SENTENZA
nei giudizi, riuniti, di legittimita' costituzionale degli artt. dal
164 al 176 T.U. delle leggi di p.s. approvato con R.D. 18 giugno 1931,
n. 773 promossi con le seguenti ordinanze:
1) Ordinanza 28 gennaio 1956 del Pretore di Trieste nel
procedimento penale a carico di Micheli Bruno, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 58 del 9 marzo 1956 ed iscritta
al n. 72 del Reg. ord. 1956:
2) Ordinanza 10 gennaio 1956 del Pretore di Brescia nel
procedimento penale a carico di Mazzotti Bruno, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48 del 27 febbraio 1956 ed
iscritta al n. 7 Reg. ord. 1956:
Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Udita, nell'udienza pubblica del 16 maggio 1956, la relazione del
Giudice Giuseppe Castelli Avolio;
Udito il vice avvocato generale dello Stato Attilio Inglese.
Ritenuto, in fatto:
Con foglio 8 marzo 1955 la Questura di Brescia denunciava a quel
Pretore tale Mazzotti Bruno, assoggettato ad ammonizione, perche', da
un controllo eseguito la sera prima e nelle prime ore di quel giorno,
era risultato assente.
Sottoposto a giudizio per il reato previsto dall'art. 174 del T.U.
delle leggi di p.s., di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773, a seguito
di incidente sollevato nel dibattimento dalla difesa dell'imputato, col
quale si prospettava la illegittimita' costituzionale del citato
articolo, perche' in contrasto con l'art. 13 della Costituzione, il
Pretore, con ordinanza del 10 gennaio 1956, rilevato che, in materia,
diversi e contrastanti erano stati i giudicati formatisi, e che
pertanto, vertendosi in un caso quanto mai controverso, non poteva
qualificarsi come manifestamente infondata l'eccezione proposta,
sospendeva il procedimento e disponeva la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale.
Incidente simile, riguardante la stessa questione, veniva sollevato
in altro procedimento, pendente dinanzi al Pretore di Trieste.
Infatti, con rapporto del 2 gennaio 1956, la Questura di Trieste
denunciava, in stato di arresto, all'autorita' giudiziaria tale Micheli
Bruno, indicandolo come inadempiente alla prescrizione di non rincasare
la sera piu' tardi di un'ora dopo l'Ave-Maria, impartitagli con
ordinanza di ammonizione del 1 febbraio 1955.
L'imputato veniva sottoposto a giudizio davanti al Pretore per
rispondere del reato di cui al medesimo art. 174 del T.U. delle leggi
di p.s., e all'udienza del 28 gennaio 1956 la difesa sollevava
eccezione di illegittimita' delle disposizioni di cui agli artt. dal
164 al 176 del testo unico citato, e cioe' di tutto il capo III del
titolo VI del T.U., riguardante l'ammonizione, perche' in contrasto con
l'art. 13 della Costituzione.
Con ordinanza in pari data il Pretore di Trieste, in accoglimento
dell'istanza, disponeva la sospensione del procedimento e la rimessione
degli atti alla Corte costituzionale per la decisione della questione
di costituzionalita'.
L'ordinanza del Pretore di Trieste pone in evidenza che l'istituto
dell'ammonizione incide sulla liberta' delle persone prima che la loro
attivita' abbia assunto quelle forme delittuose che ne impongono la
repressione; che l'art. 13 della Costituzione, per conciliare il
diritto di liberta' dell'individuo con l'esigenza della prevenzione,
dispone che ogni restrizione della liberta' personale deve essere
costretta nei termini dell'intervento dell'autorita' giudiziaria; che
la stessa Corte di cassazione, pur affermando la persistenza in vigore
delle norme sull'ammonizione, non ha mancato di rilevarne la
incompatibilita' con l'art. 13 della Costituzione.
Nei due giudizi davanti a questa Corte, ha spiegato intervento il
Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, con atti regolarmente depositati il 1
marzo 1956.
