ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 25, comma
2, lettera a), della legge della Regione Veneto 3 novembre 2017, n.
39 (Norme in materia di edilizia residenziale pubblica), promosso dal
Tribunale ordinario di Padova, sezione seconda civile, nel
procedimento vertente tra Associazione per gli studi giuridici
sull'immigrazione (ASGI) aps e altri, Regione Veneto e Comune di
Venezia, con ordinanza del 22 maggio 2023, iscritta al n. 113 del
registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione della Regione Veneto, di ASGI, di
Razzismo Stop onlus, di G.A. G.F., di R.S. N. e di J. E.;
udita nell'udienza pubblica del 6 marzo 2024 la Giudice relatrice
Emanuela Navarretta;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per ASGI, per R.S. N. e per J.
E.; Marco Ferrero per Razzismo Stop onlus e per G.A. G.F.; Giacomo
Quarneti e Marcello Cecchetti per la Regione Veneto;
deliberato nella camera di consiglio del 7 marzo 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 113 del
2023), il Tribunale ordinario di Padova, sezione seconda civile, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera a), della
legge della Regione Veneto 3 novembre 2017, n. 39 (Norme in materia
di edilizia residenziale pubblica), nella parte in cui prevede, tra i
requisiti per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica (di
seguito: ERP), quello della «residenza anagrafica nel Veneto da
almeno cinque anni, anche non consecutivi e calcolati negli ultimi
dieci anni».
2.- In punto di fatto, il rimettente riferisce di essere stato
adito con ricorso promosso ai sensi degli artt. 702-bis del codice di
procedura civile e 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n.
150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in
materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di
cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n.
69).
2.1.- Secondo quanto riporta il giudice a quo, i ricorrenti -
Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione (ASGI) aps,
Razzismo Stop Onlus, SUNIA-Federazione di Padova, G.A. G.F., R.S. N.
e J. E. - hanno chiesto di «accertare e dichiarare il carattere
discriminatorio della condotta tenuta» dalla Regione del Veneto e dal
Comune di Venezia nell'aver approvato ed emanato l'art. 4, comma 1,
del regolamento regionale 10 agosto 2018, n. 4 (Regolamento Regionale
in materia di edilizia residenziale pubblica. Articolo 49, comma 2,
legge regionale 3 novembre 2017, n. 39), nonche' il «bando di
concorso per l'assegnazione di alloggi di edilizia residenziale
pubblica anno 2022 sotto ambiti: Venezia centro storico e isole;
terra ferma veneziana».
I ricorrenti hanno segnalato che entrambi i citati atti, nel
richiedere, ai fini dell'accesso all'ERP, il requisito della
residenza anagrafica nel Veneto da almeno cinque anni, anche non
consecutivi e calcolati negli ultimi dieci anni, riproducevano il
contenuto precettivo dell'art. 25, comma 1, lettera a), della legge
reg. Veneto n. 39 del 2017. Pertanto, hanno prospettato possibili
questioni di legittimita' costituzionale di tale previsione, per
violazione degli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 34 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, all'art. 12 della direttiva 2011/98/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a
una procedura unica di domanda per il rilascio di un permesso unico
che consente ai cittadini di Paesi terzi di soggiornare e lavorare
nel territorio di uno Stato membro e a un insieme comune di diritti
per i lavoratori di paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno
Stato membro, nonche' all'art. 11 della direttiva 2003/109/CE del
Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini
di Paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo.
Da ultimo, hanno chiesto che fosse rimossa l'asserita
discriminazione e che venissero riaperti i termini per la
partecipazione al bando impugnato.
Nel giudizio principale si sono costituite la Regione Veneto e il
Comune di Venezia, facendo valere l'inammissibilita' del ricorso e
adducendo, comunque, ragioni a sostegno del rigetto.
2.2.- Il Tribunale di Padova riferisce di avere respinto
l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che il giudizio
spettasse al giudice ordinario sulla base di quanto sostenuto, con
costante orientamento, dalla giurisprudenza di legittimita' (vengono
richiamate, ex plurimis, Corte di cassazione, sezione prima civile,
ordinanza 15 febbraio 2021, n. 3842, e sezioni unite civili,
ordinanza 15 febbraio 2011, n. 3670).
Parimenti, il rimettente da' conto di aver respinto l'eccezione
di difetto di interesse ad agire con riguardo sia alle persone
fisiche sia agli enti ricorrenti.
Quanto ai primi, rileva che trattandosi di azione
antidiscriminatoria, l'interesse ad agire sussiste indipendentemente
dalla presentazione della domanda di partecipazione al bando,
considerato che «e' la stessa previsione di un requisito "escludente"
[...] a tradursi nella lesione del diritto dei ricorrenti alla
parita' di trattamento in relazione all'accesso alle abitazioni di
edilizia residenziale pubblica». Osserva, inoltre, che i ricorrenti
non avrebbero potuto inviare le domande secondo la modalita' prevista
dal bando, perche' avrebbero dovuto falsamente dichiarare di essere
in possesso dei requisiti censurati; pertanto, reputa legittimo il
ricorso a modalita' equipollenti, quale l'invio «di una pec o di una
raccomandata a.r. (come verificatosi nel caso di specie)».
