ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale degli artt. 40 e
48 della legge regionale della Toscana 17 agosto 1979, n. 38
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 6 settembre 1973,
n. 54 a seguito del primo accordo contrattuale nazionale per il
personale delle regioni a statuto ordinario) promossi con n. 194
ordinanze emesse l'11 e il 25 novembre 1982 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Toscana sui ricorsi proposti contro la
Regione Toscana da Giuliani Giovanni, Milani Angelo, Cruciani Romolo,
Perinti Mario, Ramella Franco, Panchetti Lorenzo, Michelotti Ilio, Di
Lauro Alberto, Ferranti Ferrero, Ascani Enrico, Ciumei Gino Furio, Noci
Giuliano, Comparini Francesco, Cappella Domenico, Bernabei Paolo,
Comparini Gustavo, Brizzi Giovan Battista, Barbera Roberto, Lo Conte
Tullio, Taddei Giuseppe, Minucciani Francesco, Fornaini Piero, Cecchini
Elio, Caramelli Nicola, Buchignani Giuliano, Innocenti Enrico,
Lucarelli Tommaso, Giardili Ennio, Lisi Antonio, Capone Francesco,
Falciani Aldo, Cusimano Lorenzo, Mazzocchi Enrico, Mussi Riccardo,
Riccomi Carlo, Lo Santo Giuseppe, Battista Michele, Salvadori Irio,
Rorandelli Rolando, Bottari Edgardo, Parigi Pietro, Tepori Giancarlo,
Giannella Erminia, Mori Mario, Cisbani Gianfranco, Racca Alberto,
Vecoli Marcello, Dal Cerro Aldo, Valeriani Marcello, Tabani Tullio,
Tagliaferri Aldo, Giovannini Pier Luigi, Lucatelli Giancarlo, Cioffi
Pasquale, Rebuffati Pietro, Paci Innocenti Ildebrando, Giacobetti
Lorenzo, Tasselli Elio, Ioannuzzi Raffaele, Bosco Wolfango, Torchio
Lamberto, Di Blasio Angelo, Corsi Daniela, Della Santa Luciano,
Gabriele Carlo, Sorsini Galardini Raffaella, Mirri Antonio, Zanobini
Elvio, Guggino Gaetano, Giorgi Mario, Beltrami Giulio, Caroli Carlo,
Landi Livia, Luchi Anna, Aratoli Ada, De Zordo Arcadio, Bugatti Bruno,
Piccioli Carla, Ciani Passeri Franca, Venieri Pietro, Marini Guido,
Rossi Roberto, Fontani Mario, Fuso Marino, Camaiani Francesca, Majoli
Gian Mauro, La Rocca Vito Ezio, Letizia Mario, Alberti Lamberto, Deni
Danilo, Di Tommaso Domenico, Cassisa Camillo, Costa Antonio, Esposito
Raffaele, Sirgiovanni Francesco, Sfalanga Paolo, Cesaroni Mario
Vinicio, Padula Luigi, Giuntini Corrado, Palla Duilio, Paoletti
Giovanni Battista, Del Gobbo Luigi, Sirgiovanni Andrea, Festa Pasquale,
Macchi Luigi, Arangio Mazza Salvatore, Degl'Innocenti Pier Luigi,
Lusvardi Piero, Masi Sebastiano, Costantino Francesco, Meini Rizieri,
Rubbieri Carla, D'Avino Aldo, Borri Mauro, Subrani Antonino, Tavanti
Sante, Ragionieri Paolo, Corrias Mario, Agnelli Pier Francesco, Mainone
Teresa, Trastulli Elpidio, Lavorini Francesco, Altarelli Gaetano, Sambo
Carlo, Banchetti Guglielmo, Bertini Roberto, Dini Camillo, Pisani
Guido, Calabro' Antonio, Cartoni Franco, Volpi Mario, Barneschi Bruno,
Gori Donato, Vantini Serafino, Batani Giovanni, Artini Vinicio, Babusci
Luigi, Marietti Italo, Gadducci Bruno, Valori Edo, Favilli Alfio,
Frustaci Salvatore, Passera Ilvo, Loni Mario, Pieroni Odino, Tassi
Franco, Vannini Dino, Biagi Aldo, Brunazzi Enzo, Azzolini Mario,
Poletti Vittorio, Rotolo Pietro, Santucci Brunone, Venturi Elio,
Lastrucci Enzo, Melchionna Vito, Ceccarelli Vasco, Primieri Roberto,
Barsanti Enrico, Adami Enrico, Cortese Dante, Profili Aldo, Nicolai
Paolo Alberto, Pensabene Fortunato, Rocchiccioli Filber Renzo,
Scapecchi Francesco, Marcheschi Francesco, Mei Francesco, Pacini
Giorgio, Gheser Sergio, Morsiani Achille, Bartoli Loris, Neri Mario,
Giacone Salvatore, Radicchi Alberto, Selvaggi Antonio, Daidone
Francesco, Guerra Giuseppe, Giuliani Paolo, Pagliuca Mario, Barbaresi
Umberto, Pulignani Mario, Inguanti Gaetano, Sinibaldi Attilio,
Trastullo Remo, Mastrolilli Gino, Belfiori Franco, Mannucci Aldo,
Giorgetti Mauro, Petrini Otello, Di Cocco Bruno, Scaccioni Francesco,
Bennati Federico, Bono Accursio Benito, iscritte ai numeri da 596 a 789
del registro ordinanze 1984 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 259 dell'anno 1984.