L'Avvocatura deduce, in via pregiudiziale, che le norme
sull'ammonizione sono anteriori alla Costituzione, onde la questione di
incostituzionalita', risolvendosi in un problema di mera abrogazione
per successione di leggi, sfuggirebbe al sindacato della Corte
costituzionale.
Nel merito deduce:
l) che nessuna incompatibilita' sussiste tra le norme della
Costituzione e gli articoli di legge sull'ammonizione;
2) che, se pure una divergenza fosse riscontrabile, essa non
potrebbe essere giuridicamente apprezzata; dovendosi riconoscere
all'art. 13 della Costituzione natura di norma precettiva di
applicazione non immediata;
3) che, in effetti, la semplice divergenza sulla competenza
dell'organo - giudiziario o amministrativo - chiamato a pronunciare
l'ammonizione, non giustificherebbe la dichiarazione di
incostituzionalita' di cui trattasi, dato che, allo stato attuale della
legislazione, non esisterebbe la possibilita' di emanazione, da parte
di un organo giudiziario, del provvedimento di ammonizione.
Conclude pertanto l'Avvocatura chiedendo, in via principale, che
sia dichiarato non luogo a giudizio di legittimita' costituzionale; in
via subordinata, che non sussiste incompatibilita' fra il disposto
dell'art. 174 del T.U. delle leggi di p.s. o, ancora, le norme degli
articoli dal 164 al 176 dello stesso T.U. e la norma dell'articolo 13
della Costituzione.
In conformita' dell'art. 15 delle norme integrative per i giudizi
davanti a questa Corte, le due cause promosse con le sopra indicate
ordinanze sono state chiamate nella stessa udienza del 16 maggio 1956
per essere congiuntamente discusse.
Considerato, in diritto:
La Corte ha ravvisato l'opportunita' della riunione dei due giudizi
per la loro decisione con unica sentenza, dato che identico e', in
sostanza, l'oggetto della questione di legittimita' costituzionale che
e' stata sollevata.
Vero e' che nel giudizio penale a carico di Mazzotti Bruno tale
questione fu proposta con riferimento al solo art. 174 del T.U. delle
leggi di p.s., e che, invece, nel giudizio a carico di Micheli Bruno
venne contestata la legittimita' costituzionale di tutto il capo III
del titolo VI del detto T.U., comprendente gli articoli dal 164 al 176;
ma e' da rilevare che se anche la Corte non fosse stata chiamata a
giudicare su questa piu' ampia impugnativa dovrebbe pur sempre portare
il suo esame sulle altre disposizioni del citato capo III, fra di loro
connesse e, in applicazione del disposto dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87, contenente norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale, dichiarare quali sono, oltre
il citato art. 174, le' altre disposizioni legislative la cui
illegittimita' derivi come conseguenza dalla decisione adottata.
Deve poi essere respinta l'eccezione pregiudiziale di incompetenza
della Corte, sollevata dall'Avvocatura dello Stato sotto il profilo che
la questione di legittimita', di cui si discute, riguarda disposizioni
di legge anteriori all'entrata in vigore della Costituzione. In
proposito la Corte si richiama alla propria decisione del 5 giugno
1956, n. 1, con la quale, con ampie argomentazioni, che non e' il caso
di ripetere in occasione del presente giudizio, venne precisato che la
Corte costituzionale ha competenza tanto per le norme di legge emanate
successivamente all'entrata in vigore della Costituzione, quanto per
quelle emanate anteriormente.
Cio' posto e passando all'esame di merito della questione
sollevata, e' da rilevare che la Corte e' chiamata a decidere se gli
articoli 164-176 del T.U. delle leggi di p.s., che demandano ad una
speciale commissione presieduta dal Prefetto la competenza a
pronunciare l'ammonizione con gli effetti consequenziali che da questa
pronuncia derivano, siano - o meno costituzionalmente legittimi.
In particolare la Corte deve innanzi tutto esaminare se l'istituto
dell'ammonizione, cosi' come e' disciplinato dal vigente T.U. delle
leggi di p.s., sia o non compatibile con le disposizioni costituzionali
sulla liberta' personale del cittadino; se, poi, ove l'incompatibilita'
sussista, il precetto costituzionale si ripercuota direttamente e
immediatamente in senso invalidante sugli articoli sopra citati.
