ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge 20 ottobre
1978, n. 674, recante: Norme sull'associazionismo dei produttori
agricoli, promossi con i ricorsi dei Presidenti delle Giunte
Provinciali di Bolzano e Trento e del Presidente della Giunta
regionale della Sardegna, notificati il 6 dicembre 1978, depositati
in cancelleria il 15 dicembre 1978 ed iscritti ai nn. 35, 36 e 37 del
registro ricorsi 1978;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Sergio Panunzio per le Province Autonome di Bolzano e
Trento e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorsi notificati il 6 dicembre 1978 e depositati il
15 dicembre successivo (Reg. Ric. nn. 35/78 e 37/78) le province
autonome di Bolzano e Trento hanno impugnato, con identiche
argomentazioni, la legge 20 ottobre 1978 n. 674 recante Norme
sull'associazionismo dei produttori agricoli avente il fine di
integrare il regolamento del Consiglio delle Comunita' Europee 19
giugno 1978 n. 1360 concernente le associazioni dei produttori e le
relative unioni e di favorire la partecipazione dei produttori stessi
alla programmazione agricola nazionale e regionale (art. 1).
Le Province Autonome assumono che la legge impugnata viola le
attribuzioni legislative primarie ad esse devolute dall'art. 8 n. 21
dello Statuto speciale della Regione Trentino Alto Adige in materia
di agricoltura, foreste e Corpo forestale, patrimonio zootecnico ed
ittico, istituti fitopatologici, consorzi agrari e stazioni agrarie
sperimentali, servizi antigrandine, bonifica.
In particolare, l'art. 2 della legge invaderebbe la sfera di
competenza delle Province per il fatto di contenere una
minuziosissima elencazione dei requisiti che gli statuti di
associazioni e unioni di produttori agricoli debbono contenere, la
quale si riferisce espressamente alle Regioni a Statuto speciale e
ordinario e alle Province autonome di Trento e Bolzano. Secondo la
difesa delle Province, l'equiparazione delle Province autonome alle
Regioni a statuto ordinario sarebbe il frutto di una svista del
legislatore, posto che, in occasione della recezione delle direttive
comunitarie in materia di agricoltura, le posizioni degli enti a
statuto speciale vennero tenute distinte da quelle degli enti ad
autonomia ordinaria (art. 2 legge 2 maggio 1975 n. 153).
Una seconda questione riguarda altre disposizioni della legge, in
particolare gli artt. 3, 4, 5, 11, commi primo, secondo e terzo, 13.
Poiche' secondo il tenore letterale di tali disposizioni destinatari
esclusivi delle stesse sono le regioni, le difese provinciali
chiedono che ne sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale a
condizione che la Corte le interpreti nel senso della loro
applicabilita' alle Province ricorrenti.
Una terza questione riguarda, infine, le norme finanziarie della
legge impugnata (artt. 9, secondo comma, e 10, primo comma), di cui
si prospetta il contrasto con l'art. 78 dello Statuto speciale della
regione Trentino Alto Adige, in quanto prevedono che le somme per
provvedere alle finalita' indicate nella legge vengono ripartite tra
le Regioni con deliberazione del C.I.P.A.A. (di cui all'art. 2 della
legge 27 dicembre 1977 n. 984) di intesa con la Commissione
interregionale, di cui all'art. 13 della legge n. 281 del 1970,
anziche' devolute, per la quota di loro spettanza, alle Province
autonome.
1.2. - Con ricorso notificato il 6 dicembre 1978 e depositato il
15 dicembre successivo (Reg. Ric. n. 36/78) la Regione Sardegna ha
impugnato la medesima legge 20 ottobre 1978 n. 674, per contrasto con
l'art. 3, lett. d) dello Statuto sardo, che devolve alla Regione la
competenza legislativa primaria in materia di agricoltura. Le
argomentazioni addotte dalla difesa regionale si incentrano sull'art.
2 della legge impugnata e risultano identiche a quelle svolte nei
ricorsi delle Province autonome di Trento e Bolzano.
2. - L'Avvocatura Generale dello Stato ha resistito ai tre ricorsi
con atto di costituzione del 21 dicembre 1978. Viene osservato che
l'art. 8, lettere b) ed f) del d.P.R. 22 marzo 1974 n. 279, recante
norme di attuazione dello Statuto del Trentino-Alto Adige in materia
di agricoltura, riserva allo Stato potesta' normativa quanto
all'applicazione degli atti normativi della Comunita' Economica
Europea concernenti la politica dei prezzi e dei mercati, nonche' gli
interventi per la regolamentazione del mercato agricolo, ivi compresi
quelli effettuati in favore di organismi associativi dei produttori.
L'Avvocatura aggiunge, richiamandosi alla sentenza n. 182 del 1976 di
questa Corte, che gli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia alla C.E.E., e dunque anche dai regolamenti comunitari,
vincolano l'esercizio delle attivita' legislative ed amministrative
anche delle Regioni a Statuto speciale.
3. - In prossimita' dell'udienza le ricorrenti hanno depositato
unica memoria, con la quale vengono ulteriormente illustrati i motivi
dei ricorsi.
Viene anzitutto osservato che gia' la legge 8 luglio 1975, n. 306
disciplinava la materia dell'associazionismo dei produttori agricoli
anche con riguardo alle modalita' organizzative, alla composizione ed
alle finalita' di tali associazioni. Le ricorrenti si richiamano alla
sentenza n. 248 del 1976, con cui questa Corte accolse il ricorso
sollevato dalla provincia autonoma di Bolzano avverso detta
normativa, e assumono che la legge n. 674 del 1978, che forma oggetto
dell'attuale impugnativa, contiene una disciplina ancor piu'
analitica e minuziosa di quella allora caducata. In secondo luogo,
vengono richiamate le disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977, che
attribuiscono alle Regioni tanto le funzioni relative agli interventi
di incentivazione e di sostegno della cooperazione e delle strutture
associative nel campo della coltivazione, della lavorazione e del
commercio dei prodotti agricoli (art. 66, secondo comma, lett. c),
quanto quelle relative all'applicazione dei regolamenti della C.E.E.
nonche' all'attuazione delle sue direttive fatte proprie dallo Stato
con legge che indica espressamente le norme di principio (art. 6,
primo comma). In proposito le ricorrenti ricordano che le sentenze
nn. 223 del 1984 e 216 del 1985 di questa Corte hanno affermato il
principio dell'applicabilita' delle norme del detto decreto
presidenziale agli enti ad autonomia differenziata. Del resto,
aggiungono le ricorrenti, gli artt. 6 e 53, 1 comma, lett. h) del
d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348, recanti norme di attuazione dello
Statuto della Sardegna, contengono disposizioni esattamente
corrispondenti a quelle, prima citate, del d.P.R. n. 616 del 1976.
