ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
lettera a), numero 1), del decreto-legge 8 giugno 2021, n. 79 (Misure
urgenti in materia di assegno temporaneo per figli minori),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2021, n. 112,
promosso dal Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice
del lavoro, nel procedimento vertente tra R.U. E. e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza del 2 aprile
2024, iscritta al n. 99 del registro ordinanze 2024 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 23, prima serie
speciale, dell'anno 2024.
Visti l'atto di costituzione dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS), nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 12 febbraio 2025 la Giudice
relatrice Maria Rosaria San Giorgio;
uditi l'avvocato Samuela Pischedda per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 12 febbraio 2025.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 2 aprile 2024, iscritta al n. 99 reg. ord.
2024, il Tribunale ordinario di Padova, in funzione di giudice del
lavoro, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 31 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 1, lettera a), numero 1), del decreto-legge 8 giugno 2021, n.
79 (Misure urgenti in materia di assegno temporaneo per figli
minori), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2021,
n. 112, nella parte in cui «irragionevolmente esclude dal godimento
dell'assegno temporaneo una categoria di soggetti», ossia i cittadini
di Paesi terzi titolari di permesso di soggiorno per "richiesta
asilo", «che si trovano nello stato di bisogno che la prestazione in
esame si prefigge di fronteggiare», con vulnus al principio di
eguaglianza e ai valori della maternita' e dell'infanzia.
Il rimettente riferisce di dover decidere sul ricorso promosso da
R.U. E., cittadina della Nigeria, per l'accertamento del carattere
discriminatorio (ai sensi dell'art. 44 del decreto legislativo 25
luglio 1998, n. 286, recante «Testo unico delle disposizioni
concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione
dello straniero») del provvedimento dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) di diniego dell'assegno temporaneo per i
figli minori, previsto dall'art. 1 del citato d.l. n. 79 del 2021,
come convertito, con condanna dell'Istituto alla corresponsione di
detta provvidenza per tutta la durata e nella misura prevista dalla
legge.
Il giudice a quo espone che la ricorrente, madre di due minori e
residente in Italia dal 23 maggio 2017, era originariamente titolare
del permesso di soggiorno «per richiesta asilo» di cui all'art. 4,
comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2015, n. 142 (Attuazione
della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all'accoglienza dei
richiedenti protezione internazionale, nonche' della direttiva
2013/32/UE, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e
della revoca dello status di protezione internazionale), scaduto il
26 novembre 2021, e rinnovatole fino al 12 aprile 2024.
La domanda amministrativa per il riconoscimento della provvidenza
di cui si tratta, presentata il 2 luglio 2021, era stata rigettata
dall'INPS con la motivazione che «il richiedente non risultava
cittadino italiano e non risultava cittadino straniero con permesso
di soggiorno di lungo periodo o di lavoro o ricerca di durata non
inferiore a 6 mesi», unici titoli che legittimano il riconoscimento
della prestazione, secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 1,
lettera a), numero 1), del d.l. n. 79 del 2021, come convertito.
Ai fini ricostruttivi il rimettente ricorda, infine, l'indole
transitoria dell'assegno temporaneo che, pensato dal legislatore
quale misura ponte, per il periodo tra il 1° luglio 2021 e il 28
febbraio 2022, quanto ai nuclei familiari rimasti temporaneamente
privi di strumenti di sostegno al reddito, si inserisce nel percorso
di attuazione del diverso, e piu' strutturato, istituto dell'assegno
unico e universale, introdotto dall'art. 2 della legge delega 1°
aprile 2021, n. 46 (Delega al Governo per riordinare, semplificare e
potenziare le misure a sostegno dei figli a carico attraverso
l'assegno unico e universale), che assorbe, in un'unica voce, varie
prestazioni di famiglia (sono menzionati: l'assegno per famiglie
numerose; il "bonus bebe'"; la detrazione per i figli a carico; gli
assegni per il nucleo familiare).
Segnatamente, il rimettente rimarca, del titolo di soggiorno: la
durata, pari a sei mesi e «rinnovabile fino alla decisione della
domanda o comunque per il tempo in cui e' autorizzato a rimanere nel
territorio nazionale ai sensi dell'articolo 35-bis, commi 3 e 4, del
decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25» (art. 4, comma 1, del
d.lgs. n. 142 del 2015); la natura di documento di riconoscimento,
valido su tutto il territorio nazionale; l'idoneita' a consentire al
titolare lo svolgimento di «attivita' lavorativa, trascorsi sessanta
giorni dalla presentazione della domanda se il ritardo nella
conclusione del procedimento non puo' essere attribuito al
richiedente» (art. 22 del d.lgs. n. 142 del 2015).
Quanto all'assegno temporaneo per i figli minori, l'ordinanza di
rimessione rammenta che si tratta di prestazione somministrata su
base mensile che spetta, a decorrere dal 1° luglio 2021 e fino al 28
febbraio 2022, alle famiglie che non abbiano diritto all'assegno per
il nucleo familiare - di cui all'art. 2 del decreto-legge 13 marzo
1988, n. 69 (Norme in materia previdenziale, per il miglioramento
delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti),
convertito, con modificazioni, nella legge 13 maggio 1988, n. 153 -
ed il cui godimento richiede che l'istante: sia titolare di un
permesso di soggiorno; abbia la residenza in Italia da almeno due
anni e figli a carico di eta' inferiore ai diciotto anni; possegga un
indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) in corso di
validita'.
