ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, comma
11, e 7, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26, promosso dal Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale
ordinario di Foggia, nel procedimento penale a carico di A. D.G., con
ordinanza del 29 dicembre 2022, iscritta al n. 24 del registro
ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 10, prima serie speciale, dell'anno 2023, la cui trattazione e'
stata fissata per l'adunanza in camera di consiglio del 20 febbraio
2024.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 2024 il Giudice
relatore Luca Antonini;
deliberato nella camera di consiglio del 22 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 29 dicembre 2022 (reg. ord. n. 24 del 2023)
il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di Foggia
ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
comma 11, e 7, commi 1 e 2, del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4
(Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di
pensioni), convertito, con modificazioni, nella legge 28 marzo 2019,
n. 26, in riferimento agli artt. 2, 3, 25 e 27 della Costituzione.
Il giudice a quo deve decidere sulla richiesta di rinvio a
giudizio dell'imputato al quale il pubblico ministero ha contestato:
a) il delitto di cui all'art. 7, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019,
come convertito, in quanto, al fine di conseguire indebitamente il
reddito di cittadinanza (di seguito, anche: Rdc), presentava nel
marzo del 2019 la relativa domanda utilizzando una dichiarazione
sostitutiva unica nella quale ometteva di dichiarare, quali
informazioni dovute, le vincite al gioco conseguite negli anni 2017 e
2018, rispettivamente pari a circa 44.000,00 euro e circa 69.000,00
euro; b) il delitto di cui all'art. 7, comma 2, del d.l. n. 4 del
2019, come convertito, per avere omesso di comunicare, nel gennaio
del 2020, le informazioni dovute e rilevanti ai sensi dell'art. 3,
comma 11, dello stesso decreto-legge, ossia le variazioni del reddito
e del patrimonio derivanti dalle vincite al gioco on line conseguite
nell'anno 2019, pari a circa 160.000,00 euro.
Nella sua previsione astratta, il citato art. 7 prevede, al comma
1: «[s]alvo che il fatto costituisca piu' grave reato, chiunque, al
fine di ottenere indebitamente il beneficio di cui all'articolo 3,
rende o utilizza dichiarazioni o documenti falsi o attestanti cose
non vere, ovvero omette informazioni dovute, e' punito con la
reclusione da due a sei anni» e, al comma 2: «[l]'omessa
comunicazione delle variazioni del reddito o del patrimonio, anche se
provenienti da attivita' irregolari, nonche' di altre informazioni
dovute e rilevanti ai fini della revoca o della riduzione del
beneficio entro i termini di cui all'articolo 3, commi 8, ultimo
periodo, 9 e 11, e' punita con la reclusione da uno a tre anni».
Infine, il richiamato comma 11 dell'art. 3, dopo avere fatto
obbligo al beneficiario di comunicare all'ente erogatore ogni
variazione patrimoniale che comporti la perdita dei requisiti
reddituali e patrimoniali stabiliti per l'accesso al Rdc, precisa che
«[l]a perdita dei requisiti si verifica anche nel caso di
acquisizione del possesso di somme o valori superiori» alle suddette
soglie di accesso «a seguito di donazione, successione o vincite,
fatto salvo quanto previsto dall'articolo 5, comma 6, e deve essere
comunicata entro quindici giorni dall'acquisizione».
2.- Ad avviso del giudice rimettente le questioni di legittimita'
costituzionale, prospettate dalla difesa dell'imputato, sarebbero
rilevanti poiche' la decisione sulla richiesta di rinvio a giudizio
dipenderebbe da quella sulla legittimita' delle disposizioni
censurate.
Le stesse sarebbero altresi' non manifestamente infondate in
riferimento ai «principi costituzionali di uguaglianza sostanziale» e
«di tassativita'» delle norme penali di cui, rispettivamente, agli
artt. 3 e 25 Cost.
In primo luogo, l'art. 7 del d.l. n. 4 del 2019, come convertito,
non «fare[bbe] alcun riferimento [a] cosa debba essere ricompreso»
nelle «altre informazioni dovute e rilevanti» ai fini della revoca o
della riduzione del beneficio.
Parimenti, l'art. 3 dello stesso decreto-legge «in alcun modo
indic[herebbe] le modalita' con cui comunicare» all'ente erogatore le
variazioni patrimoniali, tra le quali sono comprese le vincite da
gioco.
Quanto a queste ultime, il giudice a quo lamenta, inoltre, che
verrebbe fatto «un implicito rinvio» al d.P.R. 22 dicembre 1986, n.
917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi) -
contenente disposizioni «ormai arcaiche e non menzionate» nel d.l. n.
4 del 2019, come convertito -, in base al quale le vincite da gioco
«costituiscono reddito per l'intero ammontare percepito nel periodo
di imposta, senza alcuna deduzione».
Da un lato, tale testo normativo, «piuttosto datato», non
terrebbe conto dei nuovi giochi on line; dall'altro lato,
nell'escludere la deduzione dalle vincite «dell'importo giocato»,
determinerebbe «la paradossale circostanza» che il reddito dichiarato
«in sede ISEE» non sarebbe «di fatto esistente per il cittadino».
Tale reddito risulterebbe «sulla carta altamente incrementato», cosi'
da «fuoriuscire [...] dai parametri previsti per ottenere il sussidio
statale», mentre di fatto non aumenterebbe la «ricchezza» del
soggetto.
Ad avviso del rimettente, a fronte della «evidente [...]
disarmonia nella norma», questa «dovrebbe espressamente prevedere la
revoca del beneficio allorquando[,] in concreto, siano superati i
limiti di reddito previsti».
3.- E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo di dichiarare la manifesta inammissibilita' o,
comunque, la manifesta infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate.
3.1.- In via generale, l'ordinanza di rimessione sarebbe
«totalmente lacunosa» quanto: a) alla descrizione della fattispecie;
b) alle censure di costituzionalita'; c) alla impossibilita' di
interpretare le norme censurate in modo costituzionalmente conforme;
d) al petitum.