Nella specie, la spettanza alle Regioni e alle Province autonome
della competenza ad emanare la disciplina legislativa integrativa,
necessaria per l'applicazione delle norme prodotte da regolamenti
comunitari che abbiano formulato i principi della disciplina della
materia, viene desunta dallo stesso Regolamento C.E.E. n. 1360 del
78, il quale non solo contiene i detti principi, ma, sotto vari
aspetti, disciplina anche la materia in modo estremamente minuzioso
(cosi', avviene, ad esempio, per il riconoscimento delle associazioni
dei produttori e dei relativi requisiti: artt. 4-10). E
l'esorbitanza del legislatore nazionale sarebbe tanto piu' grave ed
inammissibile alla luce della sentenza 28 marzo 1985 (in causa
272/83) della Corte di giustizia delle Comunita' Europee, la quale ha
stabilito che l'art. 2, secondo comma, n. 4 della legge n. 674 del
1978, che ha inserito fra i requisiti per la concessione e la revoca
del riconoscimento delle associazioni di produttori l'obbligo, per
tali associazioni, di esercitare le loro attivita' commerciali
esclusivamente in rappresentanza dei loro associati, ha contravvenuto
al Regolamento C.E.E. n. 1360/78, che non contempla simile requisito.
Il carattere minuzioso della normativa prodotta con tale regolamento
comunitario viene altresi' opposto dalle ricorrenti al richiamo,
operato dall'Avvocatura dello Stato, alla sentenza di questa Corte n.
182 del 1976, ricordandosi che quella pronuncia aveva riguardo alle
direttive comunitarie, e non ai regolamenti.
Nella memoria viene ulteriormente osservato che le norme impugnate
non potrebbero configurarsi come norme di carattere suppletivo. Cio'
in base alla testuale statuizione del primo comma dell'art. 2 della
legge n. 674 del 1978 che impone anche agli Enti ad autonomia
differenziata l'obbligo di legiferare in materia nell'osservanza di
quanto disposto nel regolamento del Consiglio delle Comunita' europee
del 19 aprile 1978, n. 1360 e nella presente legge. Tanto che, si
aggiunge, la legge 2 giugno 1983, n. 15 della regione Sardegna e la
legge 28 ottobre 1985, n. 18 della Provincia di Trento, recanti
disciplina attuativa del Regolamento C.E.E. n. 1360/78, hanno
regolato la materia nei limiti tracciati dalla pendente legge
statale. E tanto che l'art. 1 della citata legge della Provincia di
Trento, ha formulato espressa riserva di successiva diversa
disciplina, emanabile in caso di accoglimento del gravame di cui si
discute.
4. - All'udienza pubblica del 29 settembre il giudice Baldassarre
ha svolto la relazione e le difese delle parti hanno ribadito le
conclusioni svolte negli atti depositati.
Considerato in diritto
1. - Nei presenti giudizi, riuniti per parziale identita' di
oggetto, vengono sottoposte all'esame di questa Corte tre distinte
questioni di costituzionalita', sollevate in via principale dalle
Province Autonome di Trento e di Bolzano e, limitatamente alla prima,
dalla Regione Sardegna, le quali riguardano la legge 20 ottobre 1978
n. 674, emanata ad integrazione del Regolamento del Consiglio delle
Comunita' europee del 19 giungo 1978 n, 1360 e contenente norme sulla
formazione e sulla disciplina delle associazioni e delle unioni di
produttori agricoli. Piu' precisamente, l'oggetto del giudizio e':
a) se l'art. 2 della predetta legge, nel prevedere determinati
contenuti normativi e criteri direttivi per la formazione degli
statuti delle associazioni e delle unioni ivi considerate, violi
l'art. 8 n. 21 St. T.A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), il quale
attribuisce alle Province autonome la competenza legislativa
esclusiva in materia di agricoltura, foreste e corpo forestale,
patrimonio zootecnico ed ittico, istituti fitopatologici, consorzi
agrari e stazioni agrarie sperimentali, servizi antigrandine,
bonifica, nonche' l'art. 3 lett. d St. Sa. (l. cost. 26 febbraio
1948, n. 3), che attribuisce alla Regione Sardegna la medesima
competenza legislativa in materia di agricoltura e foreste, piccole
bonifiche e opere di miglioramento agrario e fondiario;
b) se gli artt. 3, 4, 5, 11, commi 1, 2 e 3, e 13 della
citata legge n. 67 del 1978, ove siano ritenuti applicabili alle
Province autonome di Trento e di Bolzano, siano contrastanti con
l'art. 8 n. 21 St. T.A.A., ricordato alla lettera precedente;
c) se gli artt. 9, capoverso, e 10, alinea, della predetta
legge n. 674 del 1978 che contengono le norme per lo stanziamento e
modalita' di erogazione dei fondi occorrenti per l'incentivazione
della costituzione delle anzidette associazioni e unioni, nonche' per
l'attuazione dei loro compiti, siano in contrasto con l'art. 78 St.
T.A.A., nella parte in cui non dispongono che le somme ivi previste
siano devolute, per la quota di spettanza, alle Province autonome,
com'e' invece richiesto nella disposizione statutaria appena citata.
Nessuna delle questioni proposte dalle ricorrenti puo' essere
accolta.
1.1. - Pregiudiziale all'esame delle questioni di
costituzionalita' prospettate contro la presente legge e' la verifica
se la materia disciplinata riguardi l'agricoltura, che gli Statuti
della Regione e delle Province ricorrenti assegnano alla competenza
legislativa primaria delle stesse, ovvero la politica (o regolazione)
dei prezzi e dei mercati, che e' invece una sub-materia, avente un
autonomo rilievo, attribuita alla competenza statale in relazione
all'applicazione o all'attuazione dei regolamenti o di altri atti
della Comunita' Economica Europea (cfr. le norme di attuazione degli
anzidetti Statuti, segnatamente l'art. 8 lett. b d.P.R. 22 marzo
1974, n. 279; l'art. 2 d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348).
Come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, sebbene sotto
altro riguardo (sent. n. 304 del 1987), la materia agricoltura assume
un autonomo e distinto rilievo rispetto alla politica (o regolazione)
dei prezzi e dei mercati in quanto riguarda direttamente la
produzione e le strutture produttive (programmazione della
produzione, interventi sulle dimensioni produttive, riconversioni,
etc.). Cio' significa che, contrariamente a quel che suppone
l'Avvocatura dello Stato, ai fini della ripartizione delle competenze
tra Stato e Regioni (o Province autonome), gli interventi diretti
sulla struttura degli operatori economici o delle unita' produttive,
anche se questi ultimi si collocano ovviamente sul lato dell'offerta
dei prodotti, non possono essere confusi con quelli sul mercato, vale
a dire con gli interventi immediatamente incidenti sullo sbocco
finale di una determinata produzione e, come tali, direttamente
attinenti all'incontro tra domanda e offerta, oltreche' ai relativi
termini e prezzi (costi di produzione, prezzi finali, etc.).
