regionale, con la conseguenza che solo
per i primi sarebbero preclusi eventuali «periodi di sospensione ove
un beneficiario si sposti da una Regione ad un'altra», come nel caso
delle misure a sostegno della disabilita' istituite dalla Regione con
fondi nazionali.
Inoltre, con riferimento al requisito della residenza pregressa,
la «idonea e ragionevole correlazione con la funzione e la finalita'
dei servizi o delle prestazioni» richiesta dalla giurisprudenza di
questa Corte (e' richiamata la sentenza n. 7 del 2021) viene
individuata dalla difesa regionale nella necessita' di assicurare una
cifra non irrisoria alle famiglie con minori disabili, in
considerazione della scarsita' delle risorse regionali.
Peraltro, la limitatezza del periodo di residenza minima
richiesto (due anni), l'assenza di richiami al requisito della
cittadinanza e di vincoli alla permanenza successiva nel territorio
regionale varrebbero a differenziare la disposizione censurata dalle
altre che la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto, negli anni,
non rispettose del principio di proporzionalita' e ragionevolezza, in
quanto riferite a requisiti e prestazioni di natura
significativamente diversa (sono richiamate le sentenze n. 9 del
2021, n. 106 del 2018 e n. 168 del 2014).
La disposizione censurata, inoltre, sarebbe rivolta anche a
scongiurare atteggiamenti di tipo opportunistico, quali quelli dei
non residenti spinti a trasferirsi nel territorio regionale
unicamente in vista della possibilita' di «accedere gratuitamente e
illimitatamente alle prestazioni sociali».
4.3.- Ad avviso della Regione, il requisito della residenza
biennale introdotto dalla disposizione censurata servirebbe a
evitare, come comprovato anche dai lavori preparatori, l'ampliamento
della «platea dei beneficiari, al di fuori di qualsiasi criterio di
prevedibilita', con il rischio che alle famiglie dei minori disabili
venga attribuita una somma annuale pressoche' irrilevante».
L'eliminazione del requisito della residenza biennale avvenuto
attraverso la novella contenuta nell'art. 19, comma 4, lettera b),
della legge della Regione Toscana 28 dicembre 2021, n. 54
(Disposizioni di carattere finanziario. Collegato alla legge di
stabilita' per l'anno 2022), non minerebbe la legittimita' dello
stesso, ma sarebbe frutto di un giudizio prognostico, basato sulla
esperienza maturata, relativo alla congruita' delle risorse stanziate
(che rimangono fissate nella cifra di 1.850.000,00 euro) a coprire
anche un ampliamento dei richiedenti.
5.- Si e' costituita in giudizio J. M. , chiedendo a questa Corte
di accogliere la questione di legittimita' costituzionale.
5.1.- Preliminarmente, anche la difesa della parte privata
segnala come, negli anni successivi a quello nel quale e' stata
presentata la domanda di contributo, diverse disposizioni di legge
regionale (il gia' richiamato art. 19, comma 4, lettera b, della
legge reg. Toscana n. 54 del 2021 nonche' l'art. 23, comma 4, lettera
b, della legge della Regione Toscana 29 dicembre 2022, n. 44, recante
«Disposizioni di carattere finanziario. Collegato alla legge di
stabilita' per l'anno 2023») hanno stabilito che per l'accesso al
medesimo fosse sufficiente il solo requisito della residenza al
momento della presentazione della domanda, senza alcuna necessita' di
un pregresso radicamento biennale.
Alla luce di cio', la difesa della parte privata, pur dichiarando
di «non ave[re] interesse a sollevare una formale eccezione di
inammissibilita' della questione», allude alla possibilita' che il
giudice rimettente potesse - una volta preso atto del «significato
ulteriore e diverso» che la norma ha assunto «nel contesto sociale»
di riferimento (e' richiamata Corte di cassazione, sezione lavoro,
ordinanza 24 gennaio 2023, n. 2121) - applicare i nuovi criteri alla
situazione pregressa ancora pendente.
5.2.- Nel merito, l'assenza di qualsiasi ragionevole correlazione
tra i caratteri del beneficio e il requisito della residenza biennale
sarebbe comprovata sotto piu' punti di vista.
Innanzi tutto, la sola residenza pregressa non fornirebbe
indicazioni quanto alla reale contribuzione del beneficiario alla
collettivita' locale (tanto piu' nel caso di un nucleo familiare
bisognoso di assistenza) e non garantirebbe la stabilita' futura del
soggetto sul territorio regionale, non essendo previsti requisiti di
permanenza.