In particolare, le questioni sollevate sarebbero inammissibili
anzitutto perche' l'affermazione della rilevanza delle stesse si
poggerebbe su una «mera clausola di stile», inidonea a comprendere le
ragioni della stessa: oltre a mancare la descrizione della
fattispecie, limitata al richiamo dei capi d'imputazione, l'ordinanza
prospetterebbe questioni «in modo ipotetico e prematuro», non avendo
chiarito se sussistevano o meno gli elementi per il rinvio a giudizio
dell'imputato.
Sarebbe inoltre del tutto mancante la motivazione a sostegno
della violazione dei parametri costituzionali, «evoca[ti] solo
formalmente» senza che sia sviluppato alcun ragionamento sul
contrasto con gli stessi. Soltanto in riferimento all'art. 25 Cost.
l'ordinanza conterrebbe una «scarna motivazione», ma meramente
apparente.
3.2.- Nel merito, quest'ultima censura, l'unica considerata,
stante l'assenza totale di motivazione «sulle altre norme
costituzionali evocate», sarebbe comunque manifestamente infondata.
Le condotte incriminate risulterebbero infatti «compiutamente
definite», essendo specificamente perimetrati gli obblighi
dichiarativi gravanti sul singolo interessato, definiti in funzione
della ricostruzione del suo patrimonio, secondo l'indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE). A tali fini, il legislatore
avrebbe espressamente menzionato le vincite da gioco nella
esemplificazione contenuta nell'art. 3, comma 11, del d.l. n. 4 del
2019, come convertito.
Quanto alle modalita' di comunicazione, l'obbligo di
aggiornamento della dichiarazione sarebbe pienamente esigibile e la
dichiarazione sostitutiva unica (DSU) costituirebbe il «veicolo
ordinario per la rappresentazione dei dati richiesti» al soggetto che
abbia percepito vincite da gioco.
L'Avvocatura osserva poi che il giudice a quo, sebbene non
censuri le disposizioni del t.u. imposte redditi, incentrerebbe in
modo contraddittorio ed errato la sua motivazione «sulla mancata
previsione della deduzione, dalle vincite, dei costi di giochi e
scommesse, fondando le sue argomentazioni su motivi ultronei rispetto
all'oggetto del giudizio».
In particolare, oltre a ritenere «quanto mai incomprensibile»
l'affermazione sulla pretesa obsolescenza del t.u. imposte redditi,
tuttora fonte normativa di riferimento per la disciplina delle
imposte sui redditi, la difesa statale rileva che i giochi,
rientrando nei contratti di scommessa, sarebbero caratterizzati
dall'alea, ossia dalla situazione di incertezza circa il vantaggio
economico realizzabile.
Gli argomenti del giudice rimettente sarebbero dunque errati e
irrilevanti rispetto all'oggetto del giudizio, ne' terrebbero conto
della giurisprudenza costituzionale che, con riguardo al principio di
tassativita' o di determinatezza della norma penale, ne escluderebbe
la violazione quando il giudice possa stabilire il significato
dell'elemento descrittivo «mediante un'operazione interpretativa non
esorbitante dall'ordinario compito a lui affidato» e il destinatario
della norma possa avere «una percezione sufficientemente chiara ed
immediata del relativo valore precettivo» (e' citata la sentenza di
questa Corte n. 25 del 2019).
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 24 del
2023), il Giudice dell'udienza preliminare del Tribunale ordinario di
Foggia ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 3, comma 11, e 7, commi 1 e 2, del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, in riferimento agli artt. 2 e 27 Cost., nonche' ai
principi «di uguaglianza sostanziale» e «di tassativita'» delle norme
penali, di cui agli artt. 3, secondo comma, e 25 Cost.
Il rimettente deve decidere sulla richiesta di rinvio a giudizio
di un imputato, al quale sono contestati sia il delitto di cui al
comma 1 del citato art. 7, per avere omesso di dichiarare vincite
conseguite al gioco nei due anni precedenti la presentazione della
domanda volta a ottenere il reddito di cittadinanza (Rdc), sia il
delitto di cui al comma 2 della stessa previsione, per avere omesso
di comunicare, come prescritto dal parimenti censurato art. 3, comma
11, gli importi delle vincite da gioco on line conseguite nel 2019,
anno in cui egli ha percepito il beneficio del Rdc.
Entrambe le fattispecie incriminatrici violerebbero il principio
di tassativita', prevedendo la punizione per l'omessa dichiarazione e
comunicazione di «informazioni dovute», ma «senza fare alcun
riferimento [a] cosa debba essere ricompreso» in tale locuzione.
Inoltre, la disposizione di cui all'art. 7, comma 2, del d.l. n. 4
del 2019, come convertito, si porrebbe in contrasto con il suddetto
principio anche perche', pur richiamando il precedente art. 3, comma
11, «in alcun modo indic[herebbe] le modalita' con cui comunicare» le
vincite.
Con riferimento al principio di uguaglianza sostanziale, il
rimettente rileva che le disposizioni censurate rinvierebbero
implicitamente alla previsione del t.u. imposte redditi secondo cui
le vincite costituirebbero reddito per l'intero ammontare percepito
nel periodo d'imposta, senza alcuna deduzione. In tal modo, da un
lato, esse non terrebbero conto delle caratteristiche dei nuovi
giochi on line; dall'altro lato, nell'escludere la deduzione dalle
vincite «dell'importo giocato», determinerebbero «la paradossale
circostanza» che il reddito dichiarato «in sede ISEE» non sarebbe «di
fatto esistente per il cittadino». Tale reddito risulterebbe «sulla
carta altamente incrementato», cosi' da «fuoriuscire [...] dai
parametri previsti per ottenere il sussidio statale», mentre di fatto
non aumenterebbe la «ricchezza» del soggetto.