Analizzato in base ai criteri ora detti, l'art. 2 della legge n.
674 del 1978 appare indubbiamente inerente alla materia agricoltura,
anziche' a quella politica dei prezzi e dei mercati. Quest'articolo,
infatti, nel fissare i principi sulla partecipazione dei soci alle
associazioni del medesimo settore, nel disciplinare le regole
fondamentali sulle elezioni degli organi direttivi delle associazioni
maggiori nonche' sulla rappresentanza e sulle relative deleghe nelle
assemblee, nel prevedere i principali poteri deliberativi e di
controllo delle associazioni medesime, nell'indicare alcuni fini di
progresso sociale e di sviluppo da perseguire anche in collaborazione
con enti nazionali e, infine, nello stabilire il principio che i
rapporti tra cooperative e soci siano regolati dalle cooperative
medesime, non fa altro che predisporre interventi che, con tutta
evidenza, incidono direttamente sulla struttura degli operatori
economici (associazioni produttive e relative unioni) e sulle loro
possibilita' di sviluppo, non gia' sui prezzi e sui termini del
mercato agricolo come tali.
Certo, non si puo' nascondere che la disciplina degli elementi
relativi alla struttura delle unita' produttive generi in via di
massima effetti o ripercussioni sui prezzi dei prodotti e sul
mercato. Tantomeno si puo' nascondere che il regolamento comunitario,
di cui la legge impugnata si autoqualifica come atto di integrazione
e di attuazione, avendo principalmente lo scopo di favorire una
drastica riduzione del numero di aziende agricole di dimensioni
ridotte e insufficientemente organizzate e, di conseguenza, mirando a
concentrare l'offerta dei prodotti agricoli (cfr. il secondo
considerando Reg. Cee n. 1360 del 1978), si propone evidentemente di
mettere in atto misure in grado di incidere mediatamente anche sui
prezzi e sui termini del mercato agricolo. Tuttavia, secondo il
consolidato orientamento di questa Corte (cfr. ad es. sentt. nn. 94 e
165 del 1985, n. 304 del 1987), ai fini della determinazione del
riparto delle competenze tra Stato e Regioni (o Province Autonome) la
materia oggetto di competenza legislativa regionale non puo' essere
identificata soltanto in base a una correlazione di strumentalita'
rispetto a un determinato scopo o risultato, tanto piu' se questi
criteri rischiano, come nel caso in questione, di condurre a
definizioni della materia in grado di vanificare del tutto la
competenza regionale in agricoltura, per il semplice fatto che ogni
attivita' agricola e' in definitiva strumentale rispetto al mercato.
Proprio percio' e' stato di recente ribadito da questa Corte (sent.
n. 304 del 1987) che, persino nei casi in cui una determinata
disciplina della produzione agricola o della struttura delle unita'
produttive sia inserita nella prospettiva finale di una modifica dei
prezzi o dei termini del mercato, cio' che rileva primariamente, ai
fini predetti, e' il contenuto e l'oggetto specifico dell'atto
normativo impugnato. Sicche', anche sotto quest'ultimo profilo, gli
interventi previsti dall'art. 2 della legge impugnata, come del resto
quelli contemplati negli altri articoli in contestazione, appaiono
inerire a fasi diverse dalla produzione-immissione nel mercato e
dall'incontro della domanda e dell'offerta dei prodotti agricoli,
nonche' dai relativi termini e prezzi. Come tali, essi non concernono
la sub-materia politica dei prezzi e del mercato, che le citate norme
di attuazione degli Statuti del Trentino-Alto Adige e della Sardegna
conservano alla competenza statale, ma rientrano piuttosto nella
materia agricoltura, assegnata alla competenza legislativa primaria
della Regione e delle Province ricorrenti. Cio' posto, e premesso che
l'intera legge n. 674 del 1978 afferma esplicitamente di avere lo
scopo di integrare il regolamento del Consiglio delle Comunita'
europee del 19 giugno 1978 n. 1360 e, di fatto, detta norme di
attuazione-integrazione che si interpongono fra il citato regolamento
comunitario e la competenza legislativa primaria vantata dalle
ricorrenti in materia di agricoltura, sorge il problema relativo alla
costituzionalita' della predetta legge e, in primo luogo, dell'art. 2
della stessa, rispetto alle disposizioni statutarie che conferiscono
alle Regioni e alle Province ricorrenti l'anzidetta competenza
legislativa.
2. - E' infondata la questione di costituzionalita' concernente
l'art. 2 della legge n. 674 del 1978 sia in relazione all'art. 8 n.
21 St. T.A.A., sia in relazione all'art. 3 lett. d St. Sa., che
attribuiscono, rispettivamente, alle Province autonome di Trento e di
Bolzano e alla Regione Sardegna la competenza legislativa esclusiva
in materia di agricoltura.
2.1. - Secondo l'orientamento costante di questa Corte (cfr., da
ultimo, sent. n. 304 del 1987) e' incontestabile che l'attuazione dei
regolamenti comunitari incidenti su materie di competenza regionale
spetti in via di principio alle Regioni (o alle Province ad autonomia
differenziata). Tuttavia questa stessa Corte ha contemporaneamente
ammesso che, in presenza di determinate circostanze, tale principio
possa subire eccezioni o attenuazioni, nel senso di permettere
l'interposizione di norme statali fra quelle comunitarie e quelle
regionali (o provinciali).
Fra queste deroghe viene innanzitutto in considerazione l'ipotesi
che lo stesso regolamento comunitario esiga, esplicitamente o
implicitamente, un'integrazione delle proprie norme, coinvolgente
interessi ricadenti nella sfera di competenza statale. Cio' puo'
accadere quando i regolamenti contengano disposizioni la cui
fattispecie presenti uno o piu' elementi da determinare, come le
norme facoltizzanti ovvero quelle che prevedono la possibilita' di
scelta fra distinte opzioni, oppure le disposizioni che autorizzano
gli Stati membri a legiferare in deroga alle norme del regolamento
medesimo o, ancora, quelle contenenti precetti parzialmente in
bianco. La stessa evenienza puo' accadere, poi, quando gli stessi
atti comunitari contengano disposizioni non autosufficienti, nel
senso che appaiono inapplicabili in un determinato ordinamento
nazionale in mancanza di una predisposizione, da parte di
quest'ultimo, di piu' specifiche modalita' di attuazione, connesse
ora a esigenze di tipo operativo, come l'istituzione di nuovi uffici
o di nuovi servizi dell'amministrazione centrale, ora alla necessita'
di rispettare determinati doveri costituzionali, come ad esempio
l'esigenza di un'idonea copertura finanziaria derivante dall'art. 81
Cost. in relazione a nuove o maggiori spese a carico del bilancio
statale eventualmente comportate dall'applicazione del regolamento
stesso.