2.- Cio' posto, in punto di rilevanza delle questioni sollevate,
il rimettente evidenzia che il giudizio a quo non puo' essere deciso
facendo valere l'effetto diretto dell'art. 12, paragrafo 1, lettera
e), della direttiva 2011/98/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa a una procedura unica di
domanda per il rilascio di un permesso unico che consente ai
cittadini di paesi terzi di soggiornare e lavorare nel territorio di
uno Stato membro e a un insieme comune di diritti per i lavoratori di
Paesi terzi che soggiornano regolarmente in uno Stato membro, la
quale stabilisce che i cittadini di paesi terzi ammessi in uno Stato
membro a fini diversi dall'attivita' lavorativa a norma del diritto
dell'Unione o nazionale, ai quali e' consentito lavorare ai sensi
dell'art. 3, paragrafo 1, lettera b), della stessa direttiva,
beneficiano dello stesso trattamento riservato ai cittadini dello
Stato membro in cui soggiornano per quanto concerne «i settori della
sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n. 883/2004».
Infatti, l'art. 3, paragrafo 2, lettera g), della citata direttiva
2011/98/UE stabilisce che essa non si applica ai cittadini di Paesi
terzi che «hanno chiesto la protezione internazionale [...] e sono in
attesa di una decisione definitiva sulla loro domanda».
Ne', osserva il rimettente, e' consentita la disapplicazione
della norma interna richiamando l'effetto diretto dell'art. 21 della
Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, poiche' il
principio di non discriminazione non puo' trovare applicazione nelle
materie non comprese nell'ambito di copertura del diritto
dell'Unione.
Neppure puo' dirsi, prosegue il rimettente, che il richiedente
asilo acceda alle prestazioni di sicurezza sociale attraverso la
direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26
giugno 2013, recante norme relative all'accoglienza dei richiedenti
protezione internazionale, che si limita a fissare standard minimi
delle condizioni materiali di accoglienza e all'assistenza sanitaria
(artt. 17-19), o a mezzo della direttiva 2011/95/UE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme
sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della
qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status
uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare
della protezione sussidiaria, nonche' sul contenuto della protezione
riconosciuta, direttiva cosiddetta "qualifiche", che, argomenta il
ricorrente, all'art. 29 si limita a riconoscere ai beneficiari di
protezione internazionale, «in condizioni paritarie rispetto ai
cittadini dello Stato membro, il diritto all'"assistenza sociale"
("social welfare" e "social assistance" nella versione della
direttiva in lingua inglese, concetti che l'art. 34 CdfUe tiene
distinti da quello di social security)».
Tanto premesso, osserva il rimettente che nel giudizio a quo
assume rilevanza decisiva, ai fini della spettanza del diritto
all'assegno temporaneo, l'esclusione del permesso per richiesta di
asilo dall'art. 1, lettera a), numero 1), del d.l. n. 79 del 2021,
come convertito.
Nell'ordinanza di rimessione si precisa infine che chiarezza e
univocita' non permettono una lettura costituzionalmente orientata
della norma censurata che, laddove menziona il «permesso di soggiorno
per motivi di lavoro [...] di durata almeno semestrale», sembra
ragionevolmente riferirsi ai soli titoli rilasciati per un diretto
fine lavorativo «senza possibilita' di estensione a quei permessi di
soggiorno i quali, pur ammettendo il cittadino di un paese terzo nel
territorio dello Stato per fini diversi dall'attivita' lavorativa,
comunque lo autorizzano al lavoro».
3.- Sulla non manifesta infondatezza, il Tribunale di Padova,
escluso il raccordo tra i principi consacrati negli artt. 3 e 31
Cost. e la parita' di trattamento nel settore della sicurezza sociale
nei termini delineati dalla CDFUE e dal diritto eurounitario
derivato, fa valere la dimensione interna del dubbio di
illegittimita' costituzionale.
Espone il rimettente che l'«autonoma ed autosufficiente cogenza
ai doveri primari di tutela costituzionale dei valori della
maternita' e dell'infanzia, nella loro inscindibile connessione» con
il principio di parita' di trattamento, «non tollerano distinzioni
arbitrarie e irragionevoli», come gia' affermato da questa Corte
nella sentenza n. 54 del 2022.
Il giudice a quo rammenta che nell'indicato precedente,
all'interno di un percorso ancorato ai principi eurounitari, questa
Corte ha gia' ritenuto la natura di prestazioni di sicurezza sociale
degli assegni di natalita' e maternita', valorizzandone la funzione
protettiva, e ripropone un identico ragionamento quanto all'assegno
temporaneo.
Anche il titolo previsto dalla norma censurata per i figli minori
sovviene «a una peculiare situazione di bisogno, che si riconnette
alla nascita di un bambino o al suo ingresso in una famiglia
adottiva, in presenza di condizioni economiche familiari
particolarmente disagiate (come attestate dall'indicatore ISEE)»,
prefiggendosi «di concorrere a rimuovere gli ostacoli di ordine
economico e sociale che limitano di fatto la liberta' e l'eguaglianza
dei cittadini e impediscono il pieno sviluppo della persona umana
(art. 3, comma 2, Cost.)», in attuazione dell'art. 31 Cost. «che
impegna la Repubblica ad agevolare con misure economiche e altre
provvidenze la formazione della famiglia e l'adempimento dei compiti
relativi», nella finalita', preminente, di tutela del minore.
Alla luce del carattere pressante e qualificato dello stato di
bisogno dei richiedenti asilo, esposti ad una condizione di speciale
vulnerabilita', anche familiare, la esclusione degli stessi dal
godimento dell'assegno temporaneo - non eccedente, ma integrativo,
dei bisogni primari della persona - sarebbe manifestamente
irragionevole o intrinsecamente discriminatoria senza che a diverse
conclusioni possa giungersi in raccordo al carattere limitato delle
risorse disponibili.
Il Tribunale rimettente richiama i contenuti della sentenza n. 50
del 2019, con la quale questa Corte ha ritenuto legittima la scelta
del legislatore di attribuire rilevanza al grado di stabilita'
socio-economico dei cittadini di Stati terzi privi del permesso UE
per soggiornanti di lungo periodo nell'escludere il diritto al
godimento dell'assegno sociale, e ricorda il raffronto, operato dalla
sentenza di questa Corte n. 54 del 2022, tra l'indicata provvidenza,
che si colloca «all'epilogo della carriera lavorativa e rappresenta
il corrispettivo per il contributo offerto al progresso della
comunita'», e gli assegni di natalita' e maternita', strumenti,
invece, destinati a far fronte ad un bisogno primario della persona
«in una stagione della vita - quella della nascita di un bambino o
della sua accoglienza nella famiglia adottiva - che prescinde dal
contributo fornito al progresso della comunita'».