La prima disposizione costituzionale che entra in considerazione,
ai fini dell'indagine sulla legittimita' delle norme sull'ammonizione,
e' quella contenuta all'art. 2 della Costituzione, che testualmente
sancisce: "La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili
dell'uomo, sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge
la sua personalita'". Questo principio indica chiaramente che la legge
statutaria eleva a regola fondamentale dello Stato, per tutto quanto
attiene ai rapporti tra la collettivita' e i singoli, il riconoscimento
di quei diritti che formano il patrimonio irretrattabile della
personalita' umana: diritti che appartengono all'uomo inteso come
essere libero. Cio' posto e' da notare che la Costituzione, alla
generica formulazione di tale principio, e dopo di avere sancito nel
successivo art. 3 la pari dignita' sociale di tutti i cittadini, fa
seguire una specifica indicazione dei singoli diritti inviolabili, tra
i quali prevede, per primo, quel diritto di liberta' personale che
viene in questione ai fini di causa. Il diritto di liberta' personale
forma infatti oggetto di precisa regolamentazione all'art. 13 della
Costituzione, che nei primi due commi dispone: "La liberta' personale
e' inviolabile. Non e' ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione
o perquisizione personale, ne' qualsiasi altra restrizione della
liberta' personale, se non per atto motivato dell'autorita' giudiziaria
e nei soli casi e modi previsti dalla legge".
Risulta da questa disposizione che il diritto di liberta' personale
non si presenta affatto come illimitato potere di disposizione della
persona fisica, bensi' come diritto a che l'opposto potere di coazione
personale, di cui lo Stato e' titolare, non sia esercitato se non in
determinate circostanze e col rispetto di talune forme. Il grave
problema di assicurare il contemperamento tra le due fondamentali
esigenze, di non frapporre ostacoli all'esercizio di attivita' di
prevenzione dei reati e di garantire il rispetto degli inviolabili
diritti della personalita' umana, appare in tal modo risoluto
attraverso il riconoscimento dei tradizionali diritti di habeas corpus
nell'ambito del principio di stretta legalita'. La liberta' personale
si presenta, pertanto, come diritto soggettivo perfetto nella misura in
cui la Costituzione impedisce alle autorita' pubbliche l'esercizio
della potesta' coercitiva personale. Correlativamente, in nessun caso
l'uomo potra' essere privato o limitato nella sua liberta' se questa
privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla
legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non vi
sia provvedimento dell'autorita' giudiziaria che ne dia le ragioni.
Fermi questi principi, devesi esaminare se le disposizioni di
legge, la cui incostituzionalita' e' denunciata, siano realmente lesive
della liberta' personale come essa e' garantita dalla Costituzione.
In proposito la Corte rileva, anzitutto, che nessun dubbio puo'
sussistere sulla portata sensibilmente limitatrice della liberta'
personale delle norme sull'ammonizione contenute nell'attuale T.U.
delle leggi di p.s. A parte che limitazioni del genere siano
connaturate alla funzione di un istituto, quale quello
dell'ammonizione, che trae la ragione della sua esistenza dalla
necessita' di assicurare strumenti adeguati nella prevenzione dei
delitti, non e' davvero discutibile che nella sua regolamentazione
attuale l'ammonizione si concreti, appunto, nella restrizione di alcuni
diritti fondamentali e, primo tra questi, quello di liberta' della
persona.
Bastera' ricordare che l'ammonizione, attraverso le disposizioni
che ora la regolano, si risolve in una sorta di degradazione giuridica
in cui taluni individui, appartenenti a categorie di persone che la
legge presume socialmente pericolose, magari designati come tali dalla
pubblica voce, vengono a trovarsi per effetto di una pronuncia della
pubblica autorita'; che l'ordinanza di ammonizione ha per conseguenza
la sottoposizione dell'individuo ad una speciale sorveglianza di
polizia; che attraverso questo provvedimento si impone all'ammonito
tutta una serie di obblighi, di fare e di non fare, fra cui, quello di
non uscire prima e di non rincasare dopo di una certa ora, non e' che
uno fra gli altri che la speciale commissione prescrive.
Resta da dire della natura dell'organo che dispone l'ammonizione.
Che si tratti di un'autorita' amministrativa e', pero', fuori
questione. La speciale commissione per l'ammonizione, istituita presso
la Prefettura e presieduta dal Prefetto, e' infatti un collegio
amministrativo, che agisce appunto nell'orbita dell'amministrazione
governativa. Fu questa, anzi, la principale innovazione introdotta fin
dal T.U. delle leggi di p.s. del 1926. Secondo le precedenti leggi di
polizia, l'ammonizione era invece pronunciata dal Presidente del
Tribunale al termine di un procedimento che si iniziava su denuncia
dell'autorita' di p.s. e si svolgeva con garanzie analoghe a quelle dei
procedimenti ordinari.
Alla stregua delle premesse svolte, non e' dubbio che la
regolamentazione attuale dell'ammonizione si presenti in stridente
contrasto con il precetto costituzionale che sottrae alle autorita'
amministrative il potere di emanare provvedimenti restrittivi della
liberta' personale. A ben vedere, pertanto, le norme sull'ammonizione
sono costituzionalmente incompatibili con il diritto soggettivo di
liberta' personale costituzionalmente garantito.
La seconda delicata questione che la difesa dello Stato ha proposto
riguarda l'applicabilita' diretta e immediata dell'art. 13 della
Costituzione.
Si deduce, infatti, che questa norma non sarebbe applicabile fino a
quando il legislatore non abbia provveduto ad integrare il precetto con
l'indicazione dell'organo giudiziario competente ad adottare il
provvedimento di cui si discute e specificando le forme del relativo
procedimento.
Questa obiezione non ha fondamento. In contrario devesi osservare
che l'art. 13 della Costituzione, quanto meno nel punto in cui sottrae
all'autorita' amministrativa la competenza a provvedere nelle materie
ivi indicate, esprime un precetto che, nella volizione che contiene, e'
compiuto, concreto, categorico.
Segue che questo precetto in ragione della sua natura
costituzionale, e percio' della maggiore forza formale, dispiega la sua
naturale efficacia in senso invalidante, determinando l'illegittimita'
delle disposizioni che con esso contrastino.
Puo' aggiungersi che la garanzia giudiziaria che la Costituzione
introduce in questa materia, e che si e' visto costituire il punto sul
quale si incentra il conflitto, rappresenta il mezzo attraverso il
quale acquista giuridica consistenza lo stesso diritto di liberta'
personale che la Costituzione dichiara inviolabile. Il che riprova, se
pur sotto altro profilo, l'impossibilita' di differire l'applicazione
della Costituzione proprio in quelle norme che contrassegnano oltre che
la struttura, lo stesso spirito di un ordinamento democratico.
Occorre, dunque, concludere che gli articoli del T.U. delle leggi
di p.s., dal 164 al 176, compresi sotto il capo III del titolo VI, per
le considerazioni svolte sono da dichiarare costituzionalmente
illegittimi; ne' e' dato sceverare fra l'uno o l'altra disposizione del
detto capo, essendo esse tutte fra di loro connesse e organicamente
dirette all'emanazione di un provvedimento dell'autorita'
amministrativa restrittivo della liberta' personale, in aperto
contrasto con la norma costituzionale.
Ne' puo' preoccupare il fatto che per effetto di questa decisione
risulti impedita l'applicazione di una misura preventiva di cui il
costituente non sembra averne voluto, come tale, la soppressione. La
preoccupazione muove da presupposti ed opera in un piano sul quale la
Corte, nell'esercizio del controllo di costituzionalita', in linea
giuridica, non puo' entrare. Ma la Corte stessa non ignora che, sulla
materia, vari progetti di legge trovansi in avanzato stato di
elaborazione dinanzi all'organo competente, e cioe' al Parlamento,
appunto al fine di adeguare alle nuove disposizioni costituzionali le
misure preventive di sicurezza pubblica.