ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale dell'art. 5, nn.
3, 6, 8 e 9, del D. Presid. Regione Sicilia 20 agosto 1960, n. 3
(Approvazione del t.u. per l'elezione dei consigli comunali nella
Regione siciliana) promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 14 gennaio 1982 dalla Corte di cassazione
sul ricorso proposto da Cannavo' Salvatore ed altro c/Oberto Pietro ed
altri, iscritta al n. 610 del registro ordinanze 1982 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46 del 1983;
2) ordinanza emessa il 9 novembre 1981 dalla Corte di cassazione
sul ricorso proposto da Morabito Giuseppe c/ Trimarchi Tindaro
Salvatore ed altro, iscritta al n. 682 del registro ordinanze 1982 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 128 del 1983;
3) ordinanza emessa il 26 ottobre 1983 dal Tribunale di Patti nel
procedimento civile vertente tra Amodeo Antonio ed altri c/Sidoti
Girolamo Giuseppe, iscritta al n. 203 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 231 del 1984;
4) ordinanza emessa il 22 dicembre 1983 dal Tribunale di
Caltagirone nel procedimento civile vertente tra Di Silvestro Giuseppe
e D'Avola Antonino, iscritta al n. 421 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 273 del 1984.
Visti gli atti di intervento della Regione Sicilia;
udito nella camera di consiglio del 20 febbraio 1985 il Giudice
relatore Leopoldo Elia.
Ritenuto in fatto:
1. - Nel corso di un giudizio proposto da Salvatore Cannavo' e
Francesco Russo, e diretto a far dichiarare Pietro Oberto (imputato di
interesse privato in atti d'ufficio per il rilascio di una licenza
edilizia) ineleggibile alla carica di consigliere comunale di
Caltanissetta per l'esistenza di una lite pendente col Comune (il quale
peraltro non si era costituito parte civile nel procedimento penale),
la Corte di cassazione, con ordinanza del 14 gennaio 1982 (reg. ord. n.
610/1982), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, n. 6, d. Pres. reg. siciliana 20 agosto 1960, n. 3, per
contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost..
Osserva la Suprema Corte che tale disposizione, nel sancire
l'ineleggibilita' a consigliere comunale di "coloro che hanno lite
pendente con il Comune", trovava perfetta corrispondenza in quella di
cui all'art. 15, n. 6, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, il quale
pero' e' stato abrogato dalla legge 23 aprile 1981, n. 154, che, da un
lato, ha inquadrato l'ipotesi di "lite pendente" fra le situazioni di
incompatibilita' (e non piu' fra quelle di ineleggibilita'), e,
dall'altro, l'ha circoscritta a "colui che ha lite pendente, in quanto
parte in un procedimento civile o amministrativo, rispettivamente con
la regione, la provincia o il comune". Avendo tuttavia la Regione
siciliana potesta' legislativa esclusiva in materia di elettorato
passivo, nel caso di specie dovrebbe applicarsi la citata disposizione
regionale, la quale (cosi' come la corrispondente disposizione statale)
e' stata sempre interpretata nel senso che la generica espressione
"lite pendente" comprende non solo la lite giudiziale, ma qualsiasi
potenziale conflitto d'interessi tra l'eletto e il Comune (anche se non
esteriorizzatosi in un processo), che presenti carattere di attualita',
serieta' e concretezza, e quindi anche il procedimento penale nel quale
il Comune non sia costituito parte civile, purche' evidenziante il
conflitto d'interessi. Senonche', osserva ancora la Suprema Corte, e'
dubbio che la norma regionale che prevede l'ineleggibilita' a
consigliere comunale del cittadino siciliano che abbia "contrasto
d'interessi" col Comune, a differenza degli altri cittadini per i quali
piu' non sussiste tale causa di nullita' dell'elezione, possa ritenersi
conforme a Costituzione, giacche', sebbene la Regione siciliana abbia
in materia potesta' legislativa esclusiva, la regolamentazione dei
diritti elettorali deve essere il piu' possibile uniforme ed uguale su
tutto il territorio nazionale, a meno che una disciplina derogatoria
non trovi razionale giustificazione nell'esigenza di tutela di
interessi propri dell'ordinamento regionale. Nella specie, pero', non
sussiste alcuna giustificazione della disparita' di trattamento che si
e' venuta a creare a seguito della modificazione della disciplina
statale, cui il legislatore regionale non si e' adeguato, cosicche' la
norma regionale appare in contrasto col principio costituzionale di
uguaglianza nell'accesso alle cariche pubbliche ed elettive.
2. - L'ordinanza e' stata regolarmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale
e' intervenuto il Presidente della Giunta regionale siciliana,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, eccependo
innanzitutto l'inammissibilita' della questione sollevata, poiche'
questa ha ad oggetto un atto che consiste in una mera compilazione di
disposizioni contenute in precedenti leggi statali e regionali, e che
quindi e' privo di forza di legge. Nel merito l'Avvocatura rileva che
la questione di costituzionalita' si fonda su una interpretazione della
disposizione impugnata che ha ampliato il significato dell'espressione
"lite pendente" a causa della "incerta dizione legislativa", mentre
proprio la poca chiarezza della formulazione legislativa deve invece
portare ad una interpretazione adeguatrice che attribuisca alla
disposizione stessa un contenuto conforme a Costituzione. E se si
compie tale doverosa operazione ermeneutica, se cioe' si interpreta la
disposizione de qua nel senso che l'ipotesi di "lite pendente" si
realizza solo in caso di pendenza di un giudizio civile o
amministrativo, la questione sollevata si manifesta da un lato
infondata, perche' non sussiste disparita' di trattamento tra legge
statale e regionale, e dall'altro irrilevante, perche' nella concreta
fattispecie all'esame del giudice a quo, non essendosi il Comune
costituito nel procedimento penale, deve escludersi la sussistenza di
una lite pendente.
3. - Nel corso di un giudizio promosso da Salvatore Trimarchi
Tindaro e diretto a far dichiarare Giuseppe Morabito ineleggibile alla
carica di consigliere comunale di S. Teresa di Riva per l'esistenza di
una lite pendente con il Comune (avendo il Morabito realizzato
abusivamente alcune opere edilizie per le quali era stata emanata
ordinanza sindacale di demolizione, poi non eseguita, ed essendo in
corso un procedimento penale per violazione della legge urbanistica,
nel quale peraltro il Comune non si era costituito parte civile), la
Corte di cassazione, con ordinanza del 9 dicembre 1981 (reg. ord. n.
682/1982), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, n. 6, d. Pres. reg. siciliana 20 agosto 1960, n. 3, in
riferimento agli artt. 3 e 51 Cost..
Nel merito la Suprema Corte svolge considerazioni analoghe a quelle
contenute nell'ordinanza del 14 gennaio 1982, mentre
sull'ammissibilita' della questione sottolinea che le disposizioni in
materia di ineleggibilita' e di incompatibilita' raccolte nel testo
unico approvato col d. Pres. reg. siciliana n. 3 del 1960 furono
emanate dalla Regione, nell'esercizio della sua potesta' legislativa
primaria, con la legge reg. 5 aprile 1952, n. 11 (sia pure recependo
norme statali), e contro tali disposizioni e' consentito il sindacato
di legittimita' costituzionale.
Le precedenti decisioni di inammissibilita' della Corte
costituzionale, invero, riguardavano in realta' disposizioni del
medesimo Testo Unico che disciplinano il contenzioso o prevedono reati
elettorali riproducendo norme statali, e sono state determinate dal
fatto che, non estendendosi a queste materie la potesta' legislativa
regionale, non poteva attribuirsi efficacia normativa alla trascrizione
di tali disposizioni in un testo unico regionale, in quanto le norme
statali non hanno bisogno di ricezione per essere efficaci nella
Regione.
4. - L'ordinanza e' stata regolarmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale
e' intervenuto il Presidente della Giunta regionale siciliana,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, svolgendo
le medesime richieste e considerazioni proposte nel giudizio promosso
con l'ordinanza del 14 gennaio 1982.
5. - Antonio Amodeo, Nicolo' Bertino e Giovanni Iarrera ricorrevano
al Tribunale di Patti chiedendo che Giuseppe Sidoti fosse dichiarato
ineleggibile alla carica di consigliere comunale di Oliveri poiche'
ricorrevano le cause di cui all'art. 5, nn. 6, 8 e 9 del d. Pres. reg.
siciliana n. 3 del 1960, e cioe': a) la pendenza di una lite con il
Comune, avendo questo diritto al risarcimento del danno in forza di una
sentenza penale; b) l'intervenuta dichiarazione di responsabilita' da
parte della Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti; c)
la non estinzione di un debito per spese di un giudizio elettorale
definito dal medesimo Tribunale, nonostante la rituale messa in mora.
Il Tribunale di Patti, con ordinanza del 26 ottobre 1983 (reg. ord. n.
203/1984), ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, nn. 6, 8 e 9 del d. Pres. reg. siciliana 20 agosto 1960,
n. 3, in riferimento agli artt. 3 e 51 Cost..
Nello svolgere considerazioni analoghe a quelle contenute nelle due
precedenti ordinanze della Cassazione, il Tribunale di Patti osserva
che nella specie le tre dedotte cause di ineleggibilita' dovrebbero
ritenersi sussistenti sulla base delle norme regionali, mentre
sarebbero inesistenti (avendo il Sidoti pagati i suoi debiti il giorno
prima della delibera consiliare di convalida delle elezioni) alla
stregua della nuova legislazione statale, la quale, tra l'altro, ha
inquadrato la pendenza della lite, la dichiarazione di responsabilita'
in via amministrativa o giudiziale di un amministratore comunale e la
morosita' per credito del Comune tra le cause di incompatibilita',
eliminabili fino al momento dell'assunzione della carica elettiva. Da
cio' discenderebbe una ingiustificata disparita' di trattamento tra
cittadino siciliano e quello delle altre Regioni.
6. - L'ordinanza e' stata regolarmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Nessuno si e' costituito o e'
intervenuto dinanzi alla Corte costituzionale.
7. - Nel corso di un giudizio promosso da Giuseppe Di Silvestro e
diretto a far dichiarare Antonino D'Avola ineleggibile alla carica di
consigliere comunale di Scordia per essere lo stesso dipendente della
locale Esattoria, e cioe' di un ente sottoposto a vigilanza del Comune,
il Tribunale di Caltagirone, con ordinanza del 22 dicembre 1983 (reg.
ord. n. 421/1984), ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, n. 3 del d. Pres. reg. siciliana 20 agosto
1960, n. 3, nella parte in cui sancisce l'ineleggibilita' a consigliere
comunale di coloro che ricevono uno stipendio o salario da enti o
istituti o aziende sottoposti a vigilanza del Comune, pur non essendo
amministratori ne' dipendenti con poteri di rappresentanza o
coordinamento, in riferimento alla legge 23 aprile 1981, n. 154 e agli
artt. 3 e 51 Cost..
Osserva il Tribunale di Caltagirone che la potesta' legislativa
della Regione siciliana in materia di requisiti per accedere in
condizioni di eguaglianza alle cariche elettive e' limitata non solo
dalle norme costituzionali, ma anche dalla legislazione statale, per
cui deve escludersi che le norme regionali possano regolare in maniera
diversa dalle norme statali una materia come quella elettorale, che
incide sulla garanzia della liberta' democratica del paese. Poiche'
pertanto la legge n. 154 del 1981 limita l'ineleggibilita' a
consigliere comunale ai soli amministratori o dipendenti con poteri di
coordinamento o rappresentanza di enti o istituti soggetti a vigilanza
del Comune, mentre la legge regionale dichiara ineleggibili tutti
coloro che ricevono uno stipendio o salario dai medesimi enti, ne
deriva che quest'ultima legge, derogando ai criteri previsti in quella
statale affinche' l'elettorato comunale passivo possa svolgersi per
tutto il popolo italiano in condizioni di eguaglianza, si pone in
contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost..
8. - L'ordinanza e' stata regolarmente comunicata, notificata e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Dinanzi alla Corte costituzionale
e' intervenuto il Presidente della Giunta regionale siciliana,
rappresentato e difeso dall'avv. prof. Salvatore Raimondi. In via
preliminare la Regione eccepisce l'inammissibilita' della questione
sollevata, avendo la stessa ad oggetto un atto privo della forza di
legge, e chiede comunque che gli atti siano restituiti al giudice a quo
per una piu' adeguata motivazione sulla rilevanza, avendo l'ordinanza
di rinvio omesso di specificare quale posizione occupasse il D'Avola
nell'ambito della Esattoria, e in particolare se avesse poteri di
rappresentanza o di coordinamento, nel qual caso sarebbe incompatibile
anche alla stregua della nuova legge statale.
Nel merito la Regione osserva che la questione di costituzionalita'
si fonda su una errata interpretazione della disposizione impugnata, la
quale, stante anche la genericita' dell'espressione adoperata, dovrebbe
invece essere intesa, sia alla stregua di una interpretazione
adeguatrice, sia alla stregua del criterio storico evolutivo, nel senso
che la situazione di ineleggibilita' sussiste soltanto allorche' chi
riceve uno stipendio dal Comune o da altri enti, istituti o aziende
sottoposti a vigilanza eserciti una funzione di rappresentanza o di
coordinamento. Cosi' rettamente interpretata la disposizione regionale,
non sussisterebbe la ritenuta disparita' di trattamento tra legge
statale e legge regionale.
Considerato in diritto:
1. - Le quattro ordinanze sollevano questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione,
dell'art. 5 del decreto del Presidente della Regione siciliana 20
agosto 1960, n. 3 e in particolare dei nn. 3, 6, 8 e 9 dello stesso
articolo. La identita' di talune questioni e l'analogia ratione
materiae di quelle residue consente di decidere congiuntamente su di
esse con una sola pronuncia.
2. - L'Avvocatura Generale dello Stato, intervenuta per il
Presidente della Giunta regionale siciliana nei giudizi promossi dalla
Cassazione, dubita della ammissibilita' delle questioni sollevate, in
quanto esse hanno "per oggetto una disposizione del decreto del
Presidente della Regione siciliana n. 3 del 1960, atto che la Corte
costituzionale ha piu' volte dichiarato insuscettibile di impugnazione
avanti la Corte medesima perche' non avente forza di legge costituendo
una mera compilazione, con modifiche puramente formali, delle
disposizioni in materia di elezioni comunali, contenute nelle leggi
dello Stato e in precedenti leggi della Regione".
Senonche', il dubbio appare superabile; infatti, anche ad
accogliere l'opinione riferita in tema di testi unici e piu'
specificatamente di quello emanato nel 1960 dal Presidente della
Regione siciliana, a proposito di composizione ed elezione degli organi
delle Amministrazioni comunali in quella Regione, i precedenti di
questa Corte, citati nell'atto di intervento dell'Avvocatura,
riguardano norme di leggi statali recepite, secondo la Corte stessa,
omisso medio (cioe' senza intervento previo di leggi regionali) nel
testo unico n. 3 del 1960: mentre nel nostro caso l'impugnato art. 5,
n. 6 costituisce trascrizione testuale dell'art. 5 in parte qua della
legge regionale siciliana 9 marzo 1959, n. 3, e quindi rientrante
certamente tra gli atti sottoposti al controllo di questa Corte a norma
dell'art. 134 della Costituzione (cfr. per analoga soluzione, a
proposito di testo unico statale, la sentenza Corte cost. n. 46 del
1969, n. 4 del Considerato in diritto).
3. - Nel merito la questione concernente l'art. 5, n. 6 e' fondata.
Valgono a fortiori a favore dell'accoglimento le considerazioni gia'
svolte nella sentenza n. 171 del 1984 (e gia' prima nella sent. n. 45
del 1977). In realta' la ratio che sorregge le richiamate pronunzie di
questa Corte, fin dalla sentenza n. 129 del 1975, comporta un massimo
di attuazione dell'art. 51, primo comma, della Costituzione, sempreche'
venga salvaguardato lo svolgimento delle competizioni elettorali in
condizioni di parita' tra i candidati e la autenticita' o genuinita'
del voto. Del resto, il legislatore statale, con la legge 23 aprile
1981, n. 154, si e' ispirato agli stessi criteri, ampliando in larga
misura l'esercizio dell'elettorato passivo mediante la trasformazione
di numerose situazioni di ineleggibilita' in quelle meno gravi di
incompatibilita'.
La fattispecie normativa in esame recante ineleggibilita' da lite
pendente (gia' dichiarata illegittima riguardo alla legislazione
statale con la citata sent. n. 45 del 1977) non trova plausibile
giustificazione in rapporto alla potesta' legislativa primaria della
Regione siciliana sul regime degli enti locali (art. 14, lett. o) del
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito con legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2): potesta' sicuramente meno ampia
di quella riconosciuta alla Regione in tema di elezioni all'Assemblea
regionale (cfr. da ultimo sent. n. 20 del 1985). Ne' ricorrono nella
fattispecie le ipotesi di peculiarita' relative alla Sicilia, gia'
considerate nella sentenza n. 108 del 1969 (cfr. anche sent. n. 189 del
1971).
Secondo l'Avvocatura dello Stato sarebbe possibile risolvere la
controversia in via interpretativa giacche', in base alla piu' recente
giurisprudenza, si sarebbe notevolmente ristretta la portata delle
limitazioni derivanti da "lite pendente", in coincidenza con l'ipotesi
espressamente precisata nell'art. 3, n. 4 della legge statale n. 154
del 1981. Cosi' si eviterebbe la disparita' di trattamento tra legge
nazionale e legge regionale, risultando la questione non fondata (o
addirittura irrilevante, non avendo i Comuni interessati esercitato
azione civile nei relativi processi penali). Ma questo modo di
argomentare non puo' trovare consenso, perche' la linea
giurisprudenziale ampliativa ora evocata e' strettamente connessa alla
disciplina legislativa della legge 23 aprile 1981, n. 154 (art. 3, n.
4, comma primo), il cui vigore, per generale riconoscimento, non puo'
estendersi alla Regione siciliana: e d'altra parte resterebbe ferma la
differenza tra ineleggibilita', sia pure circoscritta, e
incompatibilita'.
4. - Le motivazioni addotte a proposito dell'art. 5, n. 6 valgono
anche a proposito delle questioni sollevate dal Tribunale di Patti per
le fattispecie di cui ai nn. 8 e 9 dello stesso articolo, relative
rispettivamente agli amministratori del Comune e delle istituzioni
pubbliche di assistenza e di beneficenza poste sotto la sua vigilanza,
che sono stati dichiarati responsabili in via amministrativa o in via
giudiziaria, e a coloro che, avendo un debito liquido ed esigibile
verso il Comune, sono stati legalmente messi in mora. Anche tali
questioni devono dunque ritenersi fondate (cfr. pure art. 3, nn. 5 e 6,
della cit. l. 23 aprile 1981, n. 154).
5. - Va invece dichiarata manifestamente infondata la questione
sollevata dal Tribunale di Caltagirone in ordine al n. 3 dell'art. 5,
gia' accolta con la sentenza n. 45 del 1977.
Diversa questione e' adombrata nella parte motiva (ma poi
abbandonata nel suo ulteriore sviluppo e non riprodotta nella parte
diapositiva dell'ordinanza): essa concerne la esclusione, anche in
Sicilia, in riferimento alla legge n. 154 del 1981 (art. 3 n. 1), non
solo della ineleggibilita' ma anche della incompatibilita' riguardo ad
eletti al Consiglio comunale, che non siano amministratori o dipendenti
con potere di rappresentanza o di coordinamento di enti soggetti a
vigilanza da parte del Comune. Tale questione sarebbe stata oltretutto
irrilevante nel giudizio a quo, dati i termini (di ineleggibilita') in
cui esso era stato instaurato.
Pertanto la Corte non deve occuparsi di questo tema, che fuoriesce
dall'oggetto del giudizio.