Sulle indicate rime, il rimettente ribadisce che l'assegno
temporaneo afferisce ai bisogni primari della persona e riafferma il
principio per il quale quanto maggiore e' l'attinenza della
prestazione a un bisogno essenziale dell'individuo, tanto meno trova
giustificazione la scelta del legislatore di condizionarne il
godimento a requisiti diversi e aggiuntivi (sono citate le sentenze
di questa Corte n. 42 del 2024 e n. 107 del 2018).
L'opzione legislativa di escludere, con la norma censurata, tra i
beneficiari della provvidenza i richiedenti asilo - verosimilmente
nella ritenuta instabilita' del loro radicamento sul territorio
nazionale - sacrificherebbe, per il giudice a quo, in modo
irragionevole, la valutazione del loro stato di bisogno (sono citate
le sentenze di questa Corte n. 2 del 2013 e n. 40 del 2011).
Rammenta ancora l'ordinanza di rimessione che in altra occasione
questa Corte ha utilizzato argomentazioni idonee ad escludere che la
permanenza sul territorio nazionale dei titolari di permesso di
soggiorno per richiesta asilo possa essere ritenuta precaria.
Nel richiamare le motivazioni adottate in quel precedente
(sentenza n. 186 del 2020), il rimettente espone che il permesso per
"richiesta asilo", di durata semestrale e rinnovabile, finisce,
«nella stragrande maggioranza dei casi», per dare corpo ad un tempo
«complessivo di permanenza dei richiedenti asilo [...] di almeno un
anno e mezzo», e tanto «in ragione dei tempi di decisione sulle
domande amministrative comunemente osservati dall'autorita'
competente».
4.- Nel giudizio innanzi a questa Corte si e' costituito l'INPS,
resistente nel giudizio principale, concludendo per la declaratoria
di inammissibilita' e comunque di non fondatezza delle questioni
sollevate.
4.1.- Sotto il primo profilo, l'INPS deduce il difetto di
motivazione sulla rilevanza. Come eccepito nel giudizio principale,
l'attestazione ISEE del nucleo familiare della richiedente per l'anno
2021, in cui e' presente un componente non inserito nei registri
dell'anagrafe nel periodo di validita' della dichiarazione, non
sarebbe idonea. Al riguardo il giudice a quo si e' limitato ad
affermare che «non risulta difettare in capo alla ricorrente altro
presupposto di legge».
L'eventuale dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
norma censurata non varrebbe pertanto all'accoglimento della domanda
del giudizio principale non avendo la ricorrente comprovato ed il
giudice a quo accertato l'esistenza di tale attestazione dandone
riscontro in motivazione.
Per la parte, poi, secondo quanto previsto dall'art. 44 del
d.lgs. n. 286 del 1998, il ricorso alla speciale procedura di cui
all'art. 28 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69) non e'
consentito in una «situazione di legittimo diniego della prestazione
reclamata, in assenza in capo alla richiedente dei necessari
requisiti previsti dalla legge» e non rende antigiuridico un
«comportamento» che tale non era, con attribuzione di una prestazione
previdenziale o assistenziale, in violazione delle norme sulla
proponibilita' o procedibilita' della relativa domanda.
4.2.- Nel merito, in una breve sintesi della cornice normativa di
riferimento, l'Istituto di previdenza ricorda che con il d.l. n. 79
del 2021, come convertito, il legislatore ha inteso introdurre in via
temporanea, come si legge nel preambolo dell'atto normativo, misure
volte a sostenere la genitorialita' e a favorire la natalita',
successivamente alla legge n. 46 del 2021 e nelle more dell'adozione
dei relativi decreti attuativi.
La parte richiama la propria circolare 30 giugno 2021, n. 93, con
cui ha precisato i presupposti di riconoscimento della misura, e la
disciplina dell'assegno unico universale, introdotto dal decreto
legislativo 29 dicembre 2021, n. 230 (Istituzione dell'assegno unico
e universale per i figli a carico, in attuazione della delega
conferita al Governo ai sensi della legge 1° aprile 2021, n. 46), che
non contempla, tra i permessi che consentono l'accesso alla misura,
quello di soggiorno per "richiesta asilo".
Nella prevista necessita' della titolarita' di un permesso di
soggiorno, ai sensi del regolamento (CE) n. 1030/2002 del Consiglio,
del 13 giugno 2002, che istituisce un modello uniforme per i permessi
di soggiorno rilasciati a cittadini di paesi terzi, connotato da
stabilita' e durata nel tempo, l'art. 2 del citato regolamento,
osserva l'INPS, esclude espressamente, tra i titoli legittimanti, il
permesso rilasciato in attesa dell'esame di una domanda di asilo,
che, di durata semestrale e rinnovabile fino alla decisione della
competente commissione territoriale, secondo la disciplina
dettagliata nel d.lgs. n. 142 del 2015, non puo' essere, tra l'altro,
convertito in permesso di soggiorno per motivo di lavoro (viene
citato l'art. 23).
La mancanza di mezzi di sussistenza da' diritto all'accoglienza
in un centro per richiedenti asilo e, secondo la disciplina contenuta
nel citato d.lgs. n. 142 del 2015, all'assistenza sanitaria gratuita
e all'iscrizione scolastica, quali bisogni primari da garantire (art.
21).
Sulle indicate premesse, espone l'INPS che l'assegno temporaneo
per i figli minori non attiene ad un bisogno primario ed essenziale
della persona, valendo, piuttosto, «a sostenere temporaneamente la
genitorialita' e a favorire la natalita'».