Visti gli atti di costituzione di Giuliani Giovanni, Luchi Anna,
Sirgiovanni Francesco, Subranni Antonino e Volpi Mario;
udito nell'udienza pubblica del 27 novembre 1984 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
udito l'avv. Carlo Lessona per Giuliani Giovanni, Luchi Anna,
Sirgiovanni Francesco, Subranni Antonino e Volpi Mario.
Ritenuto in fatto:
Nel corso di vari giudizi instaurati nei confronti della Regione
Toscana da dipendenti della stessa al fine di ottenere l'annullamento
della deliberazione di Giunta, con la quale, in attuazione della legge
regionale 17 agosto 1979, n. 38, era stata rideterminata la posizione
giuridica ed economica di ciascuno di essi, il Tribunale amministrativo
regionale per la Toscana, con 194 distinte ordinanze di identico
contenuto rese in data 11 e 25 novembre 1982, ha sollevato, su
iniziativa dei ricorrenti, questione di legittimita' costituzionale in
- riferimento agli artt. 3 Cost., 35 e 36 Cost., e 97 Cost. - degli
artt. 40 e 48 della detta legge regionale, recante modifiche e
integrazioni alla legge regionale 6 settembre 1973, n. 54, nelle parti
in cui prevedono valutazioni non uniformi dell'anzianita' di servizio
del personale della Regione, delle aziende e degli enti dipendenti.
In particolare, il Tribunale, rifacendosi anche ad argomentazioni
dei ricorrenti, ha prospettato il contrasto con le sopra indicate norme
costituzionali, del criterio cosiddetto del "maturato economico",
adottato dalla normativa impugnata regionale ai fini della
determinazione della posizione economica e giuridica da attribuire al
dipendente nel passaggio dal sistema di progressione stabilito dalla
legge n. 54 del '73 a quello introdotto con la stessa normativa
impugnata.
Tale criterio, consistendo nella collocazione del dipendente -
nell'ambito del livello funzionale a lui assegnato - in una classe di
stipendio corrispondente all'importo della retribuzione in godimento
alla data del 30 settembre 1978, anziche' in una classe individuata
mediante l'integrale valutazione della effettiva anzianita' di
servizio, si risolverebbe nella utilizzazione, agli indicati fini, di
un'anzianita' meramente fittizia o convenzionale divergente, per
difetto o anche per eccesso, dall'anzianita' reale.
Il criterio, secondo il giudice a quo, sarebbe in contrasto: con
l'art. 3 Cost., per la disparita' di trattamento da esso fatta, senza
alcuna ragionevole giustificazione, tra i dipendenti regionali che
abbiano maturato una varia anzianita' di servizio alla data del 30
settembre 1978 e soprattutto fra quelli assunti prima e quelli assunti
dopo tale data di riferimento, per i quali ultimi non ricorre alcuna
valutazione fittizia di anzianita';
con gli artt. 35 e 36 Cost., tenuto conto della valutazione
riduttiva da esso operata delle prestazioni lavorative svolte prima
della suddetta data e della omessa considerazione del piu' elevato
livello di professionalita' attinto dai dipendenti mediante la maggiore
anzianita' di servizio;
con l'art. 97 Cost., per l'incidenza negativa delle cennate
disparita' sulla serenita' dei dipendenti e pertanto sulla regolarita'
del servizio.
