ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio sul conflitto di competenza, sollevato dal Giudice
istruttore presso il tribunale di Roma, nei confronti della Commissione
parlamentare inquirente per i giudizi d'accusa, con ordinanza emessa il
28 giugno 1974 nel procedimento penale a carico di Scialotti Aldo ed
altri.
Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1975 il Giudice
relatore Vezio Crisafulli;
uditi l'on. avv. prof. Giuseppe Codacci Pisanelli, rappresentante
della Commissione parlamentare inquirente per i giudizi d'accusa, e il
dott. Renato Squillante, Giudice istruttore presso il tribunale di
Roma.
Ritenuto in fatto:
1. - Con ordinanza emessa il 28 giugno 1974 nel corso di un
procedimento penale a carico di Scialotti Aldo ed altri, il Giudice
istruttore presso il tribunale di Roma denunciava un conflitto di
giurisdizione-competenza, ai sensi dell'art. 13, secondo comma, della
legge 25 gennaio 1962, n. 20, nei confronti della Commissione
parlamentare inquirente per i giudizi di accusa, assumendo che questa -
ottenuto in visione l'incarto processuale relativo a quel procedimento,
con la sola eccezione dei documenti acquisiti in sequestro ed
indispensabili ad indagini peritali gia' commesse - dopo aver
successivamente disatteso un invito a restituire anche solo in copia
fotostatica gli stessi atti, comunicava attraverso una lettera del 22
maggio 1974, a firma del Presidente della Camera dei deputati,
richiesta formale per la loro acquisizione, congiunta peraltro ad una
autorizzazione al proprio presidente a trasmettere la fotocopia
autentica degli atti necessari all'autorita' giudiziaria e gli
originali di quelli non pertinenti ai fini della propria competenza.
Rimasta priva di esito una ulteriore nota, indirizzata sia alla
Presidenza della Camera dei deputati sia a quella della Commissione ed
intesa a ricevere la materiale restituzione dell'intero incarto
processuale, come pure copia della motivazione dell'atto conclusivo
della Commissione stessa, il Giudice istruttore ha rimesso alla Corte
la risoluzione del conflitto cosi' insorto, chiedendo in via principale
una pronuncia favorevole alla propria giurisdizione-competenza
nell'assunto della inapplicabilita' al caso di specie dell'art. 13,
primo comma, della legge n. 20 gia' ricordata, ed in via subordinata,
per l'ipotesi cioe' che tale norma fosse ritenuta applicabile, una
dichiarazione di illegittimita' della stessa per violazione degli artt.
101, secondo comma, 112, 102, primo comma, 24, secondo comma, 25, primo
comma, e 3, primo comma, della Costituzione.
2. - Il Consigliere istruttore presso il tribunale di Roma, con una
successiva ordinanza del 3 luglio, nell'assegnare a se' medesimo
l'istruttoria in corso, riservava ogni altra decisione per la
prosecuzione della stessa all'esito delle delibere che sarebbero state
prese dalla Commissione inquirente od all'esito della pronuncia di
questa Corte. Nella sua motivazione tale seconda ordinanza esprime,
peraltro, il convincimento che non potesse ancora parlarsi di un vero e
proprio "contrasto", risultando che la Commissione sarebbe stata
prossima ad evadere l'ultima richiesta inoltratale dall'ufficio
istruzione e sussistendo cosi' le premesse per superare agevolmente e
rapidamente la questione. Ed infatti lo stesso giorno 28 giugno, data
dell'ordinanza che elevava il conflitto, il Presidente della
Commissione inquirente aveva comunicato al Presidente della Camera e
per conoscenza al Consigliere istruttore che la Commissione, "accedendo
alla richiesta del Consigliere istruttore" aveva deliberato che gli
atti a suo tempo inviati in visione venissero restituiti, appena
ultimata la riproduzione in fotocopia degli stessi, gia' in fase
avanzata; al contempo la Commissione chiedeva copia dei restanti atti
processuali.