La necessita' di interposizione di norme statali puo' nascere,
inoltre, da esigenze proprie dell'ordinamento nazionale in cui deve
essere applicato il regolamento comunitario. Quando, ad esempio, si
renda necessario assicurare il soddisfacimento di ben individuate
finalita' unitarie, che impongono un'uniformita' di attuazione delle
disposizioni comunitarie, e' pienamente ammissibile un'intervento
legislativo dello Stato che stabilisca gli elementi indefettibili
della disciplina normativa ovvero le misure di indirizzo e di
coordinamento nei confronti dell'esercizio delle competenze
legislative e/o amministrative delle Regioni (o delle Province ad
autonomia differenziata). Allo stesso modo, quando l'inerzia degli
organi regionali (o provinciali) conduca a una sostanziale evasione
di obblighi comunitari o quando si riscontri comunque un'eccezionale
situazione di urgenza di fronte alla quale sussista il rischio
oggettivo dell'impossibilita' di un adempimento tempestivo e puntuale
degli obblighi comunitari da parte delle Regioni (o delle Province
autonome), allora, come ha piu' volte affermato questa Corte (sentt.
n. 182 del 1976, n. 81 del 1979 e n. 304 del 1987), appare del tutto
legittimo un intervento dello Stato mediante l'esercizio del suo
potere sostitutivo, che avviene in via normale e successiva, nel
primo caso, e in via eccezionale, provvisoria e preventiva, nel
secondo caso.
Rispetto a questo quadro interpretativo, nel caso di specie
esistono due distinti motivi che inducono a giustificare, quantomeno
in linea di principio e salvo a vedere le specifiche modalita'
adottate, l'interposizione di norme nazionali fra quelle comunitarie
e quelle regionali. Il primo motivo e' dato dal rilievo che lo stesso
regolamento comunitario n. 1360 del 1978, come ha riconosciuto anche
la Corte di Giustizia delle Comunita' europee nella decisione 28
marzo 1985 (in causa 272/83), presenta in piu' punti una struttura
normativa che esige un'integrazione da parte di fonti di carattere
nazionale, sia statali che regionali. Il secondo e' rappresentato dal
fatto che il medesimo regolamento, se non ha dato luogo a evasioni
tali da parte regionale da legittimare l'intervento sostitutivo dello
Stato (tantomeno configurabile in una legge emanata soltanto quattro
mesi dopo l'adozione del regolamento stesso), ne' ha operato in
circostanze tali da poter giustificare la prefigurazione
dell'oggettiva impossibilita' di tempestivo adempimento da parte
delle Regioni (tanto piu' che esso non fissa scadenze per la propria
esecuzione, salvo che per un aspetto marginale: v. art. 11, n. 3,
reg. com.), pone tuttavia una disciplina che comporta comunque la
determinazione di piu' specifiche modalita' di applicazione, alcune
delle quali, come si dira' tra breve, sono connesse allo scopo di
soddisfare esigenze di uniformita' che solo il legislatore statale
puo' porre, dato l'interesse nazionale che le sorregge.
Questi due motivi sono compresenti e, in qualche modo, si
intrecciano, in relazione alle censure mosse contro le numerose
disposizioni contenute nell'art. 2 della legge n. 674 del 1978, onde
ritenere infondati i sospetti di incostituzionalita' sollevati nei
ricorsi in esame. La loro sinergia e' tanto piu' significativa nel
caso di specie in quanto il fatto che l'esigenza di un intervento del
legislatore nazionale sia fondata su un regolamento comunitario
comporta, come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare in
passato (v. ad es. sent. n. 340 del 1983), quel coinvolgimento di
valori costituzionali, connessi alla particolare posizione di quei
regolamenti nel sistema delle fonti normative, che e' necessario per
giustificare la legittimita' di misure di indirizzo e di
coordinamento nei confronti delle autonomie differenziate.
2.2. - Sotto i profili ora considerati, viene innanzitutto in
rilievo il fatto che il regolamento comunitario n. 1360 del 1978
contiene varie disposizioni che stabiliscono norme di principio, le
quali, anche se tutt'altro che equivoche, sono cosi' generali da
lasciare uno spazio per ulteriori precisazioni normative.
Il principio che le organizzazioni associative debbono avere
statuti che assicurino il controllo delle associazioni e delle loro
decisioni - il quale, pur se espressamente enunciato soltanto a
proposito delle associazioni eventualmente allargate a soggetti
diversi dai produttori agricoli (di cui all'art. 5 n. 2), vale in
realta' per qualsiasi forma associativa si voglia perseguire - mentre
non vanta particolari svolgimenti all'interno del regolamento stesso,
esige comunque la predisposizione di misure specifiche che permettano
ad esso l'espansione normativa che il legislatore comunitario intende
conferirgli. Cio' significa che, sotto l'aspetto considerato, le
disposizioni regolamentari lasciano un ampio spazio alle fonti
nazionali, le quali, nel rispetto delle rispettive sfere di
competenza, possono e debbono fornire una determinazione maggiore di
quel principio, stabilendo tanto le regole generali in materia di
appartenenza alle varie associazioni, di deleghe, di forme di
rappresentanza, di elezioni e di votazioni, quanto le norme piu'
specifiche e piu' rispondenti alle varie esigenze che si possono
riscontrare localmente nelle stesse materie. Ed e' chiaro che, attesa
la ripartizione di competenze vigente nel nostro ordinamento, anche
lo Stato puo' intervenire per occupare con proprie norme il predetto
spazio, poiche', pur trattandosi di una materia sulla quale si
esercita la competenza legislativa primaria della Regione e delle
Province ricorrenti, resta pur sempre al legislatore statale il
potere di fissare - nei termini e nei limiti precedentemente
ricordati - una normazione-quadro diretta ad assicurare un minimo di
uniformita' all'attuazione del predetto principio comunitario.