Con riferimento agli enti ricorrenti, il giudice a quo osserva
che essi agiscono per tutelare «l'interesse di tutti i soggetti, non
immediatamente e direttamente identificabili, a non subire
discriminazioni nell'accesso a beni e servizi, incluso l'alloggio, in
ragione della nazionalita'».
3.- Cosi' riferite le premesse in fatto, il Tribunale di Padova,
preso atto che il tenore testuale della disposizione censurata non
ammette margini ermeneutici idonei a renderlo conforme alla
Costituzione, se non accedendo a «interpretazioni "creative" di
dubbia ammissibilita'», argomenta la rilevanza e la non manifesta
infondatezza dei dubbi che solleva in riferimento all'art. 3 Cost.
4.- In punto di rilevanza, il giudice a quo afferma che «la
decisione delle domande proposte dai ricorrenti» richiede
necessariamente l'applicazione nel giudizio principale della norma
censurata, avendo questa «"orientato" la condotta tanto della Regione
quanto del Comune».
Il Tribunale di Padova - dopo aver preso atto «che i ricorrenti
lamentano l'esistenza di una discriminazione indiretta, individuale e
collettiva, derivante dalla applicazione da parte del Comune di
Venezia e della Regione del Veneto, dell'art. 25 comma 2, lett. a)
della L.R. Veneto 3.11.2017 n. 39» - ritiene che la citata previsione
costituirebbe «l'indefettibile presupposto normativo del Regolamento
e del Bando per mezzo dei quali, nella prospettiva dei ricorrenti,
[sarebbe] stata attuata la discriminazione nell'accesso ai servizi di
edilizia residenziale pubblica».
I ricorrenti persone fisiche - prosegue il rimettente - sono
impossibilitati a partecipare al bando ERP emanato dal Comune di
Venezia per l'anno 2022 «esclusivamente in ragione della mancanza del
requisito delle pregressa residenza quinquennale in Veneto», essendo
pacifico, «perche' non contestato specificamente dai convenuti ai
sensi dell'art. 115 comma 1 c.p.c., il possesso in capo ai ricorrenti
di tutti gli altri requisiti richiesti dal bando, ossia i requisiti
di cittadinanza o di soggiorno e quelli di reddito». Nello specifico,
il rimettente riferisce che G.A. G.F., «cittadino venezuelano,
risulta titolare dello status di rifugiato e di permesso di
soggiorno; [R.S. N.], cittadina camerunense, risulta titolare di un
permesso per protezione internazionale; [J. E.] risulta titolare di
un permesso per motivi di lavoro subordinato» e che tutti i
ricorrenti rientrano nei requisiti reddituali previsti dal bando.
5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
richiama le argomentazioni di cui alla sentenza n. 44 del 2020 di
questa Corte, con la quale e' stato dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 22, comma 1, lettera b), della legge della Regione
Lombardia 8 luglio 2016, n. 16 (Disciplina regionale dei servizi
abitativi), nella parte in cui prevedeva il requisito della residenza
ultraquinquennale per l'accesso ai servizi abitativi pubblici. Il
rimettente ritiene che tale pronuncia abbia costituito il punto di
approdo di una piu' ampia giurisprudenza costituzionale sui requisiti
di accesso ai servizi sociali (vengono richiamate le sentenze n. 166,
n. 107 e n. 106 del 2018, n. 168 e n. 141 del 2014, n. 222, n. 172,
n. 133 e n. 2 del 2013, n. 40 del 2011, n. 107 del 2010, n. 32 del
2008 e n. 432 del 2005, nonche' le successive pronunce n. 9 e n. 7
del 2021, n. 281 del 2020).
In tale percorso giurisprudenziale, questa Corte avrebbe ascritto
il diritto all'abitazione tra i «requisiti essenziali caratterizzanti
la socialita' cui si conforma lo Stato democratico voluto dalla
Costituzione» (sono richiamate le sentenze n. 106 del 2018, n. 168
del 2014, n. 209 del 2009, n. 404 e n. 217 del 1988) e lo avrebbe
qualificato quale diritto inviolabile (sono richiamate le sentenze n.
151 del 2013, n. 51 del 2011 e n. 404 del 1988, nonche' l'ordinanza
n. 76 del 2010), avente a oggetto un «bene di primaria importanza»
(sono richiamate le sentenze n. 166 del 2018, n. 38 del 2016, n. 168
del 2014 e n. 209 del 2009).
Il rimettente, proseguendo nella sua ricostruzione della
giurisprudenza costituzionale, ritiene, di seguito, che questa Corte
abbia considerato l'edilizia residenziale pubblica uno strumento
volto a garantire in concreto il soddisfacimento del primario bisogno
abitativo, onde «assicurare un'esistenza dignitosa a tutti coloro che
non dispongono di risorse sufficienti» (e' richiamato in proposito
l'art. 34 CDFUE).
5.1.- Cosi' inquadrato il servizio sociale ERP, il rimettente
sintetizza i criteri progressivamente adottati da questa Corte per
verificare la conformita' a Costituzione dei criteri di accesso a
tale beneficio.
Il giudice a quo precisa che i requisiti «devono presentare un
collegamento con la funzione del servizio» (sono richiamate, ex
plurimis, le sentenze n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del 2014, n.
172 e n. 133 del 2013, n. 40 del 2011) e che il vaglio di
«ragionevolezza e adeguatezza», in base alla struttura tipica del
giudizio ex art. 3 Cost., dovrebbe muovere «dall'identificazione
della ratio della norma di riferimento», per poi passare a valutare
la coerenza «del filtro selettivo introdotto».