3. - Il 18 luglio successivo la Commissione inquirente, a norma
dell'art. 13 della legge n. 20 del 1962 e dell'art. 49 c.p.p.,
"ritenuta opportuna la separazione del procedimento contro Scialotti ed
altri" e richiamata la propria ordinanza del 21 maggio che veniva unita
in copia, deliberava di trasmettere all'autorita' giudiziaria il
fascicolo processuale in questione, richiedendo al contempo la
restituzione in originale di alcuni atti indicati in allegato alla
delibera stessa, in ordine ai quali "la Commissione ha dichiarato la
propria competenza per i fatti da essi emergenti e configurabili come
ipotesi di responsabilita' ministeriali". Decideva altresi' di chiedere
all'autorita' giudiziaria copia della documentazione relativa agli atti
medesimi.
Le due delibere della Commissione inquirente, nonche' le ordinanze
del Giudice istruttore Squillante e del Consigliere Gallucci sono state
trasmesse alla Corte dallo stesso Consigliere istruttore, con missiva
in data 22 luglio.
4. - Alla pubblica udienza del 9 ottobre 1974 questa Corte, prima
di procedere al sorteggio dei giudici aggregati, accogliendo
un'eccezione proposta dalla difesa di una delle parti civili, sollevava
innanzi a se' medesima questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, secondo comma, della legge n. 20 del 1962, nella parte in
cui dispone che la decisione sui conflitti tra Commissione inquirente
per i procedimenti di accusa o Parlamento in seduta comune e autorita'
giudiziaria debba farsi dalla Corte nella composizione integrata di cui
all'ultimo comma dell'art. 135 della Costituzione: e cio' per contrasto
con gli artt. 134 e 135 della Costituzione. Altra questione
relativamente alla stessa disposizione, nella parte in cui prescrive
che la decisione sul conflitto debba avvenire "sentito un
rappresentante della Commissione inquirente", e non anche l'autorita'
giudiziaria, veniva poi sollevata d'ufficio, in riferimento agli artt.
24 e 134 della Costituzione. Entrambe le questioni erano poi discusse
alla pubblica udienza del 6 novembre e decise con la sentenza n. 259
del 1974, che dichiarava la illegittimita' delle norme impugnate.
5. - Il 9 gennaio 1975, la Corte riunita in camera di consiglio
sentiti il Giudice istruttore dott. Squillante e il rappresentante
della Commissione inquirente, on. Codacci Pisanelli, esaminava
preliminarmente il problema relativo all'asserito diritto del pubblico
ministero del processo a quo di prender parte alla udienza nella sua
qualita' di rappresentante dell'autorita' giudiziaria insieme al
Giudice istruttore, emanando al riguardo la seguente ordinanza della
quale veniva data immediata lettura:
"La Corte
"Ritenuto che il contraddittorio innanzi a questa Corte deve essere
limitato al rappresentante della Commissione parlamentare inquirente ed
all'autorita' giudiziaria legittimata a sollevare il conflitto;
"che nel corso di una istruttoria formale legittimato a sollevare
il conflitto e' il Giudice istruttore e non anche il pubblico
ministero;
"che pertanto nell'attuale procedimento legittimato a partecipare
al contraddittorio e' il Giudice istruttore che ha sollevato il
conflitto,
respinge
l'istanza del Giudice istruttore".
Nel corso della discussione successiva il Giudice istruttore
insisteva per l'accoglimento delle conclusioni principali ed
eventualmente di quelle subordinate contenute nella sua ordinanza del
28 giugno, mentre il rappresentante della Commissione inquirente, in
via preliminare, sollevava eccezione di illegittimita' costituzionale:
a) in riferimento agli artt. 96 e 134 Cost., dell'art. 13 della legge
n. 20 del 1962, nella parte in cui stabilisce che, solo quando vi sia
un procedimento dinanzi all'autorita' giudiziaria ordinaria a carico di
alcune delle persone indicate negli artt. 90 e 96 della Costituzione,
la Commissione inquirente puo' informare il Presidente della Camera dei
deputati perche' richieda all'autorita' giudiziaria gli atti del
processo; b) in riferimento agli artt. 3,24 e 134 Cost., dell'art. 11
della stessa legge, nella parte in cui tale disposizione legittima
l'autorita' giudiziaria, e non anche la Commissione inquirente, a
sollevare conflitto innanzi alla Corte costituzionale per la decisione
sulle rispettive competenze. Sulla prima delle due questioni il Giudice
istruttore esprimeva l'avviso che fosse rilevante e non manifestamente
infondata; sulla seconda, che fosse anch'essa non manifestamente
infondata, ma, a differenza della precedente, irrilevante nell'attuale
giudizio.