Questo e', in realta', quanto ha fatto il legislatore statale nei
punti 1, 2, 3 e 6 dell'art. 2 della legge n. 674 del 1978. Al fine di
rendere operativo il principio del controllo delle associazioni da
parte dei soci e al fine di conferire alla sua attuazione un minimo
di uniformita', il legislatore nazionale ha infatti stabilito nei
punti anzidetti: a) che ciascun socio possa partecipare soltanto a
una determinata associazione operante nel medesimo settore e nello
stesso territorio, senza poter partecipare ad altre organizzazioni,
tanto se aderenti all'associazione de qua, quanto se comunque
operanti nel medesimo settore e nello stesso territorio; b) che nelle
associazioni maggiori (quelle con piu' di 300 associati) sia
riconosciuto il principio un socio un voto, sia costituita
un'assemblea sociale formata da delegati eletti su liste separate e
nell'ambito di assemblee parziali con non meno di 50 soci, sussista
la medesima proporzione fra i delegati eletti dalle cooperative e
quelli eletti dai soci singoli, siano delegati soltanto i soci, siano
tenute assemblee parziali per l'elezione dei delegati secondo
modalita' dirette a garantire i diritti dei soci (fissazione
dell'o.d.g., convocazione in tempo utile); c) che sia assicurata la
partecipazione delle minoranze negli organi direttivi ed esecutivi;
d) che, salvo quanto gia' diversamente previsto, la delega del voto
in assemblea possa farsi solo a favore di un componente del nucleo
familiare.
Come appare evidente, si tratta di norme che, mentre conferiscono
un'articolazione operativa a un principio generalissimo contenuto
nelle disposizioni comunitarie, nello stesso tempo fissano alcuni
punti fermi essenziali perche' la legislazione regionale e le norme
degli statuti associativi diano un'attuazione a quel principio che
sia dotato di un minimo di uniformita'. Trattandosi di regole che non
esauriscono tutte le potenzialita' delle norme comunitarie di cui
sono attuazione, le disposizioni ora considerate lasciano una
sostanziale discrezionalita' tanto alla competenza legislativa
primaria della Regione e delle Province ricorrenti quanto a quella
statutaria delle associazioni di produttori e delle relative unioni.
Nell'ambito delle rispettive sfere di azione, le une e le altre hanno
infatti la possibilita' di attuare, secondo modalita' dettate dal
loro legittimo e libero apprezzamento, principi - come quello
dell'eguaglianza dei voti dei soci, di una relativa proporzionalita'
della rappresentanza nelle assemblee generali delle associazioni e
del rispetto di uno standard minimo di garanzia dei diritti dei soci
- che nelle disposizioni legislative impugnate sono, in effetti,
soltanto enunciati.
2.3. - Considerazioni non dissimili valgono anche per altre
disposizioni contenute nell'art. 2 della legge impugnata, in
particolare nei punti 8 e 10 del predetto articolo. Anche in
relazione alle norme anzidette sussiste, infatti, il duplice profilo
appena accennato: quello dipendente dalla natura del regolamento
comunitario, che lascia agli Stati nazionali la liberta' di
determinare svariate forme associative, nonche' quello specificamente
proprio dell'ordinamento statale, cui spetta il potere di fissare
standards minimi di uniformita' e misure di indirizzo e di
coordinamento nei confronti della normazione regionale.
Come ha riconosciuto anche la Corte di Giustizia delle Comunita'
Europee nella causa Commissione C.e.e. contro Repubblica Italiana,
decisa il 28 marzo 1985, il regolamento comunitario n. 1360 del 1978,
mirando ad incoraggiare l'associazione degli agricoltori al fine di
intervenire nel processo economico mediante forme di azione comune,
lascia ai singoli Stati interessati la liberta' di stabilire le varie
forme associative, purche' queste siano idonee, a favorire
l'accorciamento dei circuiti commerciali tramite la concentrazione
dell'offerta e l'utilizzazione comune degli impianti di
trasformazione, cioe' a realizzare lo scopo posto a base del
regolamento stesso. Sicche' quando il legislatore nazionale prevede,
accanto alle altre forme associative, la promozione di imprese
cooperative per la realizzazione e la gestione di impianti collettivi
di stoccaggio, di lavorazione e di trasformazione, nonche' di
commercializzazione dei prodotti (art. 2, punto 8), non solo non
contravviene alle norme del regolamento comunitario, come ha
precisato la stessa Corte di Giustizia europea nella decisione appena
citata (punto 15), ma, svolgendone altresi' le finalita', adattandole
alla particolare struttura agricola nazionale e avendo anche presente
il preciso compito costituzionale relativo alla promozione della
cooperazione (art. 45 Cost.), formula nel contempo un impulso e un
indirizzo nei confronti della legislazione regionale (e provinciale)
in direzione sia del coordinato raggiungimento degli obiettivi
comunitari, sia dello sviluppo della cooperazione agricola. Rispetto
a quest'ultima finalita' lo Stato, nell'utilizzare legittimamente una
facolta' implicita nel regolamento comunitario, esercita un potere
che gli e' proprio, in quanto l'incentivazione su tutto il territorio
nazionale di una forma associativa di particolare pregio
costituzionale rientra indubbiamente nelle proprie competenze e non
offende l'autonomia normativa costituzionalmente riconosciuta in
materia alla Regione e alle Province ricorrenti.
Sulla medesima linea si colloca, poi, la disposizione di cui al
punto 10 dell'art. 2 della legge impugnata, la quale, nello stabilire
che i rapporti economici tra le cooperative aderenti all'associazione
e i singoli soci delle stesse siano regolati dallo statuto delle
cooperative medesime, pone una norma, che, oltre ad essere coerente e
complementare con la disciplina integrativa-attuativa ricordata al
capoverso precedente, si conforma al dovere costituzionale di
garantire alle cooperative il mantenimento dei loro specifici
caratteri e delle loro finalita' (art. 45 Cost.).
2.4. - Possono essere ricondotte in pari modo a quegli spazi vuoti
che il regolamento comunitario lascia alla discrezionale scelta degli
Stati membri anche altre disposizioni della legge impugnata, come i
punti 7 e 9 del predetto art. 2. La promozione di programmi per le
aziende associate nell'ambito delle attivita' di ricerca e di
sperimentazione agraria, di riconversione e di razionalizzazione
produttiva che si svolgono al livello nazionale, nonche' la cura
della rilevazione e della divulgazione dei dati e delle informazioni
volte al miglioramento dell'offerta dei prodotti, che le associazioni
dovrebbero svolgere in collaborazione coi competenti servizi
nazionali e regionali e avvalendosi dei centri e degli istituti per
le ricerche di mercato, tanto pubblici che privati, rappresentano
infatti due finalita' legate da un nesso di coerente e strumentale
complementarita' con gli obiettivi fissati dalle norme comunitarie di
cui si pongono come attuazione-integrazione (concentrazione e
razionalizzazione dell'offerta, etc.) e, nello stesso tempo, sono il
contenuto di disposizioni di scopo o norme di indirizzo rivolte alle
Regioni e alle associazioni di produttori di indubbio interesse
nazionale o super-regionale. Come tali, esse sono legittimamente
disposte dal legislatore statale, tanto piu' che esprimono anche
un'autorizzazione rivolta ai menzionati enti e organi nazionali a
prestare la loro collaborazione e il loro ausilio alle associazioni
dei produttori agricoli e agli enti regionali operanti per
l'incentivazione delle associazioni stesse.