2.- In via preliminare, occorre dare conto di due interventi
legislativi che hanno interessato le disposizioni censurate: l'uno,
in coincidenza con il deposito dell'ordinanza di rimessione, avvenuto
il 29 dicembre 2022; l'altro, a breve distanza dallo stesso.
Anzitutto, l'art. 1, comma 318, della legge 29 dicembre 2022, n.
197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e
bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), ha stabilito, nel
testo originario, che «[a] decorrere dal 1° gennaio 2024 gli articoli
da 1 a 13 del decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 marzo 2019, n. 26, sono abrogati». La
prefigurata abrogazione ha quindi coinvolto anche le disposizioni
sanzionatorie censurate, oltre a quelle nel complesso concernenti la
istituzione e la disciplina del Rdc, di cui i commi da 313 a 318 del
citato art. 1 hanno delineato una graduale cessazione, «[n]elle more
di un'organica riforma delle misure di sostegno alla poverta' e di
inclusione attiva» (cosi' il comma 313).
Le disposizioni appena richiamate sono entrate in vigore il 1°
gennaio 2023, ai sensi dell'art. 21 della citata legge di bilancio.
Successivamente, il decreto-legge 4 maggio 2023, n. 48 (Misure
urgenti per l'inclusione sociale e l'accesso al mondo del lavoro),
convertito, con modificazioni, nella legge 3 luglio 2023, n. 85,
all'art. 1 ha previso la istituzione, «a decorrere dal 1° gennaio
2024, [del]l'Assegno di inclusione, quale misura nazionale di
contrasto alla poverta', alla fragilita' e all'esclusione sociale
delle fasce deboli attraverso percorsi di inserimento sociale,
nonche' di formazione, di lavoro e di politica attiva del lavoro». Il
successivo art. 12, al comma 1, ha anche disposto la istituzione, dal
1° settembre 2023, del «Supporto per la formazione e il lavoro quale
misura di attivazione al lavoro, mediante la partecipazione a
progetti di formazione, di qualificazione e riqualificazione
professionale, di orientamento, di accompagnamento al lavoro e di
politiche attive del lavoro comunque denominate».
Per quanto qui rileva, i commi 1 e 2 dell'art. 8 dello stesso
decreto hanno configurato due fattispecie di reato che, strutturate
in maniera identica a quelle oggetto delle disposizioni censurate,
rispettivamente, puniscono «chiunque, al fine di ottenere
indebitamente» i suddetti benefici, «rende o utilizza dichiarazioni o
documenti falsi o attestanti cose non vere, ovvero omette
informazioni dovute» (comma 1), nonche' «[l]'omessa comunicazione
delle variazioni del reddito o del patrimonio, anche se provenienti
da attivita' irregolari, nonche' di altre informazioni dovute e
rilevanti ai fini del mantenimento del beneficio indicato al comma 1»
(comma 2).
Inoltre, al comma 3 delle «[d]isposizioni transitorie, finali e
finanziarie» recate dal successivo art. 13, e' previsto che «[a]l
beneficio di cui all'articolo 1 del decreto-legge 28 gennaio 2019, n.
4, convertito, con modificazioni, [nella legge] 28 marzo 2019, n. 26,
continuano ad applicarsi le disposizioni di cui all'articolo 7 del
medesimo decreto-legge, vigenti alla data in cui il beneficio e'
stato concesso, per i fatti commessi fino al 31 dicembre 2023».
2.1.- Cio' premesso, nella specie non ricorrono i presupposti per
la restituzione degli atti al giudice rimettente, affinche' valuti il
descritto duplice ius superveniens, dovendosi escludere che
quest'ultimo possa produrre effetti in mitius rispetto alle
disposizioni censurate (nello stesso senso, con riferimento a
modifiche sopravvenute relative a previsioni sanzionatorie
amministrative di carattere sostanzialmente punitivo, sentenza n. 112
del 2019, punto 4 del Considerato in diritto).
Infatti, sotto un primo profilo, l'entrata in vigore dell'art. 1,
comma 318, della legge n. 197 del 2022, avvenuta il 1° gennaio 2023,
non ha prodotto alcun immediato effetto abrogativo delle disposizioni
censurate, essendo stato questo espressamente rinviato dallo stesso
comma «[a] decorrere dal 1° gennaio 2024», cioe' a distanza di un
anno.
Sotto un secondo, e piu' rilevante, profilo, con il suddetto art.
13, comma 3, del d.l. n. 48 del 2023, come convertito, entrato in
vigore ben prima che, per effetto del richiamato art. 1, comma 318,
potesse prodursi l'abrogazione (tra le altre) delle disposizioni
censurate, il legislatore ha chiaramente manifestato la volonta' che
le condotte previste e punite dall'art. 7 del d.l. n. 4 del 2019,
come convertito, continuino a essere considerate penalmente
rilevanti, escludendo dunque il prodursi di una abolitio criminis dal
1° gennaio 2024.
Tale esclusione ha trovato uniforme conferma nella giurisprudenza
della Corte di cassazione, gia' formatasi sul punto in esame, la
quale ha escluso «soluzioni di continuita'» nella rilevanza penale
della condotta di cui all'art. 7 del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, poiche' la iniziale abrogazione di questa disposizione e'
«stata superata da una previsione di segno contrario entrata in
vigore» prima che l'altra producesse il suo effetto (Corte di
cassazione, sezione terza penale, sentenza 27 ottobre 2023-6 febbraio
2024, n. 5151). La stessa giurisprudenza ha parimenti escluso che la
dinamica della successione delle norme «prest[i] il fianco a censure,
essendo indubbiamente sorretta da una del tutto ragionevole
giustificazione», dal momento che la disposizione di cui all'art. 13,
comma 3, del d.l. n. 48 del 2023, come convertito, «semplicemente
assicura tutela penale all'erogazione del reddito di cittadinanza, in
conformita' ai presupposti previsti dalla legge, sin tanto che sara'
possibile continuare a fruire di tale beneficio», coordinandosi con
la nuova incriminazione di cui all'art. 8 dello stesso decreto,
espressione del «medesimo disvalore penale delle condotte di mendacio
e di omessa comunicazione volte all'ottenimento o al mantenimento»
dell'assegno di inclusione (Corte di cassazione, sezione terza
penale, sentenze 24 gennaio-21 febbraio 2024, n. 7541 e 30 novembre
2023-6 febbraio 2024, n. 5163).