In pari tempo, il rappresentante della Commissione inquirente
chiedeva declaratoria della avvenuta cessazione della materia del
contendere deducendo che tutti gli atti del procedimento Scialotti
erano stati ormai restituiti all'autorita' giudiziaria, conformemente a
quanto risulta dalla lettera del Presidente della Commissione in data
28 giugno 1974. La tesi era contestata dal Giudice istruttore, sulla
base della richiesta, contenuta nell'ordinanza del 18 luglio della
Commissione inquirente, di restituzione "in originale" di alcuni atti
del procedimento.
Considerato in diritto:
1. - Conviene anzitutto prendere in esame le richieste avanzate dal
rappresentante della Commissione inquirente nel corso della discussione
in camera di consiglio, che hanno carattere pregiudiziale o comunque
assorbente.
Viene per prima in considerazione, in ordine logico, la tesi stando
alla quale, a seguito della disposta - e poi materialmente effettuata -
restituzione degli atti dell'intero procedimento contro Scialotti ed
altri all'Ufficio istruzione, come dalla nota a firma del Presidente
della Commissione inquirente in data 28 giugno 1974, inviata al
Presidente della Camera e per conoscenza all'Ufficio istruzione
medesimo, dovrebbe dichiararsi cessata la ragione del contendere.
Ma all'accoglimento di siffatta tesi osta, se non altro, il testo
della successiva ordinanza della stessa Commissione in data 18 luglio,
contenente la richiesta "in originale" di determinati atti del
procedimento, unitamente alla deliberazione "di trasmettere
all'autorita' giudiziaria ordinaria il fascicolo processuale relativo"
al (restante) procedimento contro Scialotti ed altri, del quale era
ritenuta - in premessa - "opportuna separazione". Per effetto di tale
deliberazione, l'area del conflitto risulta, bensi', ridotta, nei
confronti di quella emergente dalle precedenti determinazioni della
Commissione, senza tuttavia che possano dirsene venuti meno i
presupposti e l'oggetto: quest'ultimo circoscrivendosi, ora, alla
legittima sussistenza o meno di un obbligo dell'Ufficio istruzione di
rimettere alla Commissione, ed in originale, quei tali documenti,
spogliandosi con cio' stesso, ed almeno temporaneamente, di ogni potere
in merito ai fatti cui gli stessi hanno riferimento.
Ne' vale obiettare, come ha fatto nella discussione orale il
rappresentante della Commissione inquirente, che l'ordinanza del 18
luglio sarebbe atto meramente "interno", non essendo stata comunicata
all'autorita' giudiziaria per il tramite del Presidente della Camera,
cosi' come sarebbe previsto in genere dall'art. 13 della legge n. 20,
poiche' non vi ha dubbio che essa sia stata portata ufficialmente a
conoscenza dell'autorita' giudiziaria, che ne era, anzi, la naturale
destinataria, nulla rilevando ai fini che qui interessano eventuali
irregolarita' formali della procedura seguita per la comunicazione.
Che la situazione sulla quale la Corte e' chiamata a pronunciarsi
si atteggi, dunque, al momento attuale, nei termini teste' descritti,
e' ulteriormente confermato dalla circostanza che anche la piu' volte
ricordata ordinanza del 18 luglio della Commissione inquirente e'
inclusa nel fascicolo degli atti del conflitto trasmessi a questa Corte
dal Consigliere istruttore dott. Gallucci con la nota del 22 luglio,
nella quale viene espressamente precisato che entrambe le ordinanze
della Commissione (e cioe', cosi' quella del 21 maggio come l'altra del
18 luglio) sono allegate in copia "per l'integrazione degli elementi
necessari alla formazione del giudizio" di spettanza della Corte. Tanto
piu' che lo stesso Consigliere istruttore nella sua ordinanza del 3
luglio riteneva, "onde fornire alla Corte costituzionale una piu'
completa motivazione", che la precedente ordinanza in data 28 giugno,
con cui il Giudice istruttore aveva inizialmente sollevato il
conflitto, potesse utilmente essere integrata dalle determinazioni che
la Commissione inquirente, secondo quanto frattanto preannunciato in
una lettera del suo Presidente, era sul punto di adottare, e adotto' in
effetti con l'ordinanza del 18 luglio.
La richiesta del rappresentante della Commissione inquirente che
sia dichiarata la cessazione della ragione del contendere deve pertanto
essere disattesa.