2.5. - Anche i restanti punti (nn. 4 e 5) dell'art. 2 della legge
impugnata pongono alcune norme-quadro dirette a rendere operativo il
regolamento comunitario n. 1360 del 1978. In tali ipotesi, tuttavia,
l'esigenza prevalente che il legislatore nazionale ha presente e'
piuttosto quella di far si' che le associazioni dei produttori (e le
relative unioni) siano dotate di uno strumentario minimo comune, che,
da un lato, possa assicurare ad esse procedure giuridiche di azione
di carattere similare e, dall'altro, possa agevolare una relativa
omogeneita' e confrontabilita' di strumenti e di poteri, anche al
fine di permettere alle autorita' pubbliche i controlli piu' adeguati
in vista del raggiungimento delle finalita' contenute nel predetto
regolamento comunitario e dell'adempimento dell'obbligo di
trasmettere periodicamente determinate informazioni agli organi
comunitari. Cio' non toglie che, pur in riferimento alle ipotesi in
questione, appaia presente anche l'esigenza di dar forza operativa al
principio del controllo delle associazioni (e delle relative unioni)
da parte dei soci.
Questa duplice esigenza e' chiaramente presente tanto nella
previsione che le associazioni adottino regolamenti interni,
programmi di produzione e di commercializzazione, nonche' convenzioni
e contratti, anche interprofessionali, per la cessione, il ritiro, lo
stoccaggio e l'immissione sul mercato dei prodotti, quanto nella
connessa previsione che, per l'esercizio di questi rilevanti poteri,
l'assemblea sociale debba deliberare a maggioranza assoluta dei soci
(o dei delegati di questi) in prima convocazione e a maggioranza
semplice (dei presenti) nella seconda (sempreche' intervenga almeno
1/5 degli associati).
Le stesse esigenze sono pure evidenti nelle successive
disposizioni, di cui al punto 5 dell'art. 2, che conferiscono
all'associazione il potere di vigilanza sul rispetto, da parte degli
associati, degli obblighi associativi, nonche' il potere di irrogare
sanzioni nelle ipotesi di violazione degli stessi, compresa
l'esclusione del socio inadempiente in caso di gravi e ripetute
infrazioni. Questi poteri, oltretutto, possono considerarsi impliciti
tanto nelle varie previsioni di controlli contenute nel regolamento
comunitario, quanto nelle finalita' istituzionali riconosciute alle
associazioni medesime.
Cio' che occorre sottolineare, comunque, e' che sia nell'ipotesi
di cui al punto 4, sia in quella di cui al punto 5, si tratta di
disposizioni che, per il legame necessario con le esigenze di una
loro uniforme attuazione nel territorio nazionale, non possono non
rientrare nei poteri normativi e di indirizzo dello Stato. Poteri
che, nel caso, appaiono legittimamente esercitati in quanto
rispondenti ai requisiti di validita' ricavabili dalla costante
giurisprudenza di questa Corte (v. ad es. sentt. nn. 340 del 1983,
195 del 1986 e 304 del 1987). Essi, infatti, stabilendo una
normativa-quadro limitata alla previsione di un nucleo minimo di
strumenti e di poteri, lasciano, come esige la costante
giurisprudenza di questa Corte (v. ad es. sentenze nn. 340/83 e
304/87) alla competenza legislativa (primaria) della Regione e delle
Province ricorrenti un'ampia possibilita' di scelta e un intatto
potere di legiferazione nel merito (come quello di specificare le
varie forme di vigilanza o dei diversi tipi di sanzioni a fronte
delle distinte ipotesi di violazione degli obblighi associativi;
quella di vincolare le associazioni ad adottare determinate
disposizioni nei loro regolamenti o di collegare i loro programmi a
specifiche finalita', e cosi' via).
3. - Del pari infondate sono le questioni di costituzionalita',
sollevate soltanto dalle Province autonome di Trento e Bolzano sempre
in relazione all'art. 8 n. 21 St. T.A.A. (competenza legislativa
primaria in materia di agricoltura), le quali concernono gli artt. 3,
4, 5, 11, nei primi tre commi, e 13 della legge n. 674 del 1978.
Dal momento che le suddette censure sono state prospettate dalle
ricorrenti subordinatamente al riconoscimento che le disposizioni
impugnate, le quali nel loro tenore letterale si riferiscono
genericamente alle regioni, siano ritenute applicabili alle Province
medesime, occorre preliminarmente sciogliere il presente dubbio. A
giudizio di questa Corte, tutte le disposizioni oggetto della
presente censura sono efficaci tanto verso le regioni a statuto
ordinario quanto verso quelle ad autonomia differenziata, comprese le
Province ricorrenti. A questa conclusione induce il fatto che, mentre
alcune disposizioni (artt. 3, seconda parte, art. 5 n. 1 e 2)
contengono criteri normativi generali di diretta derivazione dai
principi informatori del regolamento comunitario n. 1360 del 1978,
cui sono legati da un nesso di strumentalita' necessaria, altre
invece (art. 3, prima parte; art. 4; art. 5 n. 3; art. 11 comma 1,
2 e 3; art. 13) contengono norme o misure di coordinamento generale
che, in tanto possono avere un significato, in quanto si riferiscono
a tutte le regioni, qualunque sia il loro tipo di autonomia. Nell'uno
e nell'altro caso e' dunque, implicito il riconoscimento
dell'applicabilita' delle disposizioni impugnate anche alle Regioni e
alle Province ad autonomia differenziata.
3.1. - Cominciando dalle disposizioni menzionate da ultimo, va
precisato che esse prevedono distinte misure di coordinamento che,
per un verso, sono legate a istanze presenti nel predetto regolamento
comunitario e, per altro verso, rispondono a esigenze nazionali
unitarie connesse all'attuazione del regolamento medesimo.
L'art. 11 della legge 674 del 1978 prevede, nei primi tre commi,
che ogni Regione istituisca comitati regionali di vigilanza e di
coordinamento nei confronti delle unioni di associazioni operanti
nella regione considerata. Questi comitati, previsti in parallelo con
analoghi comitati nazionali di settore, hanno essenzialmente compiti
di coordinamento e di vigilanza nei confronti delle unioni
riconosciute in ogni regione (art. 11 e 3) e, in questa prospettiva,
son tenuti anche ad esprimere pareri obbligatori, ma non vincolanti,
in ordine alle vicende piu' rilevanti delle stesse unioni e
associazioni (v. artt. 3 e 4). La previsione di questi comitati e'
strettamente dipendente dall'esigenza ispiratrice del regolamento
comunitario n. 1360 del 1978, relativa al superamento della
polverizzazione delle unita' produttrici e della sussistente
disorganizzazione nell'immissione sul mercato dei prodotti agricoli
e, di conseguenza, dall'esigenza del loro inserimento in strutture
piu' complesse e in processi programmatori funzionanti sia al livello
nazionale che regionale.