L'evidenza che la censurata normativa raccordi, in via
transitoria, l'attribuzione del beneficio a limiti di reddito non
coincidenti con uno stato di bisogno sarebbe confermata, per
l'Istituto, dall'introduzione dell'assegno unico universale quale
misura finale «disancorata» nell'an da limiti reddituali.
Non integrando l'assegno temporaneo per i figli minori un bisogno
primario, la scelta legislativa di non accomunare tra i beneficiari i
titolari di permesso di soggiorno per "richiesta asilo" resterebbe
scrutinabile da questa Corte «laddove travalichi il canone della
ragionevolezza che deve presiedere alle scelte normative».
Vengono in tal modo richiamate le sentenze n. 42 del 2024, n. 54
del 2022 e n. 40 del 2013, che hanno riconosciuto l'estensione delle
prestazioni ivi esaminate, con conseguente illegittimita'
costituzionale delle norme limitative (con riguardo, rispettivamente:
all'indennita' di accompagnamento agli invalidi civili totalmente
inabili e alla pensione di inabilita'; al contributo previsto dalla
Regione Toscana al genitore di minore disabile; al "bonus bebe'" e
all'assegno di natalita'), integrative di requisiti selettivi che,
fondati sul radicamento territoriale e anche su presupposti
reddituali stringenti, non tengono conto «dei caratteri essenziali
dei bisogni primari cui le politiche sociali sono finalizzate».
Nel riferirsi alla sentenza n. 19 del 2020 (recte: n. 19 del
2022), l'INPS ricorda ancora che questa Corte, nell'esaminare il
reddito di cittadinanza, ha ritenuto che il legislatore non
irragionevolmente abbia circoscritto la misura ai titolari di un
permesso di soggiorno UE, ai sensi del regolamento CE n. 1030/2002, e
segnatamente agli stranieri soggiornanti in Italia a tempo
indeterminato, nella perseguita finalita' della prestazione di
realizzare, anche, obiettivi di politica del lavoro e di integrazione
sociale.
Il Tribunale rimettente, secondo l'INPS, equipara situazioni
eterogenee incorrendo in una errata valutazione di omogeneita' delle
situazioni in raffronto, che sarebbe necessaria per valutare
l'esistenza della dedotta irragionevole discriminazione (e' citata la
sentenza di questa Corte n. 114 del 2015 che richiama, a sua volta,
la sentenza n. 139 del 2014 e le ordinanze n. 100 del 2013 e n. 276
del 2012).
L'esigenza di garantire l'eguaglianza di cittadini italiani e
comunitari, e cittadini extra UE, conclude l'Istituto, trova
applicazione nel caso in cui «i servizi e le prestazioni siano
espressione del godimento di diritti finalizzati al soddisfacimento
di "un bisogno primario ed impellente dell'individuo" che si
configura come diritto inviolabile della persona» (e' richiamata la
sentenza di questa Corte n. 223 del 2013, recte: n. 50 del 2019).
Al di la' del nucleo dei diritti inviolabili, il legislatore, nel
ragionevole esercizio della propria discrezionalita', ben potrebbe
individuare modalita' di riconoscimento di provvidenze sociali nel
«razionale contemperamento sia con la soddisfazione di altri diritti
costituzionalmente garantiti, sia con i limiti delle disponibilita'
finanziarie statali».
5.- E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le questioni sollevate siano dichiarate
inammissibili ovvero manifestamente infondate.
5.1.- Rileva anzitutto la difesa statale che l'inclusione dei
richiedenti asilo tra i beneficiari dell'assegno temporaneo per i
figli minori non e' soluzione costituzionalmente obbligata.
La tutela della natalita' realizza una finalita' assistenziale e
insieme di promozione delle nascite che e' estranea al raggio di cura
proprio dei richiedenti asilo, il cui diritto e' diversamente
calibrato sulla tutela del nucleo familiare esistente. Sarebbero
pertanto inammissibili le soluzioni tendenti ad una pronuncia
additiva "rigida" in settori in cui la rilevazione di un problema e
la sua soluzione restano affidate alla discrezionalita' legislativa.
I trattamenti di accoglienza previsti agli articoli da 12 a 17
della direttiva 2013/33/UE, attuati con il d.lgs. n. 142 del 2015,
che ordina in modo organico un insieme di provvidenze a favore dei
richiedenti asilo e del loro nucleo familiare, costituiscono un
sistema «chiuso» e «speciale», la cui modifica in melius postula uno
specifico e mirato intervento del legislatore e non una mera
giustapposizione di discipline.
5.2.- La difesa dell'interveniente contesta all'ordinanza di
rimessione il difetto di un'adeguata analisi della provvidenza che,
finalizzata a sostenere temporaneamente i nuclei familiari in
condizioni economiche disagiate, non viene comparata con altre
omologhe misure a mezzo delle quali questa Corte ha inteso dare
soddisfazione ai bisogni primari della persona (viene menzionata la
sentenza n. 24 del 2024 [recte: n. 42 del 2024], dettata a sostegno
di famiglie con figli minori di anni 18 affetti da disabilita'
grave).
Il giudice a quo non avrebbe preso in considerazione le ragioni
che nel pertinente diritto dell'Unione hanno condotto a
differenziare, rispetto a determinate prestazioni di previdenza
sociale, i cittadini di Paesi terzi equiparati ai cittadini UE, o che
sono ammessi nel territorio di uno Stato membro per motivi di lavoro,
e i cittadini di Paesi terzi che vi sono ammessi, come i richiedenti
asilo, per altri motivi.