2. - In alternativa, il predetto rappresentante della Commissione
inquirente ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale: a)
dell'art. 13 della legge n. 20, nella parte in cui limita il potere
della Commissione di richiedere (o di provocare la richiesta) degli
atti di un procedimento penale davanti all'autorita' giudiziaria alla
sola ipotesi che detto procedimento senza carico di alcune delle
persone indicate negli artt. 90 e 96 della Costituzione", derivandone,
secondo l'assunto, violazione del principio dello stesso art. 96 (per
quanto rileva nel caso in oggetto), che riserva al Parlamento il
promovimento dell'accusa nei confronti dei ministri per reati commessi
nell'esercizio delle loro funzioni; b) dell'art. 11 della legge
medesima, nella parte in cui legittima l'autorita' giudiziaria, e non
anche la Commissione inquirente, a sollevare conflitto dinanzi alla
Corte costituzionale per la delimitazione delle rispettive competenze,
con violazione (come si afferma) degli artt. 3 e 24 Cost., stante la
disparita' di trattamento che ne risulterebbe tra i due poteri quanto
ai mezzi esperibili a tutela delle proprie ragioni.
Quest'ultima eccezione e' manifestamente irrilevante, non dovendosi
nel presente giudizio fare applicazione dell'art. 11, che concerne
l'ipotesi di due procedimenti simultaneamente pendenti, in sede
parlamentare e davanti ad una autorita' giudiziaria, per gli stessi
fatti: laddove nella specie, non risulta, ne' viene comunque sostenuto
dalla Commissione inquirente, che anteriormente all'ordinanza da essa
adottata il 21 maggio, dalla quale trae origine il sollevato conflitto,
fosse pendente davanti alla Commissione medesima, e sia pure nella fase
delle indagini preliminari, alcun procedimento per gli stessi fatti che
erano e sono oggetto del procedimento in corso di istruttoria contro
Scialotti ed altri.
Rilevante sarebbe, invece, la questione concernente l'articolo 13,
poiche' su questo esplicitamente dichiarano di fondarsi l'ordinanza 21
maggio della Commissione inquirente e la conseguente richiesta di
trasmissione degli atti inviata il giorno successivo dal Presidente
della Camera all'Ufficio istruzione, nonche' la piu' recente ordinanza
della Commissione medesima del 18 luglio; e d'altro canto, proprio
muovendo dall'assunto di una errata applicazione della disposizione
stessa, il conflitto e' stato sollevato dal Giudice istruttore. Al che
nulla toglie qualche oscillazione, ravvisabile nelle determinazioni
della Commissione susseguitesi lungo l'arco dell'intera vicenda, tra
l'ipotesi dell'art 13 e quella di connessione di procedimenti, regolata
dall'art. 16 della legge n. 20 (richiamato, ad esempio, sia pure
collateralmente, nella ordinanza 21 maggio, insieme agli artt. 45, 49 e
50 cod. proc. pen.; mentre la stessa "separazione" del procedimento
Scialotti, di cui all'ultima ordinanza del 18 luglio, sembra suggerita
da quanto previsto nel secondo comma dell'art. 16 e nel testo di tale
ordinanza si fa d'altronde riferimento, oltre che all'articolo 13 della
legge, all'art. 49 del codice predetto, disciplinante tra l'altro la
competenza della cessata Alta Corte di giustizia a conoscere di reati
connessi.
Ma la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 13, anche
se rilevante (non potendosi da tale disposizione comunque prescindere
nel presente giudizio), ne presuppone una angusta e formalistica
lettura, omettendo di inquadrarla - come si deve, secondo guanto si
verra' mostrando in prosieguo - nel sistema complessivo tracciato dalla
legge n. 20: da ricondursi armonicamente, a sua volta, ai principi di
grado costituzionale che presiedono alla disciplina della materia in
oggetto.
3. - Parimenti inadeguata, per identiche ragioni, e'
l'interpretazione da cui muove l'ordinanza del Giudice istruttore, a
cominciare da quel che concerne, prima ancora che l'art. 13, le
condizioni alle quali sarebbe subordinata la facolta' della Commissione
di attivarsi in presenza di possibili reati ministeriali (o
presidenziali) sostenendosi - in ordine a questo primo punto - che ad
essa sarebbe preclusa qualsiasi iniziativa ove non sia stata
sollecitata da una notitia criminis qualificata, a norma dell'art. 2
della legge e degli artt. 13 e 14 del regolamento parlamentare, ovvero
non sia stata investita da un'autorita' giudiziaria, a norma dell'art.