L'estrema modestia del contributo, in secondo luogo, denoterebbe
l'intento del legislatore di dare un soccorso immediato ai
beneficiari, e non di fornire una prestazione di durata per i
residenti stabili.
Inoltre, la stabilita' della residenza non potrebbe «mai assumere
carattere prevalente rispetto alla valutazione del bisogno», come
stabilito dalla giurisprudenza di questa Corte (sono richiamate le
sentenze n. 2 del 2013 e n. 40 del 2011). Al contrario, una persona
con disabilita' trasferitasi da poco nel territorio regionale avrebbe
maggiori necessita' di sostegno pubblico, non potendo contare su reti
informali di supporto.
La difesa della parte privata sostiene poi che l'importo modesto
del contributo dovrebbe portare a un piu' rigoroso giudizio di
razionalita' della norma «essendo ancor meno spiegabile perche' mai
la Regione, nell'erogare somme modeste ma pur sempre rivolte a un
gravissimo bisogno sociale, dovrebbe distinguere i propri residenti a
seconda della durata della pregressa residenza».
Da ultimo, l'introduzione di requisiti di residenza pregressa
rischierebbe di precludere in assoluto l'accesso a prestazioni
sociali nel caso di una persona che cambi spesso residenza per
ragioni di vita, che si troverebbe a non poter beneficiare delle
prestazioni in alcuna regione.
6.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza pubblica,
la difesa della parte privata ha ulteriormente ribadito le ragioni a
sostegno dell'accoglimento della questione.
7.- In sede di discussione orale, la difesa della Regione Toscana
ha eccepito, in via preliminare, l'inammissibilita' della questione
per difetto di rilevanza, in quanto l'accertamento della
insussistenza di una discriminazione, in danno dell'appellante, per
ragioni legate alla disabilita' determinerebbe l'esaurimento della
specifica potestas iudicandi attribuita al rimettente nell'ambito del
giudizio antidiscriminatorio.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte d'appello di
Firenze, sezione lavoro, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 4, lettera b), della legge reg.
Toscana n. 73 del 2018, in riferimento all'art. 3 Cost.
La disposizione censurata stabilisce che, tra i requisiti per
accedere al contributo di 700,00 euro annui, per il triennio
2019-2021, rivolto al sostegno delle famiglie con figli minori
disabili, vi sia anche quello per cui «sia il genitore sia il figlio
minore disabile devono essere residenti in Toscana, in modo
continuativo, in strutture non occupate abusivamente, da almeno
ventiquattro mesi antecedenti la data del 1° gennaio dell'anno di
riferimento del contributo».
1.1.- Il giudice a quo premette di doversi pronunciare,
nell'ambito di un giudizio antidiscriminatorio, sull'impugnazione
presentata da J. M. avverso l'ordinanza del Tribunale di Arezzo 21
aprile 2021, n. 965, che ha ritenuto non discriminatorio il
provvedimento di diniego del contributo adottato dal Comune di Arezzo
nei confronti dell'appellante, in quanto quest'ultima, al momento
della presentazione della richiesta (il 12 maggio 2020), non aveva
maturato il requisito della residenza biennale, perche' residente in
Toscana solo dal 5 marzo 2019.
2.- La Corte d'appello di Firenze ritiene che la previsione
censurata contrasti con l'art. 3 Cost., perche' l'esclusione della
ricorrente dalla provvidenza darebbe luogo a «un trattamento
ingiustificatamente deteriore, rispetto a quello delle altre famiglie
con minori disabili che risiedono in Toscana da almeno due anni prima
del 1° gennaio dell'anno in cui chiedono il contributo». L'assenza di
una ragionevole giustificazione del requisito in questione si
ricaverebbe dal fatto che esso non mostrerebbe alcuna correlazione
con la situazione di bisogno che il sussidio in parola mira ad
alleviare e dal suo carattere discriminatorio rispetto a quei nuclei
familiari, residenti da piu' di due anni, in cui e' presente un
minore affetto da una condizione di disabilita' meno grave e/o che
mostrano di avere un reddito piu' elevato di quello dell'appellante
nel giudizio a quo.
3.- La difesa della Regione Toscana ha avanzato, in sede di
discussione orale, un'eccezione di inammissibilita' della questione
per difetto di rilevanza.