3.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito plurime ragioni
di inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate.
3.1.- Innanzitutto, la rilevanza sarebbe stata motivata
utilizzando una «mera clausola di stile», omettendo la descrizione
della fattispecie, limitata al richiamo dei capi d'imputazione, e le
questioni di legittimita' costituzionale sarebbero state prospettate
«in modo ipotetico e prematuro», senza chiarire se sussistessero o
meno gli elementi per il rinvio a giudizio dell'imputato.
L'eccezione non e' fondata, sotto entrambi i profili.
3.1.1.- I capi di imputazione riportati nell'atto introduttivo
forniscono una descrizione sufficiente della fattispecie oggetto del
giudizio principale, poiche', senza risolversi in una mera e generica
parafrasi della disposizione incriminatrice, specificano la condotta
penalmente rilevante nella omessa dichiarazione e comunicazione delle
vincite derivanti da giochi on line effettuati dall'imputato,
richiedente, prima, e beneficiario, poi, del reddito di cittadinanza.
Cio' consente di ritenere che le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal giudice a quo riguardino disposizioni
che questi deve applicare, trattandosi delle previsioni sanzionatorie
in cui le condotte descritte appaiono sussumibili.
3.1.2.- E' anche da escludere l'eccepito carattere prematuro e
ipotetico delle questioni medesime, considerato che il rimettente da'
conto di trovarsi in sede di udienza preliminare e di dovere decidere
sul rinvio a giudizio dell'imputato; questa valutazione dipende,
infatti, da quella delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate.
Tale motivazione sorregge in maniera essenziale e plausibile la
rilevanza dei dubbi prospettati, che investono sia la formulazione
della disposizione sanzionatoria, asseritamente carente nel
descrivere la portata della locuzione «informazioni dovute», sia la
mancata previsione, ritenuta irragionevole, della deduzione
dell'importo giocato da quello delle vincite da comunicare.
Il dubbio sulla conoscibilita' del precetto penalmente sanzionato
e quello sulla effettiva consistenza del fatto da comunicare si
inseriscono nell'iter logico-giuridico della decisione spettante al
rimettente, influendo sulla valutazione sia della rappresentazione
del fatto tipico da parte dell'imputato, sia della sussistenza del
dolo nella omessa dichiarazione o comunicazione da quest'ultimo
realizzata. L'assunto dell'Avvocatura, secondo cui l'ordinanza
avrebbe dovuto chiarire se sussistevano o meno gli elementi per il
rinvio a giudizio dell'imputato, si rivela quindi privo di
fondamento.
Quanto allo specifico dubbio prospettato in riferimento all'art.
3 Cost., il rimettente muove invero dal presupposto che la norma
sanzioni l'omessa dichiarazione e comunicazione di vincite anche
quando la situazione reddituale del percettore sia rimasta di fatto
inalterata per effetto degli importi giocati infruttuosamente, che
non potrebbero essere dedotti dalle prime.
Sotto questo profilo, sebbene l'ordinanza non espliciti il dato
delle somme giocate dall'imputato, non puo' per questo ritenersi il
carattere ipotetico della questione sollevata.
Al riguardo l'ordinanza indica, come gia' si e' notato, che le
vincite rilevanti nel giudizio principale proverrebbero dallo
svolgimento di giochi on line, cosi' implicitamente richiamando le
disposizioni che disciplinano i giochi a distanza, nel cui ambito i
primi si inseriscono. In particolare, la normativa in materia
consente di giocare con questa modalita' solo previa registrazione
telematica presso un concessionario dell'Agenzia dei monopoli e delle
dogane, acquisizione di password per l'accesso a distanza e
sottoscrizione di un contratto di conto di gioco nel quale sono
registrate tutte le operazioni di gioco, gli importi giocati e vinti,
le ricariche e i prelievi (come si ricava dall'art. 24, commi 17,
lettere c, e, h e i, e 19, lettere c, d, e ed f, della legge 7 luglio
2009, n. 88, recante «Disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee -
Legge comunitaria 2008»).
Non e', dunque, implausibile che il rimettente abbia sollevato la
questione di legittimita' costituzionale in esame sulla base della
documentazione delle movimentazioni dei conti di gioco riferibili
all'imputato acquisita al procedimento penale, dalla quale egli
avrebbe tratto tanto gli importi delle vincite menzionati nei capi di
imputazione, quanto quelli delle giocate che, a suo avviso,
andrebbero dedotte dai primi.
3.2.- Ad avviso dell'Avvocatura generale, le questioni di
legittimita' costituzionale sarebbero inammissibili anche perche' la
motivazione della non manifesta infondatezza risulterebbe del tutto
mancante o comunque solo apparente.
L'eccezione e' parzialmente fondata. Infatti, nonostante
l'ordinanza menzioni cumulativamente, nel dispositivo, gli artt. 2,
3, 25 e 27 Cost., essa contiene una illustrazione adeguata soltanto
in riferimento agli artt. 3 e 25 Cost.; pertanto, le questioni di
legittimita' costituzionale sollevate con riguardo agli artt. 2 e 27
Cost., del tutto immotivate, sono inammissibili (ex plurimis,
sentenze n. 198, n. 186 e n. 46 del 2023).
3.3.- Infine, non fondate sono le ulteriori ragioni di
inammissibilita' eccepite dall'Avvocatura, secondo la quale il
rimettente non avrebbe chiarito, da un lato, perche' le disposizioni
censurate non possano interpretarsi in modo costituzionalmente
conforme e, dall'altro lato, i termini del petitum.