10 della legge.
Siffatta impostazione e' contraddetta, peraltro, dal secondo comma
dell'art. 3 della legge, alla stregua del quale la Commissione, oltre
ad avere gli stessi poteri "compresi quelli coercitivi e cautelari
attribuiti dal codice di procedura penale al pubblico ministero
nell'istruzione sommaria", come afferma il primo comma, "esercita anche
gli altri poteri attribuiti al pubblico ministero dallo stesso codice,
salvo che sia diversamente disposto dalla presente legge". Non vi ha
dubbio, invero, che tra i poteri del pubblico ministero, rientri, e sia
anzi fondamentale, quello di promuovere l'azione penale, a norma del
combinato disposto degli artt. 74 e 1 cod. proc. pen. (e cioe', come
previsto da quest'ultimo, in seguito a rapporto, referto, denuncia "o
ad altra notizia del reato") e di compiere gli atti di istruzione
preliminare strumentalmente necessari (art. 2321; ne' si rinvengono,
nel testo della legge n. 20, norme che possa ritenersi dispongano
"diversamente", realizzando cosi' l'eccezione ipotizzata dall'inciso
finale del citato art. 3, secondo comma, della legge stessa.
Sembrano, a prima impressione, avere una portata piu' restrittiva
gli artt. 13 e 14 del regolamento, nei quali (diversamente dal
menzionato art. 1 cod. proc. pen.) non si accenna ad altra notizia del
reato, all'infuori del rapporto, referto o denuncia, e sono regolate
poi analiticamente le modalita' con cui rapporto, referto o denuncia
sono dal Presidente della Camera (che ne accerta, "se del caso",
l'autenticita') trasmessi alla Commissione, estendendosi tali modalita'
anche all'ipotesi di cui all'art. 10 della legge.
Ma, anche a prescindere dal problema se limiti ai poteri del
pubblico ministero spettanti alla Commissione inquirente possano
validamente essere introdotti da fonte diversa da quella stessa legge,
che testualmente li consente in quanto risultanti da disposizioni in
essa ricomprese, una piu' attenta riflessione induce a concludere che
il regolamento ha semplicemente inteso disciplinare i rapporti interni
tra Presidente della Camera e Commissione inquirente, avendo presente
l'id quod plerunque accidit e senza escludere ipotesi diverse: come, ad
esempio, quella di denuncia pervenuta direttamente alla Commissione o
come quella di notizie di fatti suscettibili di adombrare reati
ministeriali, di pubblico dominio, perche' apparse sulla stampa
quotidiana e periodica, ed aventi - per di piu' - riferimento a
procedimenti giudiziari in corso.
4. - In secondo luogo, ed in stretto collegamento con il primo
rilievo che si e' preso in esame al punto precedente, l'ordinanza del
Giudice istruttore contesta che la Commissione inquirente possa
disporre l'avocazione di un procedimento o chiederne in visione gli
atti (fuori dei casi di connessione con altro, dinanzi ad essa
pendente), se non si tratti di procedimento "a carico" di taluno dei
soggetti di cui all'articolo 96 Cost., poiche' soltanto a questa
specifica ipotesi avrebbe riguardo l'art. 13 della legge. Viene percio'
in considerazione, a questo punto, il problema del significato
sistematicamente attribuibile al detto art. 13, coinvolgendo sia
l'eccezione di incostituzionalita' dello stesso (ove se ne dia
l'interpretazione letterale e restrittiva accolta dal Giudice),
proposta dal rappresentante della Commissione sia le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate, in ordine alla medesima
disposizione, nell'ordinanza del Giudice istruttore, subordinatamente -
invece - all'opposta ipotesi, di una interpretazione estensiva, quale
sarebbe implicita nelle determinazioni adottate e nei comportamenti
posti in essere dalla Commissione inquirente.