Nel presente giudizio, tra i ricorrenti, si sono costituiti
Giovanni Giuliani, Anna Lucchi, Francesco Sirgiovanni, Antonino
Subranni e Mario Volpi con atto di identico contenuto. Essi hanno
chiesto che siano dichiarate fondate le sollevate questioni di
legittimita' costituzionale, ribadendo quanto gia' rilevato dalle
ordinanze di rimessione e sottolineando in particolare: la
"casualita'" di una disciplina di determinazione della anzianita' di
servizio che assume, a tal fine, elementi estrinseci del tutto
irrilevanti (donde la violazione dell'art. 3 Cost.); il
disconoscimento dei livelli di professionalita' acquisiti (donde la
violazione degli artt. 35 e 36 Cost.); infine, il cattivo funzionamento
della pubblica amministrazione conseguente all'insorgenza di
"situazioni caotiche" che, derivano dall'abbattimento degli effettivi
gradi di professionalita' connessi all'anzianita' di servizio (donde la
violazione dell'art. 97 Cost.). Il Sirgiovanni ha illustrato le
deduzioni con ulteriore memoria.
Non si e' costituita la Regione Toscana.
Considerato in diritto:
1. - Le ordinanze indicate in epigrafe pongono con identica
motivazione, questioni identiche. Pertanto i relativi procedimenti
possono essere riuniti e le questioni esaminate congiuntamente e decise
con unica sentenza.
2. - Il giudice a quo sospetta di illegittimita' costituzionale,
per contrasto rispettivamente con gli artt. 3 Cost., 35 e 36 Cost., e
97 Cost., due norme - gli artt. 40 e 48 - della legge della Regione
Toscana 17 agosto 1979, n. 38, legge con la quale, a seguito del primo
accordo contrattuale (collettivo) nazionale concernente il personale
delle regioni a statuto ordinario, e' stato nuovamente regolato, allo
scopo di armonizzarlo con quello dei dipendenti delle altre regioni, lo
stato economico e giuridico del personale della detta Regione Toscana
(nonche' delle aziende e degli enti dipendenti) mediante "modifiche e
integrazioni" alla legge regionale 6 settembre 1973, n. 54, contenente
l'anteriore (e la prima) disciplina della materia.
Il riassetto cosi' operato reca la previsione dell'inquadramento
dei dipendenti in otto livelli funzionali (art. 2 legge n. 38 del 1979)
anziche' in sette fasce funzionali (art. 1 legge n. 54 del 1973), ferma
restando l'assegnazione dei dipendenti stessi a un ruolo unico, e della
progressione economica nell'ambito di ciascun livello secondo una certa
articolazione per classi di stipendio e per scatti periodici (art. 40
legge n. 38 del 1979) anziche' nell'ambito di ciascuna fascia secondo
una diversa articolazione di scatti e di classi (art. 82 legge n. 54
del 1973), ferma restando la correlazione della progressione unicamente
all'anzianita' (vale a dire al protrarsi del servizio nell'ambito del
livello o della fascia).
Esso reca altresi' la previsione di un criterio per la
determinazione della posizione economica (e giuridica) da attribuire al
dipendente nel livello in cui, nel passaggio da una disciplina
all'altra, egli viene ad essere inquadrato (art. 48 della legge n. 54
del 1973). Criterio che consiste nel commisurare la posizione
economica (e correlativamente quella giuridica) al "maturato economico"
all'anteriore data del 30 settembre 1978 (integrato da una certa
"aggiunzione senza titolo"), cioe' nel considerare il trattamento
economico goduto a tale data come espressione di un'anzianita' pari a
quella cui il detto trattamento sarebbe corrispondente secondo
l'applicazione del nuovo sistema di progressione.
3. - Le norme impugnate - vale a dire rispettivamente la norma
sulla nuova progressione economica e la norma "transitoria" del
"maturato economico" - sono oggetto di censura nel meccanismo
"transitorio" che risulta dalla loro combinazione. Infatti non e' la
nuova progressione ad essere denunciata dal giudice a quo, ma
l'operazione omogeneizzatrice con la quale il trattamento economico
alla data di riferimento e' assunto come parametro per l'attribuzione
della "posizione economica" nel nuovo sistema (art. 48, comma primo
legge n. 38 del 1979).