Quanto al primo dei due profili, dagli argomenti utilizzati a
sostegno delle censure emerge che il giudice a quo ha escluso
motivatamente la possibilita' di una interpretazione conforme e tanto
basta ai fini del vaglio della rilevanza delle questioni sollevate.
Quanto al secondo profilo, la costante giurisprudenza della Corte
afferma che «l'ordinanza di rimessione delle questioni di
legittimita' costituzionale non necessariamente deve concludersi con
un dispositivo recante altresi' un petitum, essendo sufficiente che
dal tenore complessivo della motivazione emerga[no] con chiarezza il
contenuto ed il verso delle censure» (sentenza n. 136 del 2022).
Cio' e' quanto ricorre nella specie, in cui il dispositivo non
avanza una richiesta puntuale, limitandosi a richiamare i parametri
evocati negli stessi termini prospettati dalla difesa dell'imputato
e, tuttavia, gli argomenti illustrati a sostegno delle due censure
sollevate conducono agevolmente a comprendere che il rimettente
ambisce a vedere dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
7, commi 1 e 2, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, nella parte
in cui utilizza l'espressione «informazioni dovute», senza chiarire
quali esse siano, e in quella in cui non consente di sanzionare solo
le ipotesi in cui le vincite determinino, dedotti gli importi
giocati, un reddito in concreto tale da comportare la perdita del
beneficio del reddito di cittadinanza.
4.- Nel merito, va esaminata per prima la radicale censura di
violazione del principio di tassativita' di cui all'art. 25 Cost.,
incentrata sull'utilizzo della locuzione «informazioni dovute», che
il legislatore ha inserito nelle fattispecie incriminatrici di cui ai
commi 1 e 2 dell'art. 7 del d.l. n. 4 del 2019, come convertito,
dirette a punire, rispettivamente, il mendacio e le omissioni
informative commesse da chi chiede di accedere al beneficio del Rdc,
nonche' l'omessa comunicazione, da parte di chi ne sta usufruendo,
delle variazioni reddituali e patrimoniali che determinano la perdita
o la riduzione dell'importo erogato.
In materia penale, questa Corte e' particolarmente attenta al
rispetto dei requisiti minimi di chiarezza e precisione che debbono
possedere le disposizioni incriminatrici, «in forza - in particolare
- del principio di legalita' e tassativita' di cui all'art. 25,
secondo comma, Cost.» (sentenza n. 110 del 2023), da cui deriva un
«imperativo costituzionale, rivolto al legislatore, di "formulare
norme concettualmente precise sotto il profilo semantico della
chiarezza e dell'intellegibilita' dei termini impiegati"» (sentenza
n. 98 del 2021, che richiama la sentenza n. 96 del 1981).
Sottesi al principio di legalita' e tassativita' vi sono,
infatti, due obiettivi fondamentali consistenti, «per un verso,
nell'evitare che, in contrasto con il principio della divisione dei
poteri e con la riserva assoluta di legge in materia penale, il
giudice assuma un ruolo creativo, individuando, in luogo del
legislatore, i confini tra il lecito e l'illecito; e, per un altro
verso, nel garantire la libera autodeterminazione individuale,
permettendo al destinatario della norma penale di apprezzare a priori
le conseguenze giuridico-penali della propria condotta» (sentenza n.
327 del 2008).
Piu' in particolare, ai fini della verifica del rispetto del
principio di tassativita' di cui all'art. 25 Cost., la giurisprudenza
costituzionale e' costante nell'affermare che l'impiego, nella
formula descrittiva dell'illecito, «di espressioni sommarie, di
vocaboli polisensi, ovvero di clausole generali o concetti
"elastici", non comporta un vulnus» del suddetto parametro
costituzionale, «"quando la descrizione complessiva del fatto
incriminato consenta comunque al giudice - avuto riguardo alle
finalita' perseguite dall'incriminazione ed al piu' ampio contesto
ordinamentale in cui essa si colloca - di stabilire il significato di
tale elemento mediante un'operazione interpretativa non esorbitante
dall'ordinario compito a lui affidato: quando cioe' quella
descrizione consenta di esprimere un giudizio di corrispondenza della
fattispecie concreta alla fattispecie astratta, sorretto da un
fondamento ermeneutico controllabile; e, correlativamente, permetta
al destinatario della norma di avere una percezione sufficientemente
chiara ed immediata del relativo valore precettivo" (sentenza n. 25
del 2019; nello stesso senso, sentenze n. 172 del 2014, n. 282 del
2010, n. 21 del 2009, n. 327 del 2008 e n. 5 del 2004)» (sentenza n.
141 del 2019).
4.1.- Alla luce di tali criteri, si deve escludere che le
disposizioni censurate violino il principio costituzionale evocato.
Il rimettente ne prospetta il vulnus sotto due profili: a)
anzitutto, perche' i commi 1 e 2 del censurato art. 7 non farebbero
alcun riferimento a cosa debba essere ricompreso nella locuzione
«informazioni dovute» - la cui omessa dichiarazione o comunicazione
e' penalmente sanzionata; b) inoltre, in quanto il comma 2, nel
richiamare il precedente art. 3, comma 11, e cosi' l'obbligo di
comunicare tempestivamente l'acquisizione di vincite, non
indicherebbe le modalita' con cui portare a conoscenza dell'ente
erogatore tali variazioni.
4.1.1.- Con riguardo al primo profilo di censura rileva che,
all'interno del d.l. n. 4 del 2019, come convertito, il cui Capo I
reca «[d]isposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza»,
l'art. 7 contiene la figura di reato che il legislatore ha inteso
appositamente introdurre per sanzionare le condotte illecite connesse
alla percezione di tale beneficio.
Pertanto, l'espressione «informazioni dovute» che compare nella
descrizione della fattispecie incriminatrice, per quanto sommaria e
non ulteriormente declinata in contenuti analitici, non puo' che
collegarsi in via immediata ai requisiti previsti per l'accesso e per
il godimento continuativo del Rdc, stabiliti dall'art. 2, comma 1,
del d.l. n. 4 del 2019, come convertito.