Ad avviso della difesa regionale, la Corte rimettente, chiamata a
pronunciarsi nell'ambito di un giudizio volto all'accertamento e alla
rimozione delle discriminazioni subite dalle persone con disabilita',
avrebbe dapprima escluso la sussistenza di una tale discriminazione
in capo all'appellante, rilevando come l'esclusione dal contributo
dipenderebbe unicamente dal fatto che questa aveva la residenza in
Toscana, al momento della presentazione della domanda, da meno di due
anni, e su tale profilo avrebbe incentrato le sue censure di
illegittimita' costituzionale.
In questo modo, tuttavia, la questione andrebbe ritenuta priva di
rilevanza, perche' sollevata dopo che la rimettente, per il fatto di
aver escluso il carattere discriminatorio del requisito della
residenza protratta per ragioni legate alla disabilita', avrebbe
esaurito la specifica potestas iudicandi ad essa attribuita
nell'ambito di questa tipologia di giudizi.
3.1.- L'eccezione non e' fondata.
Preliminarmente, occorre ribadire che la verifica sui presupposti
dell'instaurazione del giudizio di legittimita' costituzionale, e, in
primo luogo, sulla rilevanza delle questioni, e' limitata al
riscontro della non implausibilita' della motivazione impiegata
dall'autorita' rimettente, nel rispetto del criterio, costantemente
seguito dalla giurisprudenza di questa Corte, del «controllo esterno»
(sentenze n. 23 del 2024, n. 198 e n. 192 del 2023).
Nel caso di specie, la valutazione della rilevanza operata dal
giudice a quo puo' ritenersi non implausibile.
L'affermazione contenuta nell'ordinanza, su cui la difesa
regionale incentra la propria eccezione, e' quella secondo cui J. M.
«non e' discriminata in quanto disabile o in quanto madre di un
figlio disabile», poiche' l'esclusione dal contributo dipenderebbe
«dal fatto che ha la residenza in Toscana da meno di due anni».
Non e' tuttavia possibile ricavare da tale inciso, autonomamente
considerato e sganciato dalla sequenza degli argomenti impiegati
nella motivazione dell'ordinanza di rimessione, la conclusione per
cui il giudice a quo avrebbe senz'altro escluso la sussistenza di una
condotta discriminatoria, per ragioni legate alla disabilita', in
danno dell'appellante, per sollevare una questione di legittimita'
costituzionale che non mostra alcuna connessione con il giudizio
antidiscriminatorio.
In primo luogo, la riportata affermazione dell'ordinanza e'
espressamente e unicamente riferita all'impossibilita' di addivenire
all'accoglimento della domanda di J. M. per il tramite della non
applicazione dell'art. 19, comma 4, lettera b), della legge reg.
Toscana n. 73 del 2018 per contrasto con l'art. 21 CDFUE o con l'art.
14 CEDU, senza quindi predeterminare in alcun modo l'esito finale del
giudizio.
In secondo luogo, che cio' non abbia affatto esaurito il potere
della rimettente di valutare la natura discriminatoria della
condotta, e, anzi, che il requisito della residenza protratta assuma
rilievo - nell'ottica dell'ordinanza di rimessione - in vista delle
sue specifiche ricadute discriminatorie per ragioni legate alla
disabilita', e' ulteriormente dimostrato dal fatto che la premessa
del giudizio sulla non manifesta infondatezza della questione e' che
l'esclusione di J. M. dal contributo assuma i contorni di una
discriminazione indiretta ai danni di quest'ultima, in ragione del
«trattamento ingiustificatamente deteriore» che questa subirebbe
«rispetto a quello delle altre famiglie con minori disabili che
risiedono in Toscana da almeno due anni».
Escluso, pertanto, l'eccepito difetto di rilevanza, e non
sussistendo ulteriori profili di inammissibilita' della questione
rilevabili d'ufficio, quest'ultima deve essere esaminata nel merito.
4.- La prestazione al cui ottenimento e' rivolta la domanda nel
giudizio a quo e' stata istituita dall'art. 5, comma 1, della legge
reg. Toscana n. 73 del 2018 e consiste in un contributo annuale una
tantum di 700,00 euro per il triennio 2019-2021, finalizzato a
«sostenere le famiglie con figli disabili minori di diciotto anni».