Nello stesso tempo, l'istituzione di questi comitati regionali
rappresenta una necessaria modalita' di attuazione delle predette
norme comunitarie, diretta a predisporre strutture di coordinamento
di base costituenti la premessa indispensabile per la realizzazione
di una programmazione di settore al livello nazionale. Cio' e' reso
particolarmente evidente dall'art. 11, commi 1 e 2, il quale, nel
prevedere che tali comitati siano composti da rappresentanti delle
unioni riconosciute, stabilisce nel capoverso che questi siano
integrati da delegati provenienti sia dalle organizzazioni
professionali agricole maggiormente rappresentative a livello
nazionale, sia dalle associazioni o dagli enti nazionali di
rappresentanza del movimento cooperativo, ai quali, in ogni caso,
dev'essere attribuito soltanto un voto consultivo. Con queste
disposizioni, la legge n. 674 del 1978 non solo e' ben lontana dal
violare l'autonomia regionale costituzionalmente garantita, ma
piuttosto manifesta un'attenzione particolare verso la stessa, al
punto che, pur nella composizione di organi misti di coordinamento,
quali sono i predetti comitati, circoscrivono i poteri dei
rappresentanti delle organizzazoni nazionali alla semplice
formulazione di un parere non vincolante. Piu' in generale, comunque,
esse mirano a istituire strutture di coordinamento, nelle quali siano
esclusivamente presenti gli interessi dei produttori associati, se
pure in raccordo con quelli di categoria, e la cui finalita' e'
quella di soddisfare l'interesse nazionale sottostante alla creazione
di una rete programmatoria di settore: una rete il cui nucleo forte
degli interessi e il cui centro decisionale e' in definitiva
individuato dalla legge nel livello regionale, e in particolare nelle
unioni di produttori e nelle strutture di coordinamento della regione
(o provincia autonoma).
3.2. - I medesimi argomenti valgono, senza ulteriori aggiunte, per
il rigetto delle censure mosse all'art. 13 della legge 674 del 1978.
Questo articolo prevede alcune norme transitorie, volte a regolare
tanto la composizione dei comitati nazionali (primo comma), quanto
quella dei comitati regionali (secondo comma), per i primi tre anni
di applicazione della legge, sulla base della presunzione che per
questo periodo non siano state istituite le unioni regionali
riconosciute. A parte che e' difficile immaginare i motivi di
doglianza da parte delle Province ricorrenti rispetto all'esercizio
di un potere propriamente statale, quale quello di disciplinare (in
via transitoria) la composizione di un'unione di produttori di
carattere nazionale (tanto e' vero che le norme corrispondenti che
stabiliscono la disciplina definitiva dello stesso fenomeno, cioe'
l'art. 11 commi 4 e 5, non sono oggetto di impugnazione), resta il
fatto che le disposizioni relative alla composizione provvisoria dei
comitati regionali (art. 13 cpv.) non si distaccano sostanzialmente
dai criteri enunciati all'art. 11, commi 2 e 3, analizzati nel punto
precedente. Sicche' anche per essi vale l'argomento che la previsione
di una composizione-tipo, estensibile a tutte le regioni, appare
finalizzata all'interesse nazionale di approntare una rete di
istituzioni di coordinamento aventi una struttura omologa proprio
allo scopo di rendere piu' agevole e piu' efficiente lo svolgimento
del processo programmatorio di settore su tutto il territorio
nazionale.
3.3. - Nell'ambito delle disposizioni appena esaminate esistono
tuttavia norme di dettaglio che, anche se stabilite al fine di
manifestare un'esigenza di coordinamento, non lasciano comunque
alcuna discrezionalita' al legislatore regionale. Questo e' il caso
della disposizione di cui all'ultima parte dell'art. 11, comma 3, la
quale stabilisce che i comitati regionali durano in carica tre anni.
Questa Corte ha piu' volte affermato, (in particolare nelle sentt.
nn. 214 del 1985 e 195 del 1986) che eventuali disposizioni di
dettaglio poste dal legislatore nazionale a corredo di norme di
coordinamento hanno un'efficacia dispositiva o suppletiva, nel senso
che producono i loro effetti all'interno dei singoli ordinamenti
regionali solo fintantoche' la regione interessata non abbia
provveduto ad adeguare la disciplina normativa di sua competenza ai
principi posti dal legislatore statale. Da questo criterio la Corte
non ha alcun motivo di discostarsi anche in tale occasione, di modo
che, nei sensi appena detti, va rigettata la censura di
illegittimita' costituzionale nei confronti della disposizione ora
considerata.
3.4. - Espressione del potere statale giustificato da esigenze
unitarie da preservare in sede di attuazione di un regolamento
comunitario, sono anche gli artt. 4 e 5 della legge impugnata.
L'art. 4, nel riconoscere al legislatore regionale il compito di
determinarne le modalita', prevede che in ogni regione sia istituito
un albo delle associazioni riconosciute. Questo compito se, per un
verso, soddisfa l'interesse nazionale affinche' si abbia, regione per
regione, l'intero quadro delle associazioni di produttori e lo si
abbia in base a strumenti di conoscenza omologhi e raffrontabili, per
altro verso appare necessariamente strumentale all'obbligo degli
Stati-membri di comunicare alla Commissione C.e.e. gli estremi delle
associazioni e delle unioni riconosciute, suddivise per settori
produttivi omogenei, nonche' i dati relativi alle revoche del
riconoscimento delle medesime (cfr. artt. 7 e 9 reg. com.).
Lo stesso articolo prevede, poi, che il legislatore regionale
determini le modalita' per l'esercizio dei poteri di vigilanza e di
controllo spettanti alle regioni nei confronti delle associazioni dei
produttori, ponendo, come indirizzo statale, alcune norme a garanzia
delle associazioni medesime: in particolare che il potere di revoca
del riconoscimento di un'associazione, previsto in via di massima dal
regolamento comunitario n. 1360 del 1978 (art. 8) per gravi
infrazioni delle norme ivi previste, debba esser esercitato con atto
motivato, previa diffida e sentito il parere del Comitato regionale
di vigilanza di cui all'art. 11 della legge impugnata. Si tratta di
un indirizzo posto a tutela dei diritti dei privati, quali sono le
associazioni dei produttori, la cui legittima adozione, come tale,
non puo' essere fondatamente contestata al legislatore statale.
L'art. 5, infine, nel prevedere che le Regioni disciplinino le
unioni di associazioni stabilendo, oltreche' le regole per le revoche
del loro riconoscimento e per la loro partecipazione alla
programmazione agricola regionale, le modalita' per il loro
riconoscimento, fissa, in relazione a queste ultime, alcune norme di
indirizzo: in particolare a) che le unioni siano costituite da
associazioni di produttori del settore che, anche se situate in zone
limitrofe, siano state riconosciute dalla regione; b) che, nel loro
ambito, spetti a ciascuna associazione un numero di voti
proporzionale al numero degli associati. Si tratta, come appare
evidente, di norme di indirizzo adottate per le unioni in parziale
parallelismo con quelle previste per le associazioni dall'art. 2
della legge impugnata, la cui legittimita' costituzionale e' stata
precedentemente vagliata nel punto 2.2. Le ragioni per l'infondatezza
delle censure proposte che son state allora esposte valgono
naturalmente anche per i profili qui considerati.
3.5. - Nell'ambito del secondo gruppo di censure resta da
esaminare quella relativa all'art. 3. In questo articolo si dispone
che in casi di gravi necessita', dichiarati dall'autorita'
competente, le delibere delle associazioni possono essere
provvisoriamente dotate di un'efficacia vincolante anche nei
confronti dei produttori non associati, sempreche' operino nei
territori interessati, mediante decreti adottati dal Presidente della
Regione o dal Ministro dell'Agricoltura e delle Foreste, secodo i
rispettivi ambiti di competenza. Nella parte finale dell'articolo,
poi, si prevede che tali delibere siano adottate con la maggioranza
richiesta per le decisioni piu' rilevanti, cioe' quella assoluta, e
che esse devono ottenere il parere favorevole dei gia' menzionati
comitati di vigilanza (di quello nazionale, in caso di competenza
statale, di quello regionale, in caso di competenze delle regioni o
province autonome).
Le disposizioni ora ricordate sono impugnate dalle Province
ricorrenti, non gia' per il loro contenuto normativo (poiche' questo
si limita a prevedere poteri da ripartire tra Stato e Regioni in base
alle regole costituzionali sulle rispettive competenze), ma per il
fatto stesso che lo Stato abbia previsto, con una propria legge, quei
poteri eccezionali. Sotto questo profilo la censura e' infondata
poiche' le disposizioni impugnate pongono una norma derogatoria
rispetto ai principi generali dell'ordinamento che regolano
l'efficacia delle delibere associative, la cui adozione, proprio per
l'oggetto della disciplina dettata, non puo' spettare che allo Stato.
Del resto, esorbita dall'interesse regionale e pertiene invece
all'interesse nazionale stabilire una regola, come quella relativa
all'efficacia erga omnes delle delibere associative (se pure in via
eccezionale e provvisoria), che tocca anche diritti di privati
sottoponibili a una disciplina generale e insuscettibili di un
trattamento differenziato da regione a regione.
3.6. - In conclusione va detto che alla base delle disposizioni
oggetto del secondo gruppo di censure, come del resto di quelle
oggetto delle precedenti, sta essenzialmente la particolare natura
del regolamento comunitario di cui la legge impugnata si pone come
normativa di attuazione-integrazione. Quando un regolamento
comunitario contiene, fra le altre, norme non-autoapplicative o non
autosufficienti e lascia addirittura molteplici spazi vuoti nel
complesso contesto della sua struttura normativa, il principio
generale della sua diretta applicazione da parte delle Regioni (o
delle Province autonome) dev'essere contemperato con le esigenze
legate alla determinazione da parte dello Stato di principi, di
indirizzi e di strumenti di attuazione comunque collegati a un
interesse nazionale. Tuttavia, come ha riconosciuto anche la Corte di
Giustizia delle Comunita' Europee nella gia' citata decisione avente
ad oggetto la stessa legge qui in contestazione, se, per un verso, un
regolamento come quello n. 1360 del 1978, che comporta un'attuazione
implicante una produzione normativa su ben quattro livelli (quello
del Consiglio delle Comunita' europee, quello della Commissione
C.e.e., quello statale e quello regionale), pone problemi piu'
complessi e piu' particolari, al punto da indurre a rivedere
posizioni tradizionali (come ha fatto quella stessa Corte a proposito
delle norme riproduttive o ripetitive), per altro verso questa piu'
complessa articolazione non puo' giustificare illegittime
compressioni dell'ultimo livello, quello regionale. A giudizio di
questa Corte, questa eventualita' non si e' verificata nel caso,
poiche' le disposizioni impugnate, pur nelle complesse condizioni del
necessario raccordo con i regolamenti comunitari, si sono limitate a
porre norme di principio oppure misure di indirizzo e di
coordinamento o, ancora, modalita' di attuazione legate a precise
esigenze unitarie o a doverose finalita' costituzionali. Che, in via
di fatto, le Regioni e le Province autonome non abbiano utilizzato le
possibilita' di determinazione normativa a loro disposizione ed, in
sostanza, abbiano invece semplicemente recepito nelle proprie leggi
le norme della legge impugnata e' un argomento a posteriori e de
facto che non puo' essere utilizzato in sede di legittimita'
costituzionale, tanto piu' che potrebbe essere interpretato in un
doppio e opposto senso (cioe' sia come prova della reale sussistenza
di un interesse nazionale, sia come prova della mancanza di spazi di
normazione primaria).
4. - Infondata e', infine, la terza censura prospettata contro la
legge impugnata.
Le Province autonome di Bolzano e di Trento sollevano il dubbio di
un contrasto con l'art. 78 St. T.A.A. degli artt, 9, cpv., e 10,
alinea, della legge n. 674 del 1978 nella parte in cui non prevedono
che le somme ivi considerate siano devolute, per le quote di loro
spettanza, alle Province ricorrenti e siano invece ripartite tra le
Regioni con deliberazione del C.i.p.a.a. (di cui all'art. 2, l. 27
dicembre 1977, n. 984), d'intesa con la Commissione interregionale
(di cui all'art. 13, l. n. 281 del 1970). Tuttavia, in contrario va
ribadito quanto questa Corte ha gia' affermato (v. sent. n. 195 del
1986), vale a dire che i principi posti dall'art. 78 St. T.A.A. non
si applicano ai finanziamenti settoriali di tipo straordinario, quali
sono quelli previsti nelle disposizioni oggetto della presente
impugnazione, che espressamente si riferiscono al fondo di cui
all'art. 9 della legge 16 maggio 1970 n. 281 sia per le spese volte a
favorire la costituzione e il funzionamento delle associazioni di
produttori, sia per quelle dirette a incentivare i programmi di cui
all'art. 10 della legge impugnata.