Applicando tale modello di scrutinio, il rimettente esclude
qualsivoglia «ragionevole connessione» fra «la ratio del servizio
relativo alla edilizia residenziale pubblica [che] e' quella di
garantire "il soddisfacimento del bisogno abitativo"» e «la
condizione della pregressa residenza nella regione», che non sarebbe
«indice "di alcuna condizione rilevante in funzione del bisogno che
il servizio tende a soddisfare"» (si richiama in proposito ancora la
sentenza n. 107 del 2018).
5.2.- Di conseguenza, il Tribunale di Padova ritiene che la norma
censurata condivida gli stessi vizi di illegittimita' costituzionale
delle altre previsioni concernenti la prolungata residenza che questa
Corte ha gia' avuto modo di dichiarare costituzionalmente illegittime
sulla base del vaglio sopra richiamato.
In particolare, il requisito contemplato dalla legge veneta -
vale a dire la residenza ultraquinquennale nell'arco degli ultimi
dieci anni - sarebbe, ad avviso del giudice a quo, privo di
«collegamento con la ratio del servizio» ERP, «non potendo
ragionevolmente ritenersi che coloro che vivono nella regione Veneto
da meno di cinque anni versino in una situazione di bisogno
"affievolita" rispetto a chi vi risiede da piu' anni» (e' richiamata
sul punto la sentenza di questa Corte n. 222 del 2013).
Il rimettente ritiene ormai superata la giurisprudenza,
richiamata dalla difesa della Regione nel giudizio principale, che ha
reputato «ragionevole e legittima la previsione di un requisito di
pregressa residenza nella regione ai fini dell'accesso al servizio di
edilizia residenziale pubblica, valorizzando il radicamento
territoriale prolungato quale criterio selettivo per l'accesso ai
servizi abitativi pubblici» (il riferimento e' ancora alla sentenza
n. 222 del 2013, avente a oggetto una legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia). Tale orientamento sarebbe stato
«definitivamente superato alla luce delle considerazioni espresse» da
questa Corte nella sentenza n. 44 del 2020, ove si sarebbe chiarito
che «[l]a previa residenza ultraquinquennale non e' di per se' indice
di un'elevata probabilita' di permanenza in un determinato ambito
territoriale, mentre a tali fini risulterebbero ben piu'
significativi altri elementi sui quali si puo' ragionevolmente
fondare una prognosi di stanzialita'. In altri termini, la rilevanza
conferita a una condizione del passato, quale e' la residenza nei
cinque anni precedenti, non sarebbe comunque oggettivamente idonea a
evitare il "rischio di instabilita'" del beneficiario dell'alloggio
di edilizia residenziale pubblica, obiettivo che dovrebbe invece
essere perseguito avendo riguardo agli indici di probabilita' di
permanenza per il futuro».
Di seguito, il giudice a quo considera non dirimente il fatto
che, nel caso in esame, il requisito della residenza protratta per
almeno cinque anni possa realizzarsi non continuativamente nell'arco
temporale dei precedenti dieci anni: tale modulazione del requisito
non inciderebbe, infatti, sulle considerazioni svolte, lasciando il
criterio di selezione privo di ragionevole collegamento con la ratio
della disciplina.
Ad avviso del rimettente, i dubbi di legittimita' costituzionale
dell'art. 25, comma 2, lettera a) della legge reg. Veneto n. 39 del
2017 sarebbero dunque non manifestamente infondati, in riferimento:
sia ai principi di eguaglianza e di ragionevolezza di cui all'art. 3,
primo comma, Cost., in quanto la norma censurata produrrebbe «una
irragionevole disparita' di trattamento a danno di chi, cittadino o
straniero, non sia in possesso del requisito ivi previsto», sia con
il principio di eguaglianza sostanziale, di cui all'art. 3, secondo
comma, Cost., poiche' si porrebbe in contrasto «con la funzione
sociale dell'edilizia residenziale pubblica».
6.- Con atto depositato il 26 settembre 2023, si e' costituita in
giudizio la Regione Veneto, eccependo l'inammissibilita' e la non
fondatezza delle questioni.
6.1.- In rito, la Regione Veneto rileva che, a fronte di un
articolato quadro di dati introdotto dai ricorrenti per comprovare
fatti da cui sarebbe dato desumere il carattere discriminatorio della
norma censurata, il Tribunale di Padova avrebbe omesso di farvi
qualunque riferimento, limitandosi ad affermare che la decisione
sulla domanda dei ricorrenti implicherebbe l'applicazione di tale
previsione.
Ad avviso della difesa regionale, il giudice rimettente sarebbe
in tal modo incorso in un «grave difetto di motivazione sulla
rilevanza delle questioni» sollevate, che si apprezzerebbe sotto un
duplice profilo.
Da un lato, il giudice a quo non avrebbe adeguatamente descritto
la fattispecie, in quanto avrebbe omesso di «offrire una qualche
rappresentazione dei dati statistici forniti dai ricorrenti a
sostegno della presunta discriminazione». Simile omissione non
sarebbe emendabile attraverso l'accesso al fascicolo di causa, stante
la preclusione derivante dal principio di autosufficienza
dell'ordinanza di rimessione (sono richiamate le ordinanze di questa
Corte n. 64 del 2019, n. 242 del 2018 e n. 185 del 2013).