Tale contributo e' riconosciuto al nucleo familiare per ogni minore
disabile, in presenza di un'accertata sussistenza della condizione di
handicap grave ai sensi di quanto previsto dall'art. 3, comma 3,
della legge 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l'assistenza,
l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate). I
requisiti per la sua concessione sono disciplinati dal comma 4 del
medesimo art. 5 e consistono, nel testo della disposizione vigente
ratione temporis, nella necessita' che il genitore che presenta la
domanda faccia parte del medesimo nucleo familiare del figlio minore
disabile per il quale e' richiesto il contributo (lettera a), che sia
il genitore richiedente che il figlio siano «residenti in Toscana, in
modo continuativo, in strutture non occupate abusivamente, da almeno
ventiquattro mesi antecedenti la data del 1° gennaio dell'anno di
riferimento del contributo» (lettera b, oggetto delle odierne
censure), e infine che il nucleo familiare cui entrambi appartengono
dimostri di avere un «valore dell'indicatore della situazione
economica equivalente (ISEE) non superiore a euro 29.999,00» (lettera
c).
La provvidenza in questione e' stata introdotta in Toscana con
l'art. 4 della legge della Regione Toscana 2 agosto 2013, n. 45
(Interventi di sostegno finanziario in favore delle famiglie e dei
lavoratori in difficolta', per la coesione e per il contrasto al
disagio sociale) per il triennio 2013-2015 e poi successivamente
confermata su base triennale per gli anni 2016-2018 e 2019-2021 e su
base annuale per il 2022 e il 2023.
Merita di essere evidenziato, secondo quanto emerge dai lavori
preparatori e dalla ricostruzione della ratio e del sistema delle
varie disposizioni che si sono succedute negli anni, che la misura
appartiene alla categoria degli strumenti introdotti dalla Regione
per offrire un sussidio integrativo alle famiglie in cui sia presente
un minore disabile. Cio' e' avvenuto non in ottemperanza a obblighi
promananti da leggi statali - che pure al sostegno e all'integrazione
dei disabili dedicano un quadro articolato di misure riconducibili
alla competenza in materia di livelli essenziali delle prestazioni di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. - ma unicamente
nell'esercizio della competenza legislativa residuale in materia di
politiche sociali (art. 117, quarto comma, Cost.; analogamente,
sentenza n. 172 del 2013).
Deve inoltre considerarsi che, mentre dal 2015 e nei trienni
successivi (nel corso del quale ultimo e' sorta la controversia di
cui al giudizio a quo), le disposizioni di leggi regionali che si
sono susseguite hanno lasciato inalterato il requisito della
necessaria residenza biennale continuativa nel territorio regionale
quale condizione per ottenere il contributo, per gli anni 2022 e
2023, prima l'art. 19, comma 4, lettera b), della legge reg. Toscana
n. 54 del 2021 e poi l'art. 23, comma 4, lettera b), della legge reg.
Toscana n. 44 del 2022 hanno previsto che possano essere ammesse al
contributo le richieste provenienti da nuclei familiari in cui il
genitore richiedente e il minore disabile risultino, semplicemente,
residenti in Toscana al momento di presentazione della domanda.
5.- Poste queste premesse, la questione e' fondata.
A sostegno della legittimita' costituzionale della disposizione
censurata, la difesa della Regione Toscana adduce il carattere
«ragionevole e non sproporzionato» del requisito della residenza
biennale continuativa nel territorio regionale, tenuto conto che il
beneficio non rientra tra quelli imposti in vista del soddisfacimento
dei livelli essenziali delle prestazioni stabiliti da leggi statali,
sicche' la selezione fondata su una contenuta protrazione della
residenza nel territorio regionale sarebbe giustificata dalla
necessita' di valorizzare il collegamento del nucleo familiare con la
comunita' locale e, comunque, «di assicurare una cifra non irrisoria
alle famiglie con figli disabili, in considerazione della limitatezza
delle risorse regionali».
5.1.- Pronunciandosi in merito a disposizioni di leggi regionali
che hanno condizionato il riconoscimento di prestazioni di natura
sociale al requisito della residenza piu' o meno protratta sul
territorio regionale, e senza che venisse in discussione (come nel
caso in esame) il diverso e ulteriore requisito della cittadinanza,
questa Corte ha costantemente ammesso «la possibilita', in
considerazione della limitatezza delle risorse disponibili, di
introdurre criteri selettivi per l'accesso ai servizi sociali,
utilizzando il requisito della residenza, ma solo a condizione che
sussista un ragionevole collegamento tra il requisito medesimo e la
funzione del servizio al cui accesso fa da filtro (sentenze n. 7 del
2021, n. 281 e n. 44 del 2020, n. 168 e n. 141 del 2014, n. 222 e n.