L'esistenza di determinati standard previsti dalla direttiva
cosiddetta accoglienza e assistenza, cui accedono, in via esclusiva,
i titolari del permesso di soggiorno per "richiesta asilo", avrebbe
dovuto determinare il giudice a quo a valutare se proprio la
condizione dei richiedenti asilo valga a giustificare, in modo
idoneo, la censurata esclusione, con conseguente riconduzione della
scelta operata dal legislatore alla sua ampia discrezionalita'. La
mancata indagine e il difetto di motivazione su uno snodo
caratterizzante il giudizio correlato al dedotto parametro escludono,
per la difesa dell'interveniente, la violazione del principio di
eguaglianza.
6.- Con memoria illustrativa depositata il 21 gennaio 2025,
l'INPS ha insistito per la dichiarazione di inammissibilita' o
manifesta infondatezza delle questioni.
7.- All'udienza di discussione l'INPS e il Presidente del
Consiglio dei ministri si sono riportati ai rispettivi scritti: la
difesa dello Stato ha poi sollecitato una restituzione degli atti al
giudice a quo per una rimeditazione del sollevato dubbio, all'esito
della sopravvenuta normativa sull'assegno unico universale.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 99 del
2024), il Tribunale di Padova, in funzione di giudice del lavoro,
censura, in riferimento agli artt. 3 e 31 Cost., l'art. 1, comma 1,
lettera a), numero 1), del d.l. n. 79 del 2021, come convertito,
nella parte in cui, dopo avere riconosciuto l'assegno temporaneo per
i figli minori, tra gli altri, «a[i] cittadin[i] di uno Stato non
appartenente all'Unione europea in possesso del permesso di soggiorno
UE per soggiornanti di lungo periodo o del permesso di soggiorno per
motivi di lavoro o di ricerca di durata almeno semestrale», ne
esclude il godimento quanto ai cittadini di Paesi terzi, titolari di
permesso di soggiorno per "richiesta asilo".
Il rimettente denuncia l'irragionevole trattamento riservato dal
legislatore ad una categoria di persone facoltizzata a lavorare sul
territorio dello Stato in cui soggiorna, per un tempo limitato che di
fatto e' divenuto, nella grande maggioranza dei casi, pari ad un anno
e mezzo, in ragione dei rinnovi semestrali consentiti e giustificati
dai ritardi in cui incorre l'amministrazione competente nel decidere
le domande di asilo.
I richiedenti asilo si trovano, secondo il giudice a quo, in modo
vieppiu' pressante in quanto componenti di un nucleo familiare gia'
vulnerabile per la condizione sofferta dai suoi componenti, nella
situazione di bisogno che la prestazione si prefigge di fronteggiare.
Quest'ultima, correlandosi alla nascita di un figlio, risponderebbe
ai bisogni primari dell'individuo, che si fanno via via piu'
stringenti quanto maggiore e' la loro afferenza alla persona.
Per il rimettente, la funzione protettiva da uno stato di bisogno
assolta dall'assegno di natalita' e di maternita' nella
giurisprudenza di questa Corte sovviene anche in caso di assegno
temporaneo, il cui riconoscimento rimuove ostacoli di ordine
economico e sociale che limitano liberta' ed eguaglianza dei
cittadini, con impedimento al pieno sviluppo della persona, anche in
attuazione della tutela di maternita' ed infanzia.
Si tratterebbe di profili di tutela non sacrificabili, ai quali
non potrebbe ragionevolmente opporsi il carattere limitato delle
risorse disponibili.
2.- In via preliminare deve essere valutata la richiesta,
avanzata dalla difesa statale all'udienza di discussione, di
restituzione degli atti al giudice a quo avuto riguardo alla
sopravvenuta introduzione, medio tempore, della disciplina
dell'assegno unico universale per i figli a carico, introdotta dal
d.lgs. n. 230 del 2021, provvidenza destinata ad assorbire l'assegno
temporaneo per i figli minori.
L'istanza non puo' essere accolta.
Va, infatti, escluso ogni diretto rilievo della nuova misura sul
giudizio principale, in cui la domanda amministrativa di assegno
temporaneo e' stata proposta il 2 luglio 2021, e quindi in epoca
anteriore all'entrata in vigore, a partire dal marzo 2022,
dell'assegno unico.
2.1.- Ancora in via preliminare vanno esaminate le eccezioni di
inammissibilita' sollevate dalla difesa dell'INPS.
2.2.- La prima di esse riguarda il difetto di motivazione in cui
sarebbe incorsa l'ordinanza di rimessione nella parte in cui avrebbe
omesso di illustrare le ragioni della validita' della attestazione
ISEE relativa alla composizione del nucleo familiare della
richiedente per il 2021, presupposto della provvidenza reclamata,
nonostante la presenza in detta attestazione di persona non iscritta
all'anagrafe per il periodo in cui era stata richiesta la
prestazione. L'INPS deduce altresi' il carattere indimostrato, o non
accertato, di una serie di ulteriori requisiti.
2.3.- La parte propone un'ulteriore eccezione di
inammissibilita', sostenendo che sarebbe stata erroneamente azionata
la speciale procedura di cui all'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011,
che, in modo improprio, sarebbe divenuta il «veicolo semplificato»
per il conseguimento di prestazioni previdenziali o assistenziali, in
violazione delle norme inderogabili di proponibilita' e
procedibilita' del relativo giudizio.
Come previsto dall'art. 44, rubricato «Azione civile contro la
discriminazione», del d.lgs. n. 286 del 1998, infatti, il ricorso
all'indicata procedura sarebbe consentito solo a fronte di un
"comportamento" o "fatto" discriminatorio e non in caso di legittimo
diniego della misura invocata.
2.4.- Le eccezioni sono infondate.
Il tenore testuale della ordinanza di rimessione, la' dove il
giudice a quo rileva in modo inequivocabile che, salva la norma
censurata, «non risulta difettare in capo alla ricorrente alcun altro
presupposto di legge ai fini del riconoscimento del diritto
all'assegno temporaneo», presuppone la avvenuta valutazione della
sussistenza degli altri presupposti concernenti la legittima
instaurazione del giudizio di accertamento della condotta
discriminatoria, fondata sul carattere "mediato" della violazione che
trova origine nella legge censurata. Lo stesso passaggio
dell'ordinanza da' espressamente atto della ritenuta sussistenza dei
requisiti previsti dalla disciplina in esame per il riconoscimento
dell'assegno temporaneo, in disparte quello di cui si discute.