Da un altro lato, la mancata valutazione preliminare della
compiutezza e correttezza del quadro di fatto su cui e' basata la
prospettazione dei ricorrenti avrebbe determinato una erronea
anticipazione del giudizio di applicabilita' al caso di specie della
norma censurata. Tale giudizio sarebbe un passaggio logico successivo
rispetto all'accertamento degli elementi presuntivi da cui inferire
la discriminazione lamentata nel ricorso che ha introdotto il
processo principale, «tenuto conto, altresi', che lo stesso
rimettente non ha ritenuto, in alcun passo dell'ordinanza, che quella
stessa disposizione legislativa possa o debba essere considerata, in
se' e per se', come avente carattere discriminatorio».
6.2.- Nel merito, la difesa della Regione Veneto ritiene che le
questioni debbano essere dichiarate non fondate.
La norma censurata, ad avviso della difesa regionale, non sarebbe
assimilabile a quelle relative al requisito di residenza
ultraquinquennale per accedere all'ERP, che questa Corte ha
dichiarato costituzionalmente illegittime.
In quei casi (vengono citate le sentenze n. 145 e n. 77 del 2023,
n. 44 del 2020), le norme dichiarate costituzionalmente illegittime
non stabilivano che la residenza ultraquinquennale potesse essere
maturata in forma discontinua nell'arco degli ultimi dieci anni.
Simile possibilita', prevista invece dalla norma censurata,
consentirebbe, secondo la difesa regionale, di soddisfare la
«necessita' - piu' volte sottolineate da questa Corte - di
contemplare, nell'ambito della introduzione di requisiti basati sulla
residenza per l'accesso all'ERP, soluzioni che "non corrano il
rischio di privare certi soggetti dell'accesso alle prestazioni
pubbliche solo per il fatto di avere esercitato il proprio diritto di
circolazione o di aver dovuto mutare regione di residenza" (sentenza
n. 145 del 2023)».
Il legislatore veneto si sarebbe limitato a richiedere, «quale
indicatore sintomatico di un animus di stabilita' per il godimento di
un beneficio di carattere continuativo, un periodo di residenza,
anche non continuativo, in misura contenuta (5 anni) e comunque
maturata, anche in forme di discontinuita', in un lasso temporale
senz'altro congruo e piu' che significativo rispetto alla sua ratio
(10 anni)». Tale specificita' sarebbe idonea a evitare la lesione
della liberta' di circolazione e, al contempo, costituirebbe un
indicatore sviluppatosi nel passato, ma «senza dubbio ragionevolmente
predittivo di un comportamento futuro», quello di radicarsi nel
territorio regionale.
7.- Con atti di identico tenore, depositati il 2 ottobre 2023, si
sono costituiti in giudizio tutti i ricorrenti del giudizio
principale.
Nelle memorie di costituzione, la parti private aderiscono alle
motivazioni dell'ordinanza di rimessione, evocando la recente
giurisprudenza costituzionale, che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale del requisito della residenza ultraquinquennale.
Sostengono, inoltre, che la variante introdotta dalla norma
censurata - che consente di maturare il requisito in forma
discontinua negli ultimi dieci anni - non possa in alcun modo essere
ritenuta decisiva per approdare a esiti diversi. Nello specifico, la
difesa delle parti private rileva che, «se anche si dovesse ritenere
che il "radicamento territoriale" possa costituire un requisito di
accesso e possa essere dimostrato dalla mera presenza pregressa sul
territorio, e' di tutta evidenza che la presenza discontinua e' di
per se' ancor meno significativa di quella continua».
La difesa delle parti private sostiene, inoltre, che il giudizio
di ragionevolezza non puo' essere impermeabile all'evoluzione del
contesto economico e sociale. A tal fine, viene richiamata
l'attenzione: a) sulla «mobilita' come un valore positivo, sia sotto
il profilo dell'interesse individuale, sia sotto il profilo
dell'interesse collettivo»; b) sulla inesistenza di «una norma di
analogo rilievo che tuteli un consociato per il solo fatto di essere
rimasto stanziale in un determinato luogo»; c) sul rilievo per cui la
Corte di giustizia dell'Unione europea avrebbe «sempre censurato i
requisiti "troppo esclusivi" di lungo-residenza per l'accesso a
diritti sociali proprio facendo leva sul principio di libera
circolazione all'interno dell'Unione che trova perfetta
corrispondenza nell'analogo principio da applicarsi all'interno del
territorio nazionale. (CGUE 14.6.2012, Commissione c. Paesi Bassi,
causa C-542/09; CGUE 20.6.2013, C-20/12; come pure, al di fuori
dell'ambito dei diritti sociali, 11.6.2020 C-206/19).»; d) sulla
maggiore «propensione alla mobilita'» da parte di chi sia in
«condizioni sociali piu' precarie»; e) sulla trasformazione della
realta' nel mondo del lavoro, con il «progressivo incremento dei
contratti a termine e, piu' in generale, la minor durata dei rapporti
di lavoro»; f) sull'esistenza di fattori di futura stabilita'
marcatamente piu' idonei rispetto alla pregressa residenza (ad
esempio la tipologia e durata contrattuale, l'esistenza di bambini in
eta' scolare nel nucleo familiare, e l'eta' stessa del richiedente).