133 del 2013)» (sentenza n. 199 del 2022).
Pur essendo, pertanto, in linea di principio ammissibile che il
requisito della residenza protratta venga impiegato al fine di
operare una selezione, correlata all'appartenenza alla comunita'
territoriale, tra i beneficiari di misure riconducibili alla
discrezionalita' del legislatore regionale, cio' non toglie che un
simile requisito si espone a dubbi di legittimita' costituzionale
ogni qualvolta non mostri di avere «una idonea e ragionevole
correlazione con la funzione e la finalita' dei servizi o delle
prestazioni il cui godimento e' inciso dalle disposizioni oggetto di
esame» (sentenza n. 42 del 2021).
In considerazione di cio', il controllo sulla sussistenza e
sull'adeguatezza di tale correlazione «e' operato da questa Corte
secondo la struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell'art.
3, primo comma, Cost., che muove dall'identificazione della ratio
della norma di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza
con tale ratio del filtro selettivo introdotto» (sentenza n. 44 del
2020). Nell'ambito di una simile valutazione, si deve ritenere che,
se la ratio dell'intervento e' quella di alleviare un bisogno
primario della persona, il requisito della residenza protratta deve
essere sottoposto a uno scrutinio particolarmente stretto, attesa la
difficolta' di rinvenire una «correlazione tra il soddisfacimento dei
bisogni primari dell'essere umano, insediatosi nel territorio
regionale, e la protrazione nel tempo di tale insediamento» (sentenza
n. 222 del 2013). Al contrario, laddove non venga direttamente in
evidenza la finalita' di alleviare uno stato di bisogno, il criterio
della residenza prolungata puo' rinvenire la sua giustificazione nel
collegamento con l'attitudine del nucleo familiare ad agire
stabilmente nel territorio regionale (sentenza n. 141 del 2014).
La necessita' di un'adeguata e ragionevole correlazione tra la
ratio della misura e il requisito della residenza protratta non viene
meno neanche nel caso in cui il legislatore regionale abbia istituito
una «prestazione ulteriore e facoltativa, che si pone al di sopra dei
livelli minimi essenziali» e che viene finanziata con propri mezzi,
perche' «tanto l'una che l'altra circostanza eccepite non escludono
"che le scelte connesse alla individuazione dei beneficiari -
necessariamente da circoscrivere in ragione della limitatezza delle
risorse disponibili - debbano essere operate sempre e comunque in
ossequio al principio di ragionevolezza" (sentenze n. 2 del 2013, n.
40 del 2011 e n. 432 del 2005)» (sentenza n. 172 del 2013).
5.2.- Nel caso di specie, non puo' dubitarsi che la prestazione
prevista dalla disposizione censurata introduca una misura volta al
soddisfacimento di bisogni primari dell'individuo, attesa la sua
esplicita finalizzazione a «sostenere le famiglie con figli disabili
minori di diciotto anni» (art. 5, comma 1, della legge reg. Toscana
n. 73 del 2018).
E nello stesso senso depone anche il richiamo, tra i requisiti
per ottenere il contributo, alla condizione di handicap grave del
minore ai sensi dell'art. 3, comma 3, della legge n. 104 del 1992, la
cui sussistenza e' individuata nella situazione in cui «la
minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale,
correlata all'eta', in modo da rendere necessario un intervento
assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera
individuale o in quella di relazione».
Peraltro, questa Corte ha costantemente affermato che «sulla
condizione giuridica della persona con disabilita' confluisce un
complesso di "valori che attingono ai fondamentali motivi ispiratori
del disegno costituzionale" (sentenze n. 232 del 2018, n. 258 del
2017, n. 275 del 2016, n. 215 del 1987)» (sentenza n. 83 del 2019). E
l'inerenza del contributo in questione alla predetta ratio, pur nella
modesta entita' del suo importo e nel carattere non obbligato della
sua introduzione, deve essere individuata nella circostanza che la
salute psico-fisica del disabile «postula anche l'adozione di
interventi economici integrativi di sostegno alle famiglie "il cui
ruolo resta fondamentale nella cura e nell'assistenza dei soggetti
portatori di handicap" (sentenze n. 19 del 2009, n. 158 del 2007 e n.