Ai fini del presente giudizio rilevano quelli reddituali e
patrimoniali, che sono declinati dalla lettera b) del suddetto comma
1 e commisurati al valore dell'ISEE.
Alla determinazione del suddetto indicatore provvede l'INPS
«sulla base delle componenti autodichiarate dal dichiarante, degli
elementi acquisiti dall'Agenzia delle entrate e di quelli presenti
nei propri archivi amministrativi. [...]», come previsto dall'art.
11, comma 4, del d.P.C.m. 5 dicembre 2013, n. 159, recante
«Regolamento concernente la revisione delle modalita' di
determinazione e i campi di applicazione dell'Indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE)».
In particolare, ai sensi dell'art. 10, comma 1, del citato
decreto, il richiedente la prestazione deve presentare un'unica
dichiarazione sostitutiva (DSU) in riferimento al nucleo familiare,
«concernente le informazioni necessarie per la determinazione
dell'ISEE», che il successivo comma 7 indica analiticamente
comprendendo, alla lettera e), alcune delle «componenti reddituali di
cui all'articolo 4, comma 2, lettera b)», ossia i «redditi soggetti a
imposta sostitutiva o a ritenuta a titolo d'imposta».
In tale categoria rientrano le vincite da gioco, perche' il
regime tributario delle stesse ne prevede la tassazione proprio
mediante l'applicazione di una ritenuta a titolo d'imposta.
L'art. 67, comma 1, lettera d), t.u. imposte redditi dispone,
infatti, che «[s]ono redditi diversi se non costituiscono redditi di
capitale ovvero se non sono conseguiti nell'esercizio di arti e
professioni o di imprese commerciali o da societa' in nome collettivo
e in accomandita semplice, ne' in relazione alla qualita' di
lavoratore dipendente: [...] d) le vincite [...] dei giochi e delle
scommesse organizzati per il pubblico e i premi derivanti da prove di
abilita' o dalla sorte [...]». Ai sensi del successivo art. 69, comma
1, inoltre, le stesse vincite «costituiscono reddito per l'intero
ammontare percepito nel periodo di imposta, senza alcuna deduzione».
Infine, l'art. 30 (Ritenuta sui premi e sulle vincite) del d.P.R. 29
settembre 1973, n. 600 (Disposizioni comuni in materia di
accertamento delle imposte sui redditi), al primo comma, stabilisce
che «[i] premi derivanti da operazioni a premio [...] e le vincite
derivanti dalla sorte, da giuochi di abilita', quelli derivanti [...]
da pronostici e da scommesse, corrisposti dallo Stato, da persone
giuridiche pubbliche o private [...], sono soggetti a una ritenuta
alla fonte a titolo di imposta, con facolta' di rivalsa, con
esclusione dei casi in cui altre disposizioni gia' prevedano
l'applicazione di ritenute alla fonte [...]».
Sulla base della richiamata disciplina generale dell'ISEE, il
d.l. n. 4 del 2019, come convertito, ha previsto, all'art. 5, comma
5, che i requisiti economici di accesso al Rdc «si considerano
posseduti per la durata della attestazione ISEE in vigore al momento
di presentazione della domanda», mentre il comma 1, settimo periodo,
della stessa disposizione chiarisce che, se il richiedente ha gia'
reso le informazioni a fini ISEE, «il modulo di domanda rimanda alla
corrispondente DSU, a cui la domanda e' successivamente associata
dall'INPS».
Se, invece, il richiedente il Rdc non dispone gia' di un ISEE
attestato, all'atto della domanda del beneficio dovra' rendere
contestualmente la DSU necessaria alla determinazione dell'ISEE
stesso.
Da quanto fin qui esposto emerge che, nonostante una complessa
serie di rimandi normativi, e' comunque possibile individuare con
precisione le «informazioni dovute», la cui omessa dichiarazione o
comunicazione integra le fattispecie penali di cui all'art. 7, commi
1 e 2, del d.l. n. 4 del 2019, come convertito.
Le disposizioni censurate non possono dunque ritenersi, in ultima
analisi, in contraddizione con il principio di tassativita'; del
resto, sul piano pratico, a fronte della suddetta complessita', va
considerata anche la possibilita', riconosciuta dall'art. 5, comma 1,
del suddetto decreto, di presentare le richieste del Rdc presso i
centri di assistenza fiscale.
4.2.- Ugualmente non fondato e' il secondo profilo di violazione
del medesimo principio, che si appunta sulla disposizione di cui
all'art. 7, comma 2, in relazione all'art. 3, comma 11, del d.l. n. 4
del 2019, come convertito, in quanto sarebbero oscure le modalita'
con cui comunicare le variazioni del reddito del beneficiario
conseguenti alle vincite.
E' pur vero che quest'ultima voce (vincite) e' menzionata
soltanto nel modello predisposto dal Ministero del lavoro e delle
politiche sociali per le comunicazioni dei beneficiari del Rdc, ma
proprio a tale modalita' fa espresso riferimento l'art. 5, comma 1,
dello stesso d.l. n. 4 del 2019, come convertito, che ha previsto,
appunto, l'approvazione di un apposito modello di comunicazione delle
variazioni reddituali che avvengano durante il periodo di godimento
del Rdc.
Il beneficiario del Rdc, destinatario della fattispecie
incriminatrice, e' dunque in grado di conoscere le modalita' per
informare l'INPS delle variazioni intervenute.
5.- La seconda questione di legittimita' costituzionale sollevata
dall'ordinanza di rimessione evoca il principio di eguaglianza
sostanziale di cui all'art. 3, secondo comma, Cost., che definisce
«compito della Repubblica» rimuovere gli ostacoli che limitano «di
fatto» - piuttosto che al solo livello dell'eguaglianza formale - «la
liberta' e l'eguaglianza» e impediscono «il pieno sviluppo della
persona umana».