Le parti private rilevano, infine, che l'indirizzo
giurisprudenziale, che si sarebbe assestato con la citata sentenza n.
44 del 2020, avrebbe progressivamente indotto la maggior parte delle
regioni a modificare la propria normativa in conformita' a tale
indirizzo, e che a oggi «le uniche Regioni presso le quali il
requisito e' ancora in essere sono, a quanto risulta, il Veneto, il
Piemonte e l'Umbria».
8.- Con atto depositato il 12 febbraio 2024, ASGI ha prodotto
memoria integrativa di replica alle argomentazioni della Regione
Veneto.
8.1.- Quanto alle eccezioni di inammissibilita' dedotte dalla
difesa regionale, rileva che il giudice comune, essendo stato
investito di una discriminazione sulla base della nazionalita',
sarebbe chiamato preliminarmente a verificare «la sussistenza e la
legittimita' della "copertura normativa" della differenza di
trattamento, perche', ove sussista una norma che legittima la
differenza e detta norma sia conforme ai precetti costituzionali o
eurounitari, il problema della discriminazione non [potrebbe] neppure
porsi». Dunque, il controllo sulla «legittimita' costituzionale della
norma contestata [sarebbe] condizione preliminare e necessaria per
procedere oltre nel giudizio avanti il giudice comune». La difesa di
ASGI ritiene dunque che, ove il rimettente avesse gia' ritenuto
sussistente la discriminazione, in presenza di una norma di legge che
autorizza la differenza di trattamento, «sarebbe probabilmente
incorso in una fondata censura di irrilevanza, avendo anticipato un
giudizio sulla sussistenza della discriminazione che invece [...]
puo' essere formulato solo una volta che sia rimossa la norma che
autorizza la differenza di trattamento».
Quanto all'asserita «necessita' di una ulteriore e piu' ampia
motivazione relativa ai dati forniti dai ricorrenti nel giudizio a
quo», la difesa della parte osserva che il carattere potenzialmente
discriminatorio della pregressa e prolungata residenza sarebbe «un
dato talmente radicato nella comune esperienza e talmente notorio» da
poter «essere acquisito al giudizio, anche di costituzionalita',
senza necessita' di specifiche argomentazioni» e da poter essere
considerato «implicito nelle argomentazioni svolte dal giudice
rimettente in punto di rilevanza».
8.2.- Nel merito, la difesa di ASGI rileva che il criterio
adottato dalla norma censurata sarebbe persino piu' rigido di quello
presente in altre normative regionali esaminate e dichiarate
costituzionalmente illegittime da questa Corte, posto che non
considera l'attivita' lavorativa in Regione come requisito
alternativo alla residenza.
Inoltre, la previsione introdurrebbe elementi di ulteriore
illogicita', considerando meritevoli di accesso alla provvidenza
coloro che hanno maturato una residenza quinquennale in un passato
relativamente remoto.
Da ultimo, contesta l'asserito radicamento territoriale rispetto
all'incidenza sulla contribuzione alle risorse regionali, posto che
non esisterebbe «alcuna norma che preveda la devoluzione della
tassazione regionale alla costruzione di alloggi di edilizia
pubblica, per i quali i finanziamenti sono di esclusiva competenza
nazionale», e perche' in ogni caso «il sistema di welfare non
[potrebbe] essere costruito quale "corrispettivo" di un contributo
pregresso o futuro».
9.- La Regione Veneto ha depositato memoria integrativa il 13
febbraio 2024, insistendo sulle ragioni gia' esposte in sede di
costituzione.
In punto di ammissibilita', la difesa regionale ribadisce il
difetto di motivazione della rilevanza in cui sarebbe incorso il
giudice rimettente. La struttura del giudizio riferito a una
discriminazione indiretta implicherebbe l'accertamento di «due
presupposti parimenti necessari e concorrenti: 1) la disparita' di
trattamento apparentemente neutra; 2) il fatto o i fatti
discriminatori, ovvero gli elementi di fatto, desunti anche da dati
di carattere statistico (art. 28, comma 4, del d.lgs. n. 150 del
2011) dai quali si possa presumere l'effetto di "particolare
svantaggio" che quella disparita' di trattamento produce a carico dei
titolari del fattore protetto (in questo caso lo status di non
cittadino)». Il rimettente avrebbe omesso di fare qualunque
riferimento ai dati statistici prodotti e alla «loro idoneita' a fare
almeno "presumere" il fatto discriminatorio».