Codesto meccanismo - con espressione ellittica indicato come
"maturato economico" - e' sospettato di illegittimita' costituzionale
per contrasto col principio di eguaglianza espresso nell'art. 3, comma
primo Cost.:
a) perche' la valutazione da esso operata del servizio prestato
anteriormente alla data di riferimento del 30 settembre 1978, siccome
convenzionale e riduttiva, determinerebbe una ingiustificata disparita'
di trattamento fra (portatori di) anzianita' maturata anteriormente e
(portatori di) anzianita' maturata successivamente alla detta data,
anzianita', quest'ultima, assistita da valutazione non convenzionale:
cio' viene spiegato con l'assunto che - sia in relazione alle diverse
articolazioni di progressione economica previste dalle due leggi in
successione, sia in relazione alla non necessaria corrispondenza alla
suddetta data tra trattamento economico ed anzianita' effettiva a causa
della corresponsione di assegni ad personam non giustificati da
maggiore durata del servizio - la valutazione del servizio anteriore
alla data di riferimento sarebbe necessariamente attuata mediante
l'attribuzione di anzianita' convenzionali inversamente proporzionali
alla durata del servizio stesso;
b) perche' la non necessaria corrispondenza alla data del 30
settembre 1978 fra trattamento economico goduto e anzianita' effettiva
(non necessaria corrispondenza attribuita alla conservazione, nel
"primo inquadramento" degli impiegati nei ruoli regionali, sotto forma
di assegni ad personam, di migliori trattamenti corrisposti dai diversi
enti di provenienza o acquisiti a titolo non riconducibile alla durata
del servizio) determinerebbe una ingiustificata disparita' di
trattamento anche fra (portatori di) anzianita' maturate anteriormente
alla data di riferimento.
Alle anzidette violazioni del principio di eguaglianza si
collegherebbero altrettante violazioni. degli artt. 35 e 36 Cost.,
perche' la riduttivita' propria della valutazione convenzionale,
essendo direttamente proporzionale alla durata del servizio,
penalizzerebbe la migliore qualita' del lavoro, e cioe' la maggiore
professionalita' connessa alla maggiore durata, e dell'art. 97 Cost.,
perche' le censurate disparita' di trattamento, determinando o
incrementando conflittualita' tra i dipendenti, inciderebbero
negativamente sul buon andamento degli uffici.
Conseguentemente si chiede a questa Corte che - dato atto della
lesione arrecata agli indicati precetti costituzionali da un congegno
normativo in cui, senza valida ragione, l'anzianita' dei dipendenti
regionali maturata al 30 settembre 1978 non riceve la "massima
valutazione" e comunque una valutazione "omogenea", - pronunci sentenza
(additiva di accoglimento) atta (in quanto tale) a rendere operante un
criterio normativo che implichi la valutazione dell'anzianita' come
auspicata e a dar fondamento alla conforme pretesa fatta valere in
giudizio (vedi motivazione dell'ordinanza di rimessione in punto a
rilevanza delle questioni).
4. - Le questioni non sono fondate.
Quando si censuri - come qui si censura - una normativa regolatrice
del trattamento economico di una data categoria di pubblici dipendenti
nel passaggio da un sistema di progressione economica a un altro in
relazione al criterio adottato, che si assume ingiustificatamente
discriminatorio per il motivo suindicato, e quando a questa Corte si
proponga - come qui si propone - una sentenza additiva, occorre che sia
individuato, quale tertium comparationis e quale modulo sostitutivo, un
diverso criterio esistente nella legislazione in materia, che, oltre ad
apparire poziore per immunita' dal vizio denunciato, per il carattere
di principio, per la portata piu' ampia, o per altro aspetto, si
presenti applicabile in relazione al grado di analogia tra i rispettivi
ambiti di operativita'.
Orbene un siffatto diverso criterio non e' indicato dall'ordinanza
di rimessione. In ogni caso esso non e' ravvisabile nell'art. 40 della
legge n. 38 del 1979, che non e' norma "transitoria" nel senso piu'
volte chiarito, ma norma concernente la nuova progressione economica.
Postulare l'utilizzazione del contenuto di tale norma come il solo modo
per dar vita a una norma "transitoria" conforme all'art. 3, comma
primo, Cost. equivarrebbe d'altra parte a postulare l'illegittimita'
di qualsiasi regolamentazione transitoria che non si limitasse alla
conservazione del trattamento precedente "ad esaurimento" o alla pura e
semplice applicazione illimitatamente retroattiva del trattamento
nuovo: soluzioni, certo, possibili, ma non imposte dal precetto
costituzionale in argomento.