3.- Va, ancora, rilevato che il rimettente ha correttamente
ritenuto la non praticabilita' di una interpretazione
costituzionalmente adeguata della norma censurata, avuto riguardo
alla chiarezza del dettato normativo che, in modo univoco, riserva il
riconoscimento dell'assegno temporaneo per i figli minori, per quanto
qui rileva, ai cittadini di Paesi terzi in possesso di un «permesso
di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo o del permesso di
soggiorno per motivi di lavoro o di ricerca di durata almeno
semestrale».
4.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
4.1.- Il Tribunale di Padova, esclusa la dimensione europea,
calibra il dubbio di illegittimita' costituzionale sui parametri
costituzionali della irragionevolezza, disparita' di trattamento e
tutela della famiglia, della maternita' e dell'infanzia.
La mancata copertura all'interno del diritto dell'Unione della
materia della sicurezza sociale - definita dal regolamento (CE) n.
883/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004,
relativo al coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale -
declinata con riferimento ai cittadini di Paesi terzi richiedenti
asilo, sottrae la categoria all'applicazione dei relativi principi di
parita' di trattamento e non discriminazione.
L'art. 12 della direttiva 2011/98/UE, rubricato «Diritto alla
parita' di trattamento», indica, al paragrafo 1, lettera e), «i
settori della sicurezza sociale definiti nel regolamento (CE) n.
883/2004» come il terreno di "concretizzazione" del principio di non
discriminazione.
L'espressa esclusione della categoria dei richiedenti asilo «in
attesa di una decisione definitiva sulla propria domanda» dal
godimento dei diritti di sicurezza sociale (art. 3, paragrafo 2,
lettera g, della citata direttiva 2011/98/UE) preclude, anche in
combinato disposto con l'art. 18 CDFUE sulla garanzia dell'asilo,
l'inveramento del principio di non discriminazione nella materia de
qua, con conseguente esclusione della disapplicazione diretta della
norma interna di contrasto.
In questa prospettiva, il rimettente correttamente esclude che
possano valere a riconoscere tutela assistenziale al richiedente
asilo le direttive 2013/33/UE e 2011/95/UE, rispettivamente dettate
per definire gli standard minimi di accoglienza e assistenza
sanitaria dei richiedenti protezione internazionale e per attribuire
ai beneficiari della protezione internazionale, in condizioni di
parita' con i cittadini dello Stato membro, il diritto al social
welfare o diritto all'assistenza sociale. Tale diritto viene tenuto
distinto, ad opera dell'art. 34 CDFUE, da quello alla social
security. La non omogeneita' di prestazioni e categorie normate
esclude, in tale contesto, la praticabilita' di una disamina in punto
di disparita' di trattamento.
4.2.- Il quadro normativo in cui si collocano le questioni poste
e', pertanto, quello interno dei dedotti vulnera ai principi di
eguaglianza e ragionevolezza, nella prospettiva della rimozione degli
ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana, in un
contesto di tutela della famiglia, della maternita' e dell'infanzia
(artt. 3, primo e secondo comma, e 31 Cost.).
4.3.- A venire in esame e' anzitutto l'individuazione della
situazione obiettiva di bisogno al cui riconoscimento si accompagna
la misura in questione.
Il rimettente muove dalla considerazione che il bisogno cui fa
fronte l'assegno temporaneo per i figli minori appartiene al novero
di quelli primari della persona, rispetto ai quali non si giustifica
la scelta del legislatore di condizionarne il godimento a requisiti
aggiuntivi.
Cio' posto, il giudice a quo denuncia la manifesta
irragionevolezza della negazione in capo ai richiedenti asilo di una
condizione di stabile permanenza nel territorio dello Stato di
soggiorno cui consegue la loro esclusione dal novero delle categorie
protette (cittadini dello Stato di soggiorno, cittadini comunitari ed
extra UE lungo-soggiornanti o titolari di un permesso per motivi di
lavoro o studio ultra-semestrale). Tale esclusione determinerebbe una
ingiustificata diversita' di trattamento, pur nella identita' del
presupposto dello stato di bisogno, tra coloro che sono ammessi a
fruire degli assegni di maternita' e natalita' e il richiedente asilo
che faccia istanza per il riconoscimento dell'assegno temporaneo per
i figli minori.
4.4.- Nell'indicato quadro si tratta di individuare la natura del
bisogno cui sopperisce l'assegno temporaneo, verificando se esso
appartenga al nucleo di quelli essenziali nella cui tutela trovano
realizzazione, attraverso la rimozione degli ostacoli di ordine
economico e sociale, i principi di liberta' ed eguaglianza tra
individui nel pieno sviluppo della loro personalita'.
Il sindacato che questa Corte e' chiamata a esercitare «muove
dall'identificazione della ratio della norma di riferimento e passa
poi alla verifica della coerenza con tale ratio del filtro selettivo
introdotto» (sentenza n. 44 del 2020, punto 3.1. del Considerato in
diritto; in termini, piu' recentemente, sentenza n. 42 del 2024).
Dove la ratio dell'intervento e' quella di alleviare un bisogno
primario della persona, la scelta legislativa di limitazione o di
esclusione va sottoposta a uno scrutinio particolarmente stretto,
mentre nel caso in cui non venga direttamente in evidenza la
finalita' di alleviare uno stato di bisogno, l'esclusione o il limite
puo' rinvenire una sua diversa e ragionevole giustificazione (tra le
molte, sentenze n. 31 del 2025, n. 42 del 2024, n. 34 del 2022, n. 44
del 2020 e n. 222 del 2013).