Nel merito, la difesa regionale insiste sulla «esigenza di
distinguishing», gia' invocata in sede di atto di costituzione,
«rivolta a compiere un'attenta valutazione degli elementi
differenziali che connotano la norma regionale oggetto di censura
rispetto a quelle gia' scrutinate [...] e dichiarate incostituzionali
con le sentenze nn. 44/2020, 77/2023 e 145/2023». In particolare, la
difesa della Regione insiste sui «diritti e la posizione
costituzionale della comunita' regionale di cui la Regione e' ente
esponenziale, anch'essi parimenti richiamati e valorizzati - a piu'
riprese e sotto molteplici profili - dalla giurisprudenza di questa
Corte, nei quali, sul fondamento basilare del principio autonomistico
sancito dall'art. 5 Cost., trovano espressione gli elementi
dell'identita' collettiva, dell'appartenenza, dell'integrazione e
dell'impegno del singolo (e delle formazioni sociali in cui si svolge
la sua personalita') a concorrere al progresso morale e materiale di
quella comunita' territoriale, nonche', con specifico riferimento
agli amministratori titolari di mandato elettivo, della
responsabilita' nell'uso delle risorse pubbliche disponibili nel
bilancio dell'ente». La difesa contesta quindi l'argomento della
parte privata sull'inesistenza di un legame tra il servizio reso e la
finanza regionale, perche' «contrariamente a quanto affermano le
controparti, non si tratt[erebbe] affatto di "risorse statali"
appartenenti alla comunita' nazionale, risultando evidentemente
irrilevante, sotto questo profilo, la circostanza che a tutt'oggi la
finanza delle autonomie territoriali che dovrebbe assicurare (ai
sensi dell'art. 119, quarto comma, Cost.) l'esercizio ordinario delle
funzioni pubbliche loro attribuite sia ancora una finanza
sostanzialmente "derivata", come tale alimentata, in larghissima
prevalenza, da trasferimenti a carico del bilancio dello Stato e da
risorse reperite mediante la fiscalita' di livello nazionale».
Infine, la difesa regionale ritiene che gli argomenti di ASGI
sull'intrinseca irragionevolezza del requisito di residenza
discontinua «ai fini di comprovare il "radicamento territoriale"
[...] si risolv[erebbero] in meri inconvenienti di fatto
fisiologicamente conseguenti a qualunque previsione di un discrimine
temporale».
10.- Nel corso dell'udienza pubblica del 6 marzo 2024 le parti
hanno insistito per le conclusioni rassegnate negli scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 103 del
2023), il Tribunale di Padova, sezione seconda civile, ha sollevato,
in riferimento all'art. 3 Cost., questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 25, comma 2, lettera a), della legge reg.
Veneto n. 39 del 2017, nella parte in cui prevede, tra i requisiti
per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica, quello della
«residenza anagrafica nel Veneto da almeno cinque anni, anche non
consecutivi e calcolati negli ultimi dieci anni».
2.- Secondo il giudice a quo, la norma censurata si porrebbe in
contrasto con l'art. 3 Cost. sotto plurimi profili: da un lato,
contrasterebbe con i principi di eguaglianza e di ragionevolezza, di
cui al primo comma, in quanto produrrebbe «una irragionevole
disparita' di trattamento a danno di chi, cittadino o straniero, non
sia in possesso del requisito ivi previsto»; da un altro lato,
violerebbe il principio di eguaglianza sostanziale, di cui al secondo
comma, poiche' determinerebbe «effetti contrastanti con la funzione
sociale dell'edilizia residenziale pubblica».
3.- In rito, la Regione Veneto obietta che il rimettente avrebbe
omesso di fare qualunque riferimento a elementi idonei a suffragare
il carattere discriminatorio di una norma che, in astratto, trova
applicazione sia a cittadini sia a non cittadini.
Di conseguenza, il giudice rimettente sarebbe incorso in un
«grave difetto di motivazione sulla rilevanza delle questioni»
sollevate, che si apprezzerebbe sotto un duplice aspetto.
In primo luogo, l'ordinanza risulterebbe gravemente carente
«nella descrizione della fattispecie», in quanto non avrebbe offerto
una «rappresentazione dei dati statistici forniti dai ricorrenti a
sostegno della presunta discriminazione». Simile mancanza non sarebbe
emendabile attraverso l'accesso al fascicolo di causa, stante la
preclusione derivante dal principio di autosufficienza dell'ordinanza
di rimessione (sono richiamate in proposito le ordinanze di questa
Corte n. 64 del 2019, n. 242 del 2018 e n. 185 del 2013).
L'omessa valutazione preliminare della compiutezza e correttezza
del quadro di fatto, su cui sarebbe basata la prospettazione dei
ricorrenti nel giudizio principale, avrebbe poi determinato una
erronea anticipazione del giudizio di applicabilita' al caso di
specie della norma censurata, che costituirebbe un passaggio logico
successivo rispetto all'accertamento degli elementi presuntivi da cui
inferire la discriminazione lamentata nel ricorso che ha introdotto
il giudizio principale.
4.- L'eccezione non e' fondata, in relazione a entrambi i profili
contestati.
Gli indici rivelatori dell'impatto potenzialmente
discriminatorio, rispetto alla nazionalita', del requisito della
residenza protratta in una regione italiana non sono specifici della
norma censurata, ma sono gli stessi che hanno indotto questa Corte a
ritenere potenzialmente discriminatorie previsioni parimenti
incentrate sulla prolungata residenza.
Pertanto, il rimettente - nel precisare che i ricorrenti
lamentano la «esistenza di una discriminazione indiretta, individuale
e collettiva, derivante dalla applicazione [del] requisito della
residenza quinquennale in Veneto» e nel richiamare giurisprudenza di
questa Corte, che ha riconosciuto il carattere potenzialmente
discriminatorio di discipline analoghe (da ultimo, sentenze n. 145 e
n. 77 del 2023 e n. 44 del 2020) - ha implicitamente condiviso
l'assunto secondo cui il requisito della residenza protratta, benche'
formalmente neutro, sia suscettibile di determinare un indiretto
effetto discriminatorio sulla base della nazionalita'. E, tuttavia,
tale effetto discriminatorio non si produce, in alcun modo, se la
norma non si pone in contrasto con i principi di eguaglianza e di
ragionevolezza.