In questi termini la suggestiva prospettazione del rimettente
pone in luce la situazione della persona che, pur titolare di
un'importante vincita lorda, e' in realta' rimasta povera, perche'
tale vincita non ha per nulla incrementato la sua ricchezza, una
volta considerata al netto delle giocate effettuate, che per la
normativa fiscale non rilevano.
La questione non e' fondata.
Questa Corte, «[s]ulla scia di alcuni precedenti (sentenze n.
137, n. 126 e n. 7 del 2021)», ha precisato che «"il reddito di
cittadinanza, pur presentando anche tratti propri di una misura di
contrasto alla poverta', non si risolve in una provvidenza
assistenziale diretta a soddisfare un bisogno primario
dell'individuo, ma persegue diversi e piu' articolati obiettivi di
politica attiva del lavoro e di integrazione sociale", e che "[a]
tale sua prevalente connotazione si collegano coerentemente la
temporaneita' della prestazione e il suo carattere condizionale,
cioe' la necessita' che ad essa si accompagnino precisi impegni dei
destinatari", il cui inadempimento implica la decadenza dal
beneficio» (sentenza n. 34 del 2022, che richiama la sentenza n. 19
del 2022).
Risulta quindi coerente con tale natura del Rdc la previsione,
contenuta nell'art. 5, comma 6, sesto periodo, del d.l. n. 4 del
2019, come convertito, che «[a]l fine di prevenire e contrastare
fenomeni di impoverimento e l'insorgenza dei disturbi da gioco
d'azzardo (DGA), [ha] in ogni caso fatto divieto di utilizzo del
beneficio economico per giochi che prevedono vincite in denaro o
altre utilita'» - norma peraltro confermata anche in riferimento
all'assegno di inclusione, istituito a decorrere dal 1° gennaio 2024,
in sostituzione del Rdc, dall'art. 4, comma 9, del d.l. n. 48 del
2023, come convertito.
Alla luce di tale divieto si deve escludere la violazione
dell'art. 3, secondo comma, Cost. prospettata dal rimettente in
relazione all'art. 7, comma 2, del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, con riguardo a persone che sono gia' titolari del Rdc e
che utilizzano, pur senza ottenere alcuna vincita netta, il relativo
beneficio economico nei suddetti giochi. Il principio di eguaglianza
sostanziale, alla cui attuazione il Rdc e' peraltro riconducibile,
non puo' certo essere invocato a sostegno di una questione di
legittimita' costituzionale nell'interesse di chi ha travolto le
regole fondamentali dell'istituto, alterandone cosi' la natura.
L'omessa comunicazione della variazione reddituale derivante
dalla vincita lorda potrebbe invero riguardare, in ipotesi, persone
che utilizzano per il gioco risorse diverse da quelle percepite con
il Rdc: anche in questo caso, tuttavia, non puo' ravvisarsi una
violazione dell'art. 3, secondo comma, Cost. per le stesse ragioni
attinenti alla titolarita' delle vincite e alla indeducibilita' delle
perdite, esposte qui di seguito (punto 5.3.), che dimostrano una
dissipazione di risorse di cui non irragionevolmente il sistema del
Rdc non si fa carico.
5.1.- L'altra situazione che il rimettente sottopone a questa
Corte e' quella di chi sia richiedente per la prima volta il Rdc e
pertanto sia tenuto a dichiarare, tra gli altri, i requisiti
reddituali previsti per l'accesso alla misura, che, essendo
determinati in relazione all'ISEE, comprendono anche le pregresse
vincite (lorde) da gioco. L'omissione di tale dato, infatti, integra
il reato di cui all'art. 7, comma 1, del d.l. n. 4 del 2019, come
convertito, anch'esso contestato all'imputato del giudizio a quo.
In questo caso, le operazioni di gioco precedono il
riconoscimento del Rdc: non e' quindi applicabile l'espresso divieto
prima citato, ne' viene in considerazione la natura del Rdc, potendo
il soggetto essere disposto ad assumersi gli impegni ivi previsti.
5.2.- In tale fattispecie, come si e' visto (punto 4.1.1.), viene
in considerazione, al fine di valutare la posizione reddituale del
richiedente, il rimando alle norme fiscali e in particolare all'art.
69, comma 1, t.u. imposte redditi, che prevede: «[...] i premi e le
vincite di cui alla lettera d) del comma 1 dell'articolo 67
costituiscono reddito per l'intero ammontare percepito nel periodo di
imposta, senza alcuna deduzione».
Secondo il rimettente si tratterebbe di un testo legislativo
«piuttosto datato» e quindi non idoneo a considerare le nuove forme
di giochi, in particolare quelli on line, strutturati secondo
procedure diverse da quelli tradizionali, sia per la tecnologia
utilizzata, sia per la disciplina pubblicistica, che prevede la
registrazione in appositi conti di gioco di tutte le operazioni
effettuate dal giocatore, consentendo la piena "tracciabilita'" non
solo delle vincite, ma anche delle "perdite" incontrate dal
giocatore, che pertanto ben potrebbero essere dedotte.
5.3.- Anche in questa prospettiva, la questione non e' fondata.
Essa non considera che la vincita, pur se derivante da giochi on
line, una volta ottenuta, entra comunque nella disponibilita' del
soggetto, per cui l'esistenza di un saldo negativo «non esclude che
gli importi vinti siano stati accreditati sul conto gioco» del
percettore e che da questo «siano stati utilizzati per effettuare
altre giocate o, comunque, destinati a compensare pregresse perdite,
che rappresentavano altrettante poste debitorie da pagare: il che
denota l'effettiva disponibilita' delle somme» (Corte di cassazione,
sezione terza penale, sentenza 24 settembre 2021-15 febbraio 2022, n.
5309).