4.5.- L'assegno temporaneo per i figli minori previsto dal
censurato art. 1 del d.l. n. 79 del 2021, come convertito, e' misura
riconosciuta, nella versione in vigore, su base mensile, a decorrere
dal 1° luglio 2021 e fino al 28 febbraio 2022, ai nuclei familiari
che non abbiano diritto all'assegno per il nucleo familiare di cui
all'art. 2 del d.l. n. 69 del 1988, come convertito, e siano in
possesso di un indicatore della situazione economica equivalente
(ISEE), documento che serve a determinare la condizione economica,
reddituale e patrimoniale, delle famiglie.
Detta provvidenza interviene, dunque, ampliandola, sulla platea
delle categorie familiari assistite a norma del d.l. n. 69 del 1988,
come convertito. Quest'ultimo, intitolato «Norme in materia
previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti
portuali ed altre disposizioni urgenti», e' dettato a sostegno della
famiglia e natalita' in un quadro di assistenza che, prestata in
favore dei lavoratori, attribuisce rilievo - attraverso
l'innalzamento del reddito complessivo del nucleo familiare ed il
conseguente allargamento della cornice dei beneficiari - anche a
situazioni di infermita' ed inabilita' al lavoro dei componenti del
nucleo.
L'art. 2 del d.l. n. 79 del 2021, che detta i criteri per la
determinazione dell'assegno temporaneo per i figli minori, riconosce
la provvidenza a coloro che non possono godere della pregressa
misura, determinandola nel suo ammontare in base alla tabella di cui
all'Allegato 1, che individua le soglie ISEE (dove la prima e'
integrata dalla fascia di reddito «fino a 7.000» euro e l'ultima «da
49.900,01 a 50.000,00») e i corrispondenti importi mensili
dell'assegno temporaneo per ciascun figlio minore, in relazione al
numero presente nel nucleo familiare e con un innalzamento a fronte
di situazioni di «disabilita'» in cui venga a trovarsi il minore del
nucleo familiare.
Il beneficio e' attribuito a condizione che al momento della
presentazione della domanda, e per tutta la durata della misura, il
richiedente goda di cittadinanza italiana o di uno Stato membro
dell'Unione europea, o sia cittadino di uno Stato non appartenente
all'Unione europea in possesso del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo o del permesso di soggiorno per motivi
di lavoro o di ricerca di durata almeno semestrale, sia soggetto al
pagamento dell'imposta sul reddito in Italia, abbia figli a carico di
eta' inferiore ai diciotto anni compiuti e si trovi a risiedere in
Italia da almeno due anni, anche non continuativi, o sia titolare di
un contratto di lavoro a tempo indeterminato o a tempo determinato di
durata almeno semestrale (art. 1, comma 1, lettera a, punti da 1 a
4).
4.6.- Nel preambolo del suddetto d.l. n. 79 del 2021 viene
chiarito che l'intervento e' determinato dalla esigenza di introdurre
«in via temporanea e nelle more dell'adozione dei decreti legislativi
attuativi della legge n. 46 del 2021, misure immediate volte a
sostenere la genitorialita' e favorire la natalita'». In attuazione
di tale previsione il d.lgs. n. 230 del 2021 ha introdotto l'assegno
unico universale, nella cui disciplina vengono assorbite in un'unica
provvidenza varie prestazioni sociali di famiglia, tra le quali
l'assegno temporaneo per i figli minori.
L'assegno unico universale, in disparte i requisiti di
cittadinanza - e, quanto agli stranieri, di titolarita' di un
permesso unico di lavoro, di un permesso di lungo periodo o di un
permesso per ricerca lavoro, ai sensi del regolamento CE n. 1030/2002
-, e' misura disancorata nell'an dai limiti reddituali del
richiedente come rappresentati negli indicatori di equivalenza ISEE,
la cui consistenza evidenzia l'estraneita' dello strumento alla
finalita' di urgenza assistenziale.
Nella Tabella A, compilata con riferimento ai «Nuclei familiari
con entrambi i genitori e almeno un figlio minore» ed allegata al
testo del d.lgs. n. 230 del 2021 in occasione della sua adozione, gli
indicatori di equivalenza vanno da una estensione minima «fino a
14.775,06» euro ad una massima compresa tra «101.888,69» euro e
«102.006,90» euro, per un calcolo delle condizioni economiche
familiari che, adeguato negli anni per successivi aggiornamenti,
rispetta la natura universale del mezzo.
4.7.- Dal complessivo quadro di riferimento emerge che la
provvidenza in questione non vale a sostenere specifici bisogni
primari dell'individuo, apparendo, piuttosto, misura premiale della
genitorialita', che non e', quindi, volta a tutelare una situazione
di indigenza assoluta.
La natura transitoria e la finalita' "ponte" dello strumento -
volto a dare attuazione alla misura, definitiva, dell'assegno unico
universale, a sua volta d'indole non assistenziale, siccome
svincolato, nell'an, da limiti reddituali delle famiglie - concorrono
a definirne la portata, al di fuori dello stretto obiettivo di
affrancare la persona da un bisogno pressante ed essenziale.
4.8.- Come ancora recentemente osservato da questa Corte, «la
Costituzione impone di preservare l'eguaglianza nell'accesso
all'assistenza sociale tra cittadini italiani e comunitari da un
lato, e cittadini extra UE dall'altro, soltanto con riguardo a
servizi e prestazioni che, nella soddisfazione di "un bisogno
primario dell'individuo che non tollera un distinguo correlato al
radicamento territoriale", riflettano il godimento dei diritti
inviolabili della persona» (ordinanza n. 29 del 2024, punto 5.4.1.
del Considerato in diritto; nello stesso senso, sentenze n. 50 del
2019 e n. 222 del 2013), rammentando che, ove si tratti di
prestazioni sociali, tanto maggiore e' l'inerenza della prestazione a
un bisogno essenziale della persona, tanto meno si giustifica la
scelta di condizionarne il godimento a requisiti diversi ed
aggiuntivi rispetto al grado di bisogno concretamente provato (ex
multis, sentenze n. 42 del 2024 e n. 107 del 2018).