Di conseguenza, il giudice a quo, nel sottoporre a questa Corte
il vaglio sulla conformita' della disciplina censurata ai citati
principi, ha seguito un corretto iter logico e non e' incorso in
alcuna anticipazione del giudizio di applicabilita' della norma al
caso di specie.
5.- Nel merito, le questioni sollevate in riferimento all'art. 3,
commi primo e secondo, Cost. sono fondate.
6.- Questa Corte ha da tempo riconosciuto che il bisogno
abitativo esprime un'istanza primaria della persona umana radicata
sul fondamento della dignita'.
Per questo ha ravvisato nel diritto all'abitazione i tratti di un
diritto sociale inviolabile (fra le altre, sentenze n. 161 del 2013,
n. 61 del 2011 e n. 404 del 1988, nonche' ordinanza n. 76 del 2010),
funzionale a che «la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e
sotto ogni aspetto l'immagine universale della dignita' umana»
(sentenza n. 217 del 1988; nello stesso senso sentenze n. 106 del
2018, n. 168 del 2014, n. 209 del 2009 e n. 404 del 1988).
Vari sono i percorsi pubblici e privati tesi a garantire, tramite
l'interazione con le categorie del contratto o della proprieta', il
nesso funzionale fra l'istanza di natura personale e i beni destinati
al bisogno abitativo.
Fra questi spicca l'edilizia residenziale pubblica, che consente
a persone in situazioni economiche disagiate di stipulare contratti
di locazione o di compravendita a condizioni agevolate, aventi a
oggetto beni immobili di proprieta' pubblica.
Gli alloggi ERP assicurano, in tal modo, a persone che non hanno
la capacita' economica di accedere al mercato, di soddisfare in
concreto il loro fondamentale bisogno (sentenza n. 44 del 2020),
conseguendo quel «bene di primaria importanza» che e' l'abitazione
(sentenza n. 166 del 2018; si vedano anche le sentenze n. 38 del
2016, n. 168 del 2014 e n. 209 del 2009).
7.- La finalita' di assicurare il diritto inviolabile
all'abitazione deve coniugarsi con il rispetto dei principi di
eguaglianza e di ragionevolezza nella selezione dei criteri che
regolano l'accesso al servizio sociale.
Deve, pertanto, sussistere un rapporto di coerenza tra i
requisiti di ammissione ai benefici dell'ERP e la ratio dell'istituto
protesa al soddisfacimento del bisogno abitativo.
7.1.- Ebbene - come questa Corte ha gia' avuto modo di
sottolineare - non si ravvisa alcuna ragionevole correlazione fra
l'esigenza di accedere al bene casa, ove si versi in condizioni
economiche di fragilita', e la pregressa e protratta residenza -
comunque la si declini (infra, punto 7.2.) - nel territorio regionale
(sentenze n. 145 del 2023, n. 44 del 2020, n. 166 del 2018 e n. 168
del 2014).
7.1.1.- Il criterio della prolungata residenza si risolve nella
previsione di «una soglia rigida che porta a negare l'accesso all'ERP
a prescindere da qualsiasi valutazione attinente alla situazione di
bisogno o di disagio del richiedente (quali ad esempio condizioni
economiche, presenza di disabili o di anziani nel nucleo familiare,
numero dei figli)» (sentenza n. 44 del 2020, nello stesso senso,
sentenze n. 145 e n. 77 del 2023).
La durata della permanenza nel territorio regionale non incide in
alcun modo sullo stato di bisogno e, pertanto, lo sbarramento che
comporta tale requisito nell'accesso al bene casa e' «incompatibile
con il concetto stesso di servizio sociale, [...] destinato
prioritariamente ai soggetti economicamente deboli» (ancora sentenza
n. 44 del 2020).
7.1.2.- Inoltre, occorre rilevare che la residenza prolungata nel
territorio regionale non considera che proprio chi versa in stato di
bisogno si vede piu' di frequente costretto a trasferirsi da un luogo
all'altro spinto dalla ricerca di opportunita' di lavoro (sentenza n.
53 del 2024, punto 7.2. del Considerato in diritto, e sentenze ivi
richiamate).
In sostanza, «se la residenza costituisce un requisito
ragionevole al fine d'identificare l'ente pubblico competente a
erogare una certa prestazione, non e' invece possibile che l'accesso
alle prestazioni pubbliche sia escluso per il solo fatto di aver
esercitato il proprio diritto di circolazione o di aver dovuto mutare
regione di residenza» (sentenza n. 199 del 2022; in senso analogo
sentenza n. 7 del 2021).
7.1.3.- Cio' chiarito, non sfugge a questa Corte che i flussi
migratori comportano un costante movimento di persone, talora solo in
transito talora con una qualche prospettiva di stabilita' nel
territorio nazionale, e che si assiste a un continuo incremento di
coloro che competono nel far valere il medesimo bisogno rispetto a
risorse comunque limitate.
E tuttavia anche questo non giustifica la previsione del
requisito della residenza prolungata per accedere agli alloggi ERP.
7.1.3.1.- Anzitutto, e' evidente che gli strumenti di tutela
dell'istanza abitativa ben possono modularsi in funzione della
assenza o presenza di una prospettiva di radicamento nel territorio,
procedendo dalla previsione di centri di accoglienza, adeguati al
rispetto della dignita' umana, all'accesso all'ERP o ad altri servizi
sociali, diretti alla stipula di contratti di locazione o di
compravendita e, dunque, rivolti a chi e' orientato a una qualche
prospettiva di stabilita' nel territorio.