Al riguardo deve muoversi dalla sicura premessa che, a norma degli
artt. 90, 96, 134 e 135 Cost., esclusivamente competente a promuovere
l'azione penale contro i ministri per i reati commessi nell'esercizio
delle loro funzioni (cosi' come contro il Presidente della Repubblica
per alto tradimento e attentato alla Costituzione) e' il Parlamento in
seduta comune al quale e' altresi' riservato di compiere le indagini
istruttorie a tal fine necessarie (come risulta anche testualmente
dall'articolo 12 della legge cost. n. 1 del 1953, laddove prevede che
l'accusa sia deliberata a Camere riunite "su relazione di una
Commissione costituita di dieci deputati e di dieci senatori eletti da
ciascuna Camera ogni volta che si rinnova, con deliberazione
adottata... in conformita' del proprio regolamento"); mentre, a sua
volta, esclusivamente competente a giudicare delle accuse cosi'
promosse e' la Corte costituzionale, nella speciale composizione
"integrata" di cui all'ultimo comma dell'art. 135. E' dunque la stessa
Costituzione che deroga, cosi', ai principi richiamati dal Giudice
istruttore, contenuti nel Titolo IV della sua Parte seconda, relativi
alla indipendenza dei giudici, ed in particolare alla autonomia e
indipendenza dell'ordine giudiziario da ogni altro potere, nonche'
della obbligatorieta' dell'azione penale, esercitata dal pubblico
ministero (che non significa, tuttavia, come questa Corte ha gia' avuto
occasione di rilevare, ed e' riconosciuto nella ordinanza del Giudice
istruttore, esclusiva spettanza della stessa a quest'organo), e cio'
allo scopo di garantire d'altro lato la indipendenza del potere
politico contro ogni indebita ingerenza suscettibile di alterare la
reciproca parita' e la necessaria distinzione tra i poteri dello Stato.
Discende, in primo luogo, dalla premessa che procedimenti "a
carico" delle persone indicate negli artt. 90 e 96 Cost., neppure nel
piu' ampio senso che a questa formula deve darsi per effetto delle
modifiche al codice, successive alla legge n.20, di cui alle leggi 5
dicembre 1969, n. 932, e 15 dicembre 1972, n. 773, non possono
essercene, salvo che nella circoscritta ipotesi di reati non
ministeriali (o non ritenuti tali dall'aurorita' giudiziaria)
soggettivamente riferibili a taluna di quelle persone, prevista
nell'art. 12 della legge nonche', nella sua dizione letterale, dallo
stesso art. 13. Del che si ha conferma a livello di normazione
ordinaria nell'art. 2 della legge de qua. prescrivente che l'autorita'
(qualunque essa sia, compresa una autorita' giudiziaria, a norma
dell'art. 7 cod. proc. pen.), alla quale sia stato presentato
rapporto, referto o denuncia relativamente ad un fatto di cui all'art.
96 e all'art. 90 Cost., "deve curarne l'immediata trasmissione al
Presidente" della Camera, che dovra' a sua volta investirne la
Commissione inquirente (art. 14, reg. parl.).
Dal coordinamento degli artt. 12 e 13 della legge si trae
ulteriormente con sicurezza che, se la Commissione, andando in diverso
avviso, "ritiene che il fatto integra alcuna delle ipotesi previste
dagli stessi articoli" (90 e 96 Cost.), ne informa il Presidente della
Camera dei deputati, il quale richiede all'autorita' giudiziaria la
trasmissione degli atti; quest'ultima potendo esimersi
dall'ottemperare, soltanto sollevando conflitto dinanzi a questa Corte
per rivendicare la propria competenza. Ma, affinche' la Commissione
inquirente sia in grado di ritenere che il reato abbia natura
ministeriale (o rientri nell'art. 90), deve poter prendere conoscenza
degli atti del procedimento, anche chiedendone copia, in tutto od in
parte, secondo le circostanze. La possibilita', quindi, di una simile
richiesta della Commissione e' da ritenersi implicitamente presupposta
dall'art. 13, anche ad assumerne il significato piu' restrittivo.