Il richiamato principio ha trovato applicazione: in materia di
contributi regionali finalizzati a sostenere famiglie con figli
disabili minori o per contrastare fenomeni di poverta' e disagio
sociale; con riguardo all'assegno sociale sostitutivo della pensione
sociale e volto a far fronte a un particolare stato di bisogno
derivante dall'indigenza; con riferimento all'indennita' di
accompagnamento agli invalidi civili totalmente inabili e alla
pensione di inabilita' (ex aliis, sentenze n. 42 del 2024, n. 137 del
2021, n. 222 e n. 40 del 2013).
4.9.- L'esistenza di autonome misure volte a fronteggiare bisogni
essenziali dell'individuo va poi correlata con il sistema organico di
provvidenze per i richiedenti asilo ed il loro nucleo familiare, con
particolare riguardo ai minori che ne fanno parte.
Il permesso di soggiorno per i richiedenti asilo viene rilasciato
agli stranieri che presentano domanda di protezione internazionale,
ha durata semestrale ed e' rinnovabile fino alla decisione, e' valido
anche come documento di riconoscimento e da' diritto, tra l'altro,
all'assistenza sanitaria gratuita, all'istruzione dei figli minori
con diritto all'iscrizione scolastica, e al lavoro (artt. 21 e 22 del
d.lgs. n. 142 del 2015).
In particolare, quanto a quest'ultimo, il richiedente asilo puo'
svolgere attivita' lavorativa decorsi 60 giorni dalla presentazione
della domanda amministrativa se il procedimento non e' concluso e il
ritardo non e' a lui attribuibile, ma il suo permesso non si converte
in permesso di soggiorno per motivi di lavoro (art. 22 del d.lgs. n.
142 del 2015, cit.): il protrarsi del ritardo dell'amministrazione
non conforma diversamente il titolo di permanenza, ma affranca dai
bisogni primari la persona attraverso il suo inserimento nel circuito
lavorativo componendo e contenendo i margini del bisogno.
4.10.- Si tratta di un apparato di norme modulato sulle esigenze
della prima accoglienza e sulla situazione "a formazione progressiva"
in cui versa il richiedente asilo che in seguito alla domanda e'
autorizzato a rimanere sul territorio dello Stato finche' la
competente commissione territoriale non gli riconosca lo status di
rifugiato o di protezione sussidiaria o ne rigetti la domanda (artt.
7, comma 1, e 32 del decreto legislativo 28 gennaio 2008, n. 25,
intitolato «Attuazione della direttiva 2005/85/CE recante norme
minime per le procedure applicate negli Stati membri ai fini del
riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato»; artt. 2, 7
e 14 del decreto legislativo 19 novembre 2007, n. 251, intitolato
«Attuazione della direttiva 2004/83/CE recante norme minime
sull'attribuzione, a cittadini di Paesi terzi o apolidi, della
qualifica del rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di
protezione internazionale, nonche' norme minime sul contenuto della
protezione riconosciuta»).
Ai titolari dello status di rifugiato e di protezione sussidiaria
viene poi riconosciuto, con fonte primaria, il diritto al medesimo
trattamento del cittadino italiano in materia di assistenza sociale e
sanitaria (art. 27 del d.lgs. n. 251 del 2007) con l'espressa
equiparazione quanto al godimento dell'assegno temporaneo per i figli
minori (circolare dell'INPS n. 93 del 2021).
4.11.- Nell'indicato contesto, in cui vengono in valutazione i
parametri della tutela della famiglia, maternita' e infanzia (art. 31
Cost.), l'assegno temporaneo per i figli minori e' una provvidenza di
tutela di soggetti fragili, ma non e' destinato al soddisfacimento di
bisogni essenziali della persona. Esso non e', quindi, assimilabile
alle misure di «sostegno indispensabili per una vita dignitosa, come
la pensione d'inabilita' civile, diretta al sostentamento della
persona, nonche' alla salvaguardia di condizioni di vita accettabili
e alla tutela di bisogni primari della persona, al fine di garantire
un minimo vitale di sussistenza a presidio del nucleo essenziale e
indefettibile del diritto al mantenimento, garantito a ogni cittadino
inabile al lavoro» (sentenza n. 137 del 2021, punto 8.2.2. del
Considerato in diritto).
4.12.- L'estraneita' dello strumento sociale di cui si tratta al
nucleo dei bisogni essenziali della persona e quindi l'esclusione,
nel caso di specie, della sussistenza del limite invalicabile
costituito dalla garanzia di un diritto inviolabile consentono - come
costantemente ritenuto da questa Corte, in considerazione anche della
esigenza di conciliare la massima fruibilita' dei benefici previsti
con la limitatezza delle risorse finanziarie disponibili (sentenze n.
107 del 2018 e n. 133 del 2013) - di affidare alla discrezionalita'
del legislatore, pur sempre in ossequio al principio di
ragionevolezza, la possibilita' di graduare con criteri restrittivi,
o financo di escludere, l'accesso a prestazioni sociali (tra le
tante, sentenze n. 42 del 2024, n. 199 e n. 54 del 2022, n. 50 del
2019, n. 166 e n. 107 del 2018, n. 222, n. 133 e n. 2 del 2013;
ordinanza n. 29 del 2024).
4.13.- Una situazione di bisogno dei richiedenti asilo che, come
quella in esame, non si connota in termini di impellenza e afferenza
alle primarie necessita' della persona, unitamente al sistema di
provvidenze, sopra descritto, che assiste i richiedenti asilo, rende
pertanto non irragionevole la scelta legislativa di non includere i
titolari di permesso per asilo nella platea dei beneficiari
dell'assegno temporaneo per i figli minori.
5.- Deve, conclusivamente, dichiararsi la non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate.