ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, lett. q,
e 7 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 20
novembre 1962, recante norme sull'ordinamento del Governo
dell'Amministrazione centrale della Regione, promosso con ricorso del
Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 28
novembre 1962, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale
il 7 dicembre dello stesso anno ed iscritto al n. 15 del Registro
ricorsi 1962.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente della
Regione siciliana;
udita nell'udienza pubblica del 12 giugno 1963 la relazione del
Giudice Giuseppe Chiarelli;
uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe
Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.
Giuseppe Guarino, per la Regione siciliana.
Ritenuto in fatto:
L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 20 novembre 1962,
ha approvato una legge sull'"Ordinamento del Governo
dell'Amministrazione centrale della Regione".
All'art. 2 di essa sono elencate le attribuzioni del Presidente
della Regione e si dice, alla lett. q, che questi "provvede al
mantenimento dell'ordine pubblico nel territorio della Regione a norma
dell'art. 31 dello Statuto e svolge ogni altra attribuzione
conferitagli dallo Statuto e da disposizioni legislative e
regolamentari".
Inoltre, all'art. 7, si comprende tra gli uffici nei quali e'
ordinata la Presidenza della Regione un "Ispettorato regionale di
polizia", con compiti di "collaborazione all'attivita' del Presidente
per quanto concerne l'esercizio delle funzioni indicate nella lettera q
dell'art. 2" e di "polizia amministrativa".
Con atto 28 novembre 1962, depositato il 7 dicembre successivo, il
Commissario dello Stato ha impugnato le dette norme per violazione
dello Statuto della Regione.
Si osserva nell'atto di impugnazione che la disciplina dei poteri
di polizia non rientra tra le materie attribuite alla competenza
legislativa della Regione dagli artt. 14 e 17 dello Statuto per la
Regione siciliana, e che i poteri di polizia, di cui all'art. 31 dello
Statuto stesso, competono al Presidente della Regione quale organo
statale. Pertanto, l'Assemblea regionale si sarebbe attribuita una
competenza legislativa che non le appartiene, anche se per l'art. 2,
lett. q, impugnato non si ha che la trasposizione, con una lieve
variante, di parte del testo dell'art. 31 dello Statuto.
Ma la istituzione dell'Ispettorato regionale di polizia sarebbe
censurabile anche nell'ipotesi che l'Assemblea avesse ritenuto di
legiferare in base all'art. 14, lett. p, dello Statuto, che le
attribuisce la legislazione esclusiva in materia di "ordinamento degli
uffici e degli enti regionali". Lo Statuto speciale, infatti, ha
tassativamente disposto che i poteri di polizia attribuiti al
Presidente della Regione vanno esercitati solo per mezzo dell'apparato
di polizia statale.
Comunque, la creazione di un ufficio regionale di polizia sarebbe
in ogni caso illegittima, non essendo state emanate le norme di
attuazione.
Il ricorso, regolarmente notificato, e' stato pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 320 del 15 dicembre 1962.
Si sono costituiti nel presente giudizio il Commissario dello
Stato, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, e
la Regione, a mezzo dell'avv. Giuseppe Guarino.
Nelle deduzioni, depositate il 27 dicembre, la difesa della Regione
ha sostenuto che il Presidente regionale contemplato dall'art. 31 dello
Statuto siciliano non e' il Presidente-persona, ma il
Presidente-organo, e' cioe' l'organo della Regione, risultante da un
titolare esterno e da una organizzazione interna, con la quale si
inserisce nella polizia statale. Pertanto, l'art. 7 della legge
regionale non sarebbe illegittimo, perche' non crea un organo destinato
a svolgere attivita' esterna, ma disciplina esclusivamente la detta
organizzazione interna. Ed ugualmente non lo sarebbe l'art. 2, il
quale richiama, solo per ragioni di chiarezza e sistematicita', l'art.
31 dello Statuto.
La conferma dell'esattezza dell'esposta interpretazione si avrebbe
nel fatto che l'Ispettorato regionale di polizia, quale ufficio interno
della Regione, gia' esiste, senza che lo Stato ne abbia mai contestato
la legittimita'. Si conclude, quindi, per l'inammissibilita' o,
subordinatamente, per l'infondatezza del ricorso.
Agli argomenti addotti nelle deduzioni della Regione l'Avvocatura
dello Stato ha replicato, in una memoria depositata il 28 maggio 1963,
che le disposizioni dello Statuto relative al Presidente della Regione
si riferiscono al Presidente come organo individuale, e non all'ufficio
di Presidenza, e che, in particolare, l'art. 31 attribuisce il
mantenimento dell'ordine pubblico al Presidente regionale quale organo
(individuale) decentrato dello Stato, escludendo in modo assoluto che
nell'esercizio dell'attivita' di polizia decentrata il Presidente possa
avvalersi degli uffici regionali. Il sesto comma dell'art. 7 sarebbe
pertanto illegittimo, in quanto prevede che l'Ispettorato regionale di
polizia collabora col Presidente al mantenimento dell'ordine pubblico,
ed esorbita dalla competenza legislativa regionale. E sarebbe altresi'
illegittima l'attribuzione al detto Ispettorato dell'esercizio della
polizia amministrativa, senza alcuna specificazione, in quanto
l'Ispettorato non e' un corpo speciale, come richiesto dall'art. 31.
Ugualmente incostituzionale sarebbe l'art. 2, anche se rinvia all'art.
31, per la mancanza nella Regione di competenza, sia legislativa che
amministrativa, in materia di polizia di sicurezza.
La difesa della Regione, nella memoria depositata il 30 maggio, ha
ribadito che Presidente e Governo regionale si inseriscono, in materia
di polizia, nella organizzazione statale, in quanto e nel modo in cui
sono organi della Regione. Scendendo, poi, all'esame della legge
impugnata, la memoria osserva che questa, poiche' riguarda
l'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione centrale della
Regione, non poteva non enumerare le funzioni del Presidente, le quali
trovano, tutte, il loro fondamento nello Statuto. Ma, cio' facendo, la
legge non ha inteso minimamente modificare le norme statutarie, come
risulta dal richiamo all'art. 31, contenuto nell'art. 2, lett. q, e
dall'art. 12 delle norme transitorie. Cio' premesso, la memoria
sviluppa la tesi secondo la quale l'art. 47 riguarda la organizzazione
degli uffici interni della Presidenza; organizzazione che non poteva
non essere disciplinata dalla legge, per render possibile il
funzionamento di questi uffici in relazione a ciascuna attribuzione
conferita al Presidente. La legge 20 novembre 1963, conclude la
memoria, ha limitato la discrezionalita' del Presidente, il quale non
potra' scegliere liberamente gli uffici interni di cui avvalersi per i
compiti di polizia statale, ma dovra' ricorrere esclusivamente a quelli
gia' addetti ai compiti di polizia regionale.
Nella discussione orale le difese delle parti hanno ribadito i
rispettivi argomenti.
Considerato in diritto:
Il ricorso del Commissario dello Stato investe gli artt. 2 e 7
della legge sull'ordinamento del Governo e dell'Amministrazione
centrale della Regione siciliana, approvata dall'Assemblea regionale il
20 novembre 1962, in quanto l'art. 2, lett. q, richiamandosi all'art.
31 dello Statuto, comprende tra le attribuzioni del Presidente ivi
elencate il mantenimento dell'ordine pubblico, e l'art. 7 comprende tra
gli uffici, mediante i quali il Presidente della Regione esplica le
attribuzioni di sua competenza, un "Ispettorato regionale di polizia".
Il ricorso e' fondato.
E' fuori dubbio, e non forma oggetto di discussione tra le parti,
che la funzione di provvedere al mantenimento dell'ordine pubblico nel
territorio della Regione e' attribuita dall'art. 31 dello Statuto
siciliano al Presidente della Regione nella qualita' di organo dello
Stato. Ma puo' ritenersi ugualmente certo che il Presidente non puo'
esercitare questa funzione mediante uffici ed organi della Regione.
Se, infatti, e' vero che, come rileva la difesa della Regione, il
Presidente di questa e' investito di funzioni statali non come persona
fisica, ma in quanto copre l'ufficio di Presidente della Regione (si
ha, cioe' una specie di unione reale e non personale), resta tuttavia
distinta la figura della presidenza della Regione, come organo di
questa ultima, da quella del Presidente della Regione, come ufficio
pubblico con distinte funzioni, di organo regionale e di organo
statale; o, in altre parole, come organo di due enti diversi, ciascuno
con proprio ordinamento e con propria organizzazione.
Certo, anche la Presidenza della Regione puo' avere una propria
organizzazione di uffici ausiliari; ma attraverso questa organizzazione
non possono essere trasferite ad uffici e ad agenti dipendenti dalla
Regione funzioni che sono del Presidente come organo dello Stato.
Diverso e' il caso dell'ente che agisce come organo di un altro ente, e
che non puo' non servirsi della propria organizzazione e del proprio
apparato: il Presidente della Regione non e' un ente che, come tale,
non puo' agire se non attraverso una propria organizzazione e un
proprio apparato, ma e', come si e' detto, un ufficio che, essendo
investito di funzioni regionali e di funzioni statali, e' distintamente
incardinato nell'ordinamento dell'ente Stato e dell'ente Regione, senza
la possibilita' che nella sua figura vengano a confondersi o a
sovrapporsi le rispettive organizzazioni di questi due enti.
Ne' vale il dire che, nella specie, le funzioni attribuite
all'Ispettorato regionale di polizia dall'art. 7 si esauriscono nella
organizzazione interna della Presidenza della Regione. A parte il
fatto che non si vede come l'esercizio di funzioni di polizia, sia pure
di collaborazione con l'attivita' del Presidente, possa esaurirsi
nell'ambito interno dell'Amministrazione, e' lo Statuto ad impedire che
il Presidente possa svolgere la funzione di provvedere al mantenimento
dell'ordine pubblico mediante organi regionali. L'art. 31 di esso,
infatti, dispone che "al mantenimento dell'ordine pubblico provvede il
Presidente regionale a mezzo della polizia dello Stato, la quale nella
Regione dipende disciplinarmente, per l'impiego e l'utilizzazione, dal
Governo regionale". Il Governo della Regione, dunque, puo' disporre
dell'impiego e dell'utilizzazione della polizia statale, servendosi dei
poteri che lo Statuto gli attribuisce; ma e' escluso che al
mantenimento dell'ordine pubblico si possa provvedere a mezzo di una
polizia diversa dalla statale. E' chiaro, pertanto, il contrasto tra
la riportata norma dell'art. 31 e la formula adottata nell'art. 7 della
legge de qua: "Ispettorato regionale di polizia - Collaborazione
all'attivita' del Presidente per quanto concerne l'esercizio delle
funzioni indicate nella lett. q dell'art. 2 - Polizia amministrativa".
Altrettanto evidente e' la violazione delle norme statutarie sulla
competenza legislativa della Regione. Dall'art. 31 dello Statuto
siciliano discende che solo una legge costituzionale potrebbe
stabilire, in sede di revisione, che il Presidente regionale possa
servirsi di organi non appartenenti alla polizia statale; e, d'altra
parte, solo una legge della Repubblica puo' stabilire l'ordinamento
degli organi di polizia, di cui il Presidente e il Governo della
Regione possono disporre. Con le impugnate norme la Regione ha,
pertanto, travalicato i limiti della competenza legislativa fissati
dagli artt. 14 e 17 dello Statuto siciliano, i quali, coerentemente con
l'art. 31, non comprendono la materia dell'ordinamento della polizia.
Anche per quanto riguarda la polizia amministrativa deve
dichiararsi illegittima la impugnata disposizione dell'art. 7, perche',
in attuazione dell'ultimo capoverso dell'art. 31 dello Statuto
siciliano, si sarebbe potuto prevedere la organizzazione di corpi
speciali, destinati alla tutela di particolari servizi od interessi, ma
non poteva farsi una generica attribuzione delle funzioni di polizia
amministrativa all'Ispettorato regionale.
Va ugualmente dichiarata l'illegittimita' dell'art. 2, lett. c, che
si richiama all'art. 31 dello Statuto siciliano, perche' nel sistema
della legge l'art. 2, lett. q, e l'art. 7, parte impugnata, sono tra
loro collegati, insieme esorbitando dalla competenza regionale.