Alla luce di queste conclusioni, la Corte di cassazione ha
altresi' escluso, sempre con riguardo al reato di cui all'art. 7 del
d.l. n. 4 del 2019, come convertito, che si possa parlare - nel caso
delle perdite relative alle vincite da gioco, che riguardano «singoli
contratti non espressivi di una unitaria attivita' produttiva di
reddito e, pertanto, non connessi fra loro ma da esaminare in maniera
atomistica» - «di spese necessarie per la produzione del reddito in
relazione a tutte le passivita' finanziarie derivanti dalle volte in
cui [l'indagato] ha partecipato, infruttuosamente, alle scommesse on
line» (Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 15
settembre - 1° dicembre 2021, n. 44365).
Una volta esclusa questa ipotesi, quindi, la giocata on line
assume il carattere di una qualunque spesa, in questo caso
voluttuaria, che la persona ha effettuato con un reddito di cui ha la
disponibilita', coincidente con l'accreditamento delle vincite sul
suo conto gioco; non si puo', quindi, pretendere che la solidarieta'
pubblica si faccia carico di una spesa di tal genere.
5.4.- Da quanto precede si chiarisce che il Rdc risulta
strutturato in modo da non poter venire in aiuto alle persone che, in
forza delle vincite lorde da gioco conseguite nel periodo precedente
alla richiesta, superino le soglie reddituali di accesso, anche se, a
causa delle perdite subite, sono rimaste comunque povere. Da cio'
consegue, non irragionevolmente, la pena prevista dall'indubbiato
art. 7, comma 1, di chi, ai fini dell'ammissione al beneficio, non
dichiari le vincite lorde ottenute rilevanti per la determinazione
dell'ISEE.
Certo, si potrebbe obiettare che, paradossalmente, chi ha subito
solo perdite puo' accedere al Rdc, mentre tale possibilita' risulta
preclusa a chi ha avuto la "sfortuna" di ottenere anche una
consistente vincita tra molte perdite.
A ben vedere non e' cosi', perche' le giocate presuppongono
comunque l'esistenza di una ricchezza, derivante da un patrimonio o
da un reddito, utilizzata per il gioco e la cui dissipazione diventa
irrilevante ai fini dell'accesso al Rdc.
In definitiva, quindi, non e' configurabile la violazione del
principio di eguaglianza sostanziale di cui all'art. 3, secondo
comma, Cost., evocato dal rimettente, in quanto non e' irragionevole
che il legislatore abbia escluso che sia compito della Repubblica
quello di assegnare il Rdc a chi, poco prima, si e' rovinato con il
gioco.
L'eventuale situazione di poverta' in cui la persona si sia
venuta a trovare nonostante le vincite e', insomma, comunque quella
di chi, avendo una disponibilita' economica, l'ha dissipata giocando.
A ragionare altrimenti, del resto, non solo si rischierebbe, in
ipotesi, di alimentare la ludopatia in chi ancora ne soffre, ma anche
di creare, in ogni caso, una rete di salvataggio che si risolverebbe
in un deresponsabilizzante incentivo al gioco d'azzardo, i cui rischi
risulterebbero comunque coperti dal beneficio statale del Rdc.
Tale finalita' non puo' certo rientrare tra i compiti che l'art.
3, secondo comma, Cost. assegna alla Repubblica, perche', da un lato,
la «"dipendenza da gioco d'azzardo" (cosiddetto gioco d'azzardo
patologico o ludopatia) [costituisce un] "fenomeno da tempo
riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento,
assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e
all'alcoolismo" (sentenza n. 108 del 2017), con riflessi, talvolta
gravi, sulle capacita' intellettive, di lavoro e di relazione di chi
ne e' affetto, e con ricadute negative altrettanto rilevanti sulle
economie personali e familiari» (sentenza n. 185 del 2021).
Dall'altro, perche' frequentemente tale patologia risulta
incoraggiata dall'illusione di un miglioramento sociale legato alla
fortuna, che ha spesso come conseguenza l'attrazione verso il gioco
d'azzardo di quelle componenti piu' deboli e meno facoltose della
societa' che sono proprio i principali soggetti al centro
dell'attenzione dell'art. 3, secondo comma, Cost.
5.5.- In conclusione, non e' la poverta' da ludopatia, ma e'
piuttosto la ludopatia stessa a rappresentare uno di quegli ostacoli
di fatto che e' compito della Repubblica rimuovere.
Da questo punto di vista, non si puo' omettere di considerare,
come del resto questa Corte ha gia' ricordato (sentenze n. 185 del
2021 e n. 27 del 2019), che sono diverse le misure di carattere
preventivo e dissuasivo stabilite dalla legislazione vigente, prima
tra tutte il divieto di «qualsiasi forma di pubblicita', anche
indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro
nonche' al gioco d'azzardo, comunque effettuata e su qualunque mezzo,
incluse le manifestazioni sportive, culturali o artistiche, le
trasmissioni televisive o radiofoniche, la stampa quotidiana e
periodica, le pubblicazioni in genere, le affissioni e i canali
informatici, digitali e telematici, compresi i social media» (art. 9,
comma 1, del decreto-legge 12 luglio 2018, n. 87, recante
«Disposizioni urgenti per la dignita' dei lavoratori e delle
imprese», convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2018,
n. 96).
Nella disciplina dei giochi on line, inoltre, sono, tra l'altro,
anche previsti dei meccanismi di autolimitazione (ad esempio,
sull'orario e sul tempo massimo di gioco e sull'importo delle
giocate) che il giocatore deve impostare prima di operare nella
piattaforma telematica del concessionario, il quale e' tenuto a dare
esecuzione a tali indicazioni.
Infine, il legislatore ha previsto fin dal 2012 l'aggiornamento
dei livelli essenziali di assistenza (LEA) «con riferimento alle
prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle
persone affette da ludopatia, intesa come patologia che caratterizza
i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro, cosi'
come definita dall'Organizzazione mondiale della sanita' (G.A.P.)»
(art. 5, comma 2, del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158,
recante «Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese
mediante un piu' alto livello di tutela della salute», convertito,
con modificazioni, nella legge 8 novembre 2012, n. 189).