233 del 2005)» (sentenza n. 203 del 2013).
5.3.- Se tale e' la finalita' del contributo, il requisito della
residenza continuativa biennale nel territorio regionale si pone in
contrasto con l'art. 3 Cost., perche' esso, a differenza degli altri
requisiti stabiliti dall'art. 5 della legge reg. Toscana n. 73 del
2018 (gravita' della condizione di handicap, convivenza nel nucleo
familiare del genitore richiedente, soglia di reddito ai fini ISEE),
non e' in alcun modo riconducibile a una condizione particolare di
bisogno o di necessita' idonea a operare una selezione tra i nuclei
familiari che richiedono la provvidenza in questione.
Pur tenendo conto del rilievo che puo' assumere, nell'adozione
delle politiche regionali in materia sociale, la verificabilita'
dell'appartenenza dei beneficiari di queste ultime alla comunita'
regionale, non puo' condividersi l'assunto della difesa regionale per
cui, nel caso di specie, questa sarebbe comprovata dalla permanenza
minima per un biennio nel territorio della Regione Toscana.
L'obiettivo di garantire una qualche forma di legame con il
territorio, infatti, deve tenere conto del fatto che l'indicazione di
un periodo minimo di residenza deve essere correlato, come si e'
detto, al fine della misura, e che la sola fissazione della residenza
- non ulteriormente qualificata da un periodo minimo di durata nel
territorio della Regione - non e' affatto priva di valore nel
denotare il legame di un nucleo familiare con la comunita' locale di
riferimento.
Premesso che l'acquisizione della residenza non si traduce in un
processo immediato rimesso alla contingente dichiarazione
dell'interessato, in quanto resta sottoposta a verifiche e controlli,
a connotare nel senso dell'irragionevolezza la disposizione in esame
sta soprattutto la constatazione che, per una famiglia in cui sia
presente un minore disabile grave, la scelta di risiedere in un certo
territorio assume un valore diverso e peculiare rispetto a quanto
puo' accadere per altri nuclei familiari, con riguardo, ad esempio,
alle caratteristiche dell'abitazione o alla presenza di strutture per
la cura e l'assistenza.
A fronte di cio', la scelta di imporre la maturazione di un certo
periodo di residenza protratta per tale famiglia, fosse anche
contenuto nel limite di due anni, si palesa discriminatoria. Infatti,
la selezione operata dal criterio in questione potrebbe portare «ad
escludere soggetti altrettanto (se non piu') esposti alle condizioni
di bisogno e di disagio (che il censurato sistema di prestazioni e
servizi si propone di superare perseguendo una finalita'
eminentemente sociale)», senza che sia possibile presumere, in
termini assoluti, che lo stato di bisogno di chi risieda in Toscana
da meno di due anni «sia minore rispetto a chi vi risieda da piu'
anni (sentenze n. 133, n. 4 e n. 2 del 2013)» (sentenza n. 172 del
2013). Ne' potrebbe assumere rilievo in senso contrario
l'attribuzione formale del beneficio al nucleo familiare (come, nel
caso di specie, al genitore convivente), risultando invece
determinante la condizione di bisogno delle persone che lo compongono
(in tal senso, sentenza n. 7 del 2021).
Deve conclusivamente osservarsi che la durata della residenza
continuativa, di cui la Regione enfatizza la brevita', non assume
quindi valore in se', ma alla luce della ratio perseguita dalla
misura cui accede, sicche' maggiore e' l'inerenza della prestazione a
un bisogno essenziale della persona, meno si giustifica la scelta di
condizionarla a requisiti diversi e aggiuntivi rispetto alla sola
residenza nel territorio della Regione.
5.4.- Nei suoi scritti difensivi e negli argomenti fatti valere
in sede di discussione orale, la Regione Toscana ha evidenziato anche
la necessita' di valorizzare, tra i criteri di selezione dei
beneficiari, quei nuclei familiari che denotino un piu' diretto
radicamento nella comunita' locale e il contributo prestato allo
sviluppo della stessa.