5. - Dalla premessa di ordine costituzionale sopra affermata
discende altresi' un secondo corollario, e precisamente che poteri
analoghi a quelli teste' descritti non possono non spettare alla
Commissione inquirente, sempre con l'onere dell'autorita' giudiziaria,
che non intenda aderire, di sollevare conflitto, anche in ogni altra
ipotesi di fatti suscettibili di integrare gli estremi di reati
ministeriali, dei quali la Commissione abbia notizia e che siano
comunque emersi nel corso di procedimenti giudiziari, pur se
originariamente non "a carico" di ministri. Se cosi' non fosse, coloro
che tale ufficio ricoprono od hanno ricoperto potrebbero eventualmente
essere sottratti ad ogni responsabilita', non essendo lecito - da un
lato - ad alcuna autorita' giudiziaria (ordinaria o militare) di
compiere nei loro confronti, per fatti inerenti alle loro funzioni,
atti istruttori ne' tanto meno di promuovere azione penale e di
giudicarli per accertarne le responsabilita'; ed essendo - d'altro lato
- inibita al Parlamento, e per esso anche alla Commissione inquirente,
qualsiasi iniziativa a cio' rivolta: che non e', certamente, il
risultato che la riserva costituzionale agli organi parlamentari
(quanto all'accusa) ed alla Corte costituzionale (quanto al giudizio su
di essa) e' diretta a conseguire.
Passando ora alla legge n. 20, alla luce dei predetti criteri, e'
da rilevarsi anzitutto che soltanto negli artt. 12 e 13 detta legge ha
testuale riferimento all'elemento soggettivo (necessario, ma non
sufficiente, ad integrare le ipotesi degli artt. 90 e 96 Cost.); in
tutte le altre sue disposizioni che interessano il punto in esame, si
parla invece di "fatto" (o di "fatti", al plurale), oggetto di
rapporto, referto o denuncia (art. 2), o di un procedimento penale
pendente, in qualsiasi fase, davanti ad un'autorita' giudiziaria (art.
10), ovvero di un simultaneo processo in sede giudiziaria e
parlamentare (art. 11); o in relazione al quale sia intervenuta
dichiarazione di incompetenza del Parlamento o della Commissione,
perche' "diverso" da quelli di cui agli artt. 90 e 96. Ed e' ancora
agli "stessi fatti" che ha riguardo l'art. 15 nello stabilire che la
definizione del procedimento di accusa per una causa che non sia
l'incompetenza ha efficacia preclusiva dell'azione penale.
E' da rilevare, in secondo luogo, che il potere di sollevare
conflitto a tutela della propria competenza e' dato soltanto
all'autorita' giudiziaria; ma la situazione, che sarebbe cosi'
sbilanciata a svantaggio degli organi parlamentari ed in contrasto con
la sopra ricordata normativa costituzionale, puo' essere riequilibrata
considerando che a questi ultimi e' riconosciuto, invece, il potere di
richiedere gli atti del procedimento, ponendo l'autorita' giudiziaria,
destinataria della richiesta, nell'alternativa di soddisfarla oppure di
sollevare il conflitto.
Ma e' chiaro che a tali conclusioni puo' giungersi soltanto se si
ammette che il congegno previsto dall'art. 13 sia del pari applicabile
nelle ipotesi degli artt. 10 e 11, quando la Commissione inquirente
abbia motivo di ritenere che l'autorita' giudiziaria possa avere omesso
di provvedere d'ufficio in conformita' a quanto ivi prescritto: fermo
restando, ovviamente, il controllo di questa Corte, qualora sia adita
dietro ricorso dell'autorita' giudiziaria medesima.
Cosi' rettamente interpretato, l'art. 13 si sottrae alle censure di
incostituzionalita' proposte dal rappresentante della Commissione, che
devono percio' ritenersi manifestamente infondate.
6. - Accertato, dunque, che la Commissione inquirente puo'
attivarsi per svolgere indagini sulla base di notizie di possibili
reati di sua competenza, ancorche' non tipiche o qualificate, e che
puo' altresi', a tal fine, richiedere all'autorita' giudiziaria
ordinaria o militare, in visione, gli atti o parte degli atti di
procedimenti in corso anche fuori della specifica e circoscritta
ipotesi ivi letteralmente denunciata, di guisa che, sotto questi
aspetti, le doglianze del Giudice istruttore sono da respingere,
bisogna peraltro soggiungere che alla Commissione non spetta
l'ulteriore potere di avocare procedimenti, precludendo all'autorita'
giudiziaria dinanzi alla quale essi pendono di proseguire
nell'assolvimento dei suoi doveri istituzionali, senza prima avere
affermato in concreto la propria competenza, dichiarando, formalmente,
aperta l'inchiesta, a norma dell'art. 19 del regolamento parlamentare,
o comunque personalizzando le indagini preliminari di cui al precedente
art. 17, nei confronti di taluno dei soggetti indicati negli artt. 90 e
96 della Costituzione.