E' perfino superfluo, poi, osservare che ogni regolamentazione
transitoria nel senso suindicato, in quanto importa una "riduzione a
omogeneita'" di elementi per se' stessi non omogenei (quali sono
appunto sia i sistemi in successione, sia i servizi prestati nella
vigenza di ciascuno di essi anche nell'ambito della stessa
organizzazione), implica una scelta di coefficienti da operare sulla
base di numerose variabili, ivi comprese le disponibilita' finanziarie,
e quindi con ampia discrezionalita'.
La quale considerazione, oltre a porre ulteriormente in evidenza i
limiti dei poteri additivi di questa Corte, chiarisce come, anche se in
taluni settori dell'impiego pubblico fossero reperibili norme dirette a
stabilire, in ipotesi di adozione di un nuovo trattamento o di primo
inquadramento di dipendenti di diversa provenienza, la piena
equivalenza dell'anzianita' pregressa a quella successiva, cio' non
sarebbe sufficiente a far ritenere la soluzione cosi' adottata come la
sola compatibile con l'art. 3, comma primo, Cost. e pertanto come la
sola valida per ogni altro settore. Rimarrebbe sempre da valutare, ai
fini del sindacato sulle violazioni del principio di eguaglianza
stimolato dalla difformita' fra le normative, oltre alla poziorita' in
astratto dei rispettivi principi o criteri inspiratori, la intrinseca
razionalita' - cioe' la non arbitrarieta' - dell'uso fatto, nella
normativa considerata, dell'ampia discrezionalita' data in materia.
5. - D'altro canto non puo' tacersi che l'illegittimita' per
contrasto con l'art. 3, comma primo, Cost. di una normativa del genere,
se censurata per difformita' di questa da altre normative per ogni
altro verso analoghe, andrebbe verificata sulla base del confronto fra
i rispettivi metodi, e non gia', o non soltanto, sulla base del
confronto fra i rispettivi risultati (applicativi) di utilita' o di
dannosita' per situazioni categoriali o addirittura individuali
assimilabili. Del pari la detta illegittimita', se eccepita in
relazione all'intrinseca irrazionalita' della norma, non potrebbe
essere accertata (o non potrebbe essere accertata soltanto) - come
invece sembra ritenere l'ordinanza di rimessione - sulla base del
confronto tra benefici e costi per ciascuna categoria di interessati o
addirittura per ciascun interessato all'interno della normativa
considerata. Tanto piu' che questa Corte, con la sentenza n. 10 del
1980, richiamandosi alla precedente sentenza n. 27 del 1978, sia pure
in riferimento a una questione di legittimita' di primo inquadramento e
in via di argomentazione aggiuntiva, ha espresso riserve sulla
indiscriminata comparabilita', in sede di sindacato di legittimita'
costituzionale sulle violazioni del principio di eguaglianza, fra le
posizioni attribuite a singoli o a categorie all'interno di una
disciplina del tipo in esame (cfr. anche sentenza di questa Corte n.
277 del 1983).
Ma anche ad ammettere che siffatti confronti possano sperimentarsi
al fine di verificare, nell'ambito del detto sindacato, che la scelta
del legislatore, pur adottata nella piu' ampia discrezionalita', non
sia arbitraria, occorrerebbe, perche' i risultati fossero sintomatici
della ricorrenza nel caso in esame di un siffatto vizio di
illegittimita' costituzionale, la dimostrazione - qui non data - che il
"maturato economico", nel contesto normativa di riferimento (la
disciplina introdotta con la legge regionale n. 38 del 1979) importasse
necessariamente (in via generale e sistematica) sproporzioni di
particolare gravita' fra svantaggi e vantaggi in danno di una categoria
di dipendenti (nella specie i portatori di anzianita' risalente)
rispetto all'altra o alle altre.
6. - Per gli stessi motivi finora esposti vanno ritenute non
fondate le questioni sollevate in riferimento agli artt. 35 e 36 Cost.
e 97 Cost., cosi' strettamente collegate a quella formulata in
riferimento all'art. 3, comma primo, Cost. che la soluzione di esse
dipende dalla soluzione di questa. E' da ritenere che solo una
valutazione negativa dell'anzianita' nella misura sopra indicata
potrebbe avere significanza anche sotto i due profili in esame (cfr.
sentenza di questa Corte n. 277 del 1983).