Nondimeno, non e' dalla pregressa permanenza in una regione che
e' dato inferire una simile prospettiva di radicamento (sentenze n.
145 e n. 77 del 2023, nonche' sentenza n. 44 del 2020), poiche',
viceversa, conta principalmente che sia stato avviato un percorso di
inclusione nel contesto ordinamentale statale. Inoltre, questa Corte
non ha escluso che, in sede di formazione delle graduatorie, sia
possibile valorizzare indici ragionevolmente idonei «a fondare una
prognosi di stanzialita'» (sentenza n. 44 del 2020), purche'
compatibili con lo stato di bisogno e, dunque, tali da non privarlo
di rilievo (sentenze n. 77 del 2023 e n. 44 del 2020).
7.1.3.2.- Infine, la durata della residenza nel territorio
regionale non ha rilievo neppure al fine di valorizzare il tempo
dell'attesa per poter accedere al beneficio che realizza il bisogno
abitativo (sentenza n. 9 del 2021).
Piuttosto - come questa Corte ha gia' sottolineato - il protrarsi
dell'attesa puo' opportunamente riflettersi nell'anzianita' di
presenza nella graduatoria di assegnazione, in quanto circostanza che
documenta l'acuirsi della sofferenza sociale dovuta alla mancata
realizzazione dell'istanza abitativa e che, dunque, da' effettiva
«evidenza a un fattore di bisogno rilevante in funzione del servizio
erogato» (ancora sentenza n. 9 del 2021).
7.2.- Per le ragioni esposte, questa Corte ha piu' volte
sostenuto, anche nella recente giurisprudenza (sentenze n. 145 e n.
77 del 2023, n. 44 del 2020 e n. 166 del 2018), e non puo' che
ribadire, il carattere irragionevole del requisito della residenza
quinquennale in un territorio regionale ai fini dell'accesso al
beneficio dell'alloggio ERP.
Ne' l'esito e' destinato a mutare sol perche' la norma censurata
diluisce nel tempo il criterio della residenza protratta nel
territorio regionale, consentendo di maturare il requisito
quinquennale nell'arco degli ultimi dieci anni.
Al contrario, la soluzione adottata dal legislatore veneto
continua a rifarsi a un criterio di pregressa residenza prolungata
nel territorio regionale - privo di alcuna correlazione con lo stato
di bisogno e insensibile alla condizione di chi e' costretto a
muoversi proprio per effetto della sua condizione di fragilita'
economica - e non fa venire meno l'irragionevolezza del medesimo
criterio.
Se, infatti, dalla protratta residenza passata non e' dato
inferire alcunche' in merito alle prospettive future di stabilita',
nemmeno assume valore indiziario, rispetto alle medesime prospettive,
il comportamento di chi - pur sommando il quinquennio di residenza
regionale nell'arco di dieci anni - si allontana dal territorio e,
dunque, non mantiene con esso un rapporto costante neppure nella
proiezione del passato.
Sennonche' e' proprio la pregressa e prolungata residenza, pur se
verificabile nell'ambito di un piu' ampio arco temporale, a disegnare
uno scenario privo di collegamento funzionale con la finalita' di
soddisfare il «bisogno abitativo» di «soggetti economicamente deboli»
(ancora sentenza n. 145 del 2023).
8.- L'effetto dell'adozione di un criterio irragionevole rispetto
alla ratio della prestazione sociale si traduce, dunque, nella
violazione del principio di eguaglianza fra chi puo' o meno vantare
una condizione - quella della prolungata residenza nel territorio
regionale - del tutto dissociata dal suo stato di bisogno.
E questo chiaramente puo' riguardare tanto i cittadini italiani
quanto gli stranieri, salvo potersi ulteriormente colorare di tratti
discriminatori nei confronti di questi ultimi.
9.- Infine - come questa Corte ha gia' in passato evidenziato
(sentenze n. 77 del 2023 e n. 44 del 2020) - il criterio della
residenza protratta per accedere ai servizi sociali dell'ERP tradisce
il principio di eguaglianza non solo rispetto al primo comma
dell'art. 3 Cost., ma anche con riguardo al suo secondo comma, che
affida alla Repubblica il compito di «rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la liberta' e
l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della
persona umana».
Una norma che prevede quale criterio di accesso ai servizi
dell'ERP la residenza protratta nel territorio regionale equivale,
infatti, ad aggiungere agli ostacoli di fatto costituiti dal disagio
economico e sociale un ulteriore e irragionevole ostacolo che
allontana vieppiu' le persone dal traguardo di conseguire una casa,
tradendo l'ontologica destinazione sociale al soddisfacimento
paritario del diritto all'abitazione della proprieta' pubblica degli
immobili ERP.
10.- In conclusione, l'art. 25, comma 2, lettera a), della legge
reg. Veneto n. 39 del 2017 e' costituzionalmente illegittimo, per
violazione dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza formale e
sostanziale, di cui all'art. 3 Cost., nella parte in cui richiede che
la residenza nel Veneto debba protrarsi da almeno cinque anni, anche
non consecutivi e calcolati negli ultimi dieci anni.
Resta fermo il requisito della residenza anagrafica nel Veneto
alla data di scadenza del bando di concorso.