Se, infatti, dai principi costituzionali sopra richiamati al punto
4 si ricava l'esigenza di garantire che la Commissione inquirente ed il
Parlamento siano messi in grado di esplicare i poteri istruttori ed
accusatori ad essi riservati senza essere condizionati da discrezionali
valutazioni dell'autorita' giudiziaria, dagli altri principi
costituzionali, cui pure si e' in quel luogo fatto cenno, che
disciplinano la funzione giurisdizionale e le competenze degli organi
che concorrono ad esercitarla, si trae parimenti, per altro verso, che
il normale corso della giustizia penale non puo' essere paralizzato a
mera discrezione degli organi parlamentari, potendo e dovendo
arrestarsi unicamente nel momento in cui l'esercizio di questa verrebbe
illegittimamente ad incidere su fatti soggettivamente ed oggettivamente
ad essa sottratti e in ordine ai quali sia stata ritenuta la competenza
degli organi parlamentari.
Ne' sarebbe sufficiente, al riguardo, richiamare l'art. 14 della
legge, che prevede l'eventuale declaratoria di incompetenza di questi
ultimi, con la conseguente restituzione degli atti all'autorita'
giudiziaria (ipotesi, questa, che non contraddice a quanto sin qui
osservato, ben potendo accadere che, in esito agli accertamenti
istruttori compiuti, la competenza inizialmente affermata si riveli poi
insussistente), poiche' non e' da escludere, stante l'assenza di
qualsiasi prescrizione in proposito, che, per un qualunque motivo, le
indagini abbiano a protrarsi per un tempo cosi' lungo da determinare
conseguenze non riparabili.
Cosi' ulteriormente precisato il significato da darsi alla
disposizione dell'art. 13, anche le censure prospettate nell'ordinanza
28 giugno del Giudice istruttore, subordinatamente all'accoglimento di
una piu' lata interpretazione, che con quanto precede si e' qui
disattesa, risultano assorbite e manifestamente infondate.
7. - Consegue dalle considerazioni precedenti che le doglianze del
Giudice istruttore vanno accolte, invece, nella parte in cui si
riferiscono alla richiesta, contenuta nell'ordinanza del 18 luglio
della Commissione inquirente, degli atti elencati in allegato alla
stessa, in originale, disponendo la separazione dei medesimi dal
procedimento contro Scialotti ed altri.
Con tale ordinanza, infatti, la Commissione, dopo aver avuto
visione degli atti dell'intero procedimento, non ha adottato una nuova
e specifica declaratoria di competenza "in concreto", sia pure
limitatamente ad una parte soltanto del detto procedimento, ma ha
semplicemente richiamato e confermato, entro un ambito piu'
circoscritto, la dichiarazione di competenza gia' risultante dalla
precedente ordinanza del 21 maggio: che era, peraltro, genericamente
ipotetica, e poteva quindi giustificare la presa in visione degli atti,
ma non anche la loro acquisizione formale (o l'acquisizione formale di
alcuni tra essi), e cioe' l'avocazione (totale o parziale)
dell'istruttoria sui fatti da essi emergenti. Che questo sia il
significato dell'ordinanza del 18 luglio si evince cosi' dall'uso del
verbo al passato ("in ordine ai quali ha dichiarato la propria
competenza"), come dal puntuale richiamo all'ordinanza del 21 maggio,
contestualmente trasmessa all'Ufficio istruzione del tribunale di Roma.
Le due successive delibere si integrano, cioe', a vicenda e devono
qui essere valutate nella loro correlazione, d'altronde espressamente
affermata. La competenza di cui e' parola - al passato - nell'ordinanza
del 18 luglio e' dunque di compiere "tutti gli accertamenti utili a
verificare la reale sussistenza dell'ipotesi" che "siano adombrate
responsabilita' a carico di persone indicate nell'art. 96 della
Costituzione" (come si legge nell'ordinanza del 21 maggio), e solo se e
quando siffatta verificazione sara' stata compiuta e avra' dato esito
positivo, potra' porsi un problema di avocazione degli atti, ed
eventualmente - poi - di connessione tra il procedimento cosi' aperto
davanti alla Commissione e quello frattanto proseguito in sede
giudiziaria.