In linea di principio, puo' convenirsi che la garanzia dei
diritti fondamentali dell'individuo, tanto piu' se volta al
soddisfacimento di necessita' e bisogni di carattere sociale, possa
avere un legame con la comunita' territoriale di riferimento, perche'
e' anche in essa che prende corpo il rapporto che tiene insieme il
riconoscimento e la garanzia di quei diritti con l'adempimento dei
doveri inderogabili di solidarieta' politica, economica e sociale di
cui all'art. 2 Cost.
Cio' detto, e' anche vero che il legame con la comunita'
territoriale (nel caso di specie, regionale) che eroga prestazioni
sociali non puo' risolversi in una sostanziale preclusione, motivata
unicamente dall'esigenza di valorizzare - attraverso il requisito
della residenza protratta e senza alcun collegamento con lo stato di
bisogno da alleviare - il contributo pregresso che, in primo luogo
mediante la imposizione locale, alcune categorie di cittadini hanno
fornito, col tempo e grazie alla permanenza nel territorio regionale,
all'assolvimento dei compiti di assistenza.
Ove, come nel caso in esame, requisiti selettivi fondati sul
radicamento territoriale non tengano conto dei caratteri essenziali
dei bisogni primari cui le politiche sociali sono finalizzate,
«l'argomento del contributo pregresso tende inammissibilmente ad
assegnare al dovere tributario finalita' commutative, mentre esso e'
una manifestazione del dovere di solidarieta' sociale, e [...]
applicare un criterio di questo tipo alle prestazioni sociali e' di
per se' contraddittorio, perche' porta a limitare l'accesso proprio
di coloro che ne hanno piu' bisogno» (sentenza n. 107 del 2018).
5.5.- Peraltro, appurata nel caso di specie l'inidoneita' del
requisito della residenza protratta a operare una selezione della
platea dei beneficiari e verificata l'impossibilita' di valorizzare
il contributo del nucleo familiare al progresso della comunita'
locale, si deve osservare come la Regione Toscana abbia modulato nel
corso degli anni il requisito in questione senza che sia dimostrabile
un legame diretto tra l'ampliamento del periodo di residenza
continuativa nel territorio regionale e le esigenze di contenimento
della spesa, connesse all'aumento delle richieste di accesso al
contributo.
Infatti, tale aumento ha determinato, nel 2021 e nel 2022, lo
stanziamento di risorse aggiuntive rispetto a quelle inizialmente
previste (secondo quanto stabilito, rispettivamente, dall'art. 5,
comma 6-bis, della legge reg. Toscana n. 73 del 2018, introdotto
dall'art. 10, comma 1, della legge della Regione Toscana 28 dicembre
2021, n. 55, recante «Legge di stabilita' per l'anno 2022», e
dall'art. 19, comma 6-bis, della legge reg. Toscana n. 54 del 2021,
come modificato, da ultimo, dall'art. 14, comma 1, della legge della
Regione Toscana 3 luglio 2023, n. 25, recante «Interventi normativi
collegati alla seconda variazione al bilancio di previsione
2023-2025»), al fine di garantire l'erogazione del contributo stesso
a quei nuclei familiari che, pur in possesso dei requisiti
prescritti, si sono trovati a fare i conti con l'incapienza dei
precedenti appostamenti di bilancio.
A fronte del rilevato aumento delle richieste, negli stessi anni
la medesima Regione Toscana ha tuttavia provveduto a eliminare, tra i
requisiti per l'accesso al contributo, il requisito della residenza
biennale, riconoscendo la possibilita' di presentare la domanda a
quei nuclei familiari che, fermo restando il rispetto degli altri
requisiti, fossero residenti in Toscana al momento della sua
presentazione, cosi' ulteriormente avvalorando - anche dal punto di
vista delle risorse impiegabili - il difetto di correlazione tra il
censurato criterio selettivo e la natura e le finalita' del
contributo.
6.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 4, lettera b), della legge reg.
Toscana n. 73 del 2018, nella parte in cui prevede, tra i requisiti
per la concessione del contributo di cui al comma 1 dello stesso
articolo, quello per cui «sia il genitore sia il figlio minore
disabile devono essere residenti in Toscana, in modo continuativo, in
strutture non occupate abusivamente, da almeno ventiquattro mesi
antecedenti la data del 1° gennaio dell'anno di riferimento del
contributo», anziche' quello per cui sia il genitore che il figlio
minore disabile devono essere residenti in Toscana, in strutture non
occupate abusivamente, al momento della presentazione della domanda.