ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Calabria riapprovata il 31 luglio 1986 dal Consiglio Regionale,
avente per oggetto: "Interpretazione dell'art. 61 della legge
regionale 28 marzo 1975, n. 9" e della legge della Regione Campania
riapprovata il 9 dicembre 1986 avente per oggetto: "Integrazione
legge regionale 16 aprile 1974, n. 11 e successive modificazioni ed
integrazioni, concernente prima normativa sullo stato giuridico e sul
trattamento economico del personale dipendente della Regione
Campania", promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei
Ministri, notificati il 19 agosto e il 30 dicembre 1986, depositati
in cancelleria il 26 agosto 1986 e il 9 gennaio 1987 ed iscritti al
n. 25 del registro ricorsi 1986 e al n. 1 del registro ricorsi 1987;
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 agosto 1986, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha chiesto che venga dichiarata la
illegittimita' costituzionale della legge della Regione Calabria,
riapprovata, a seguito di rinvio, il 31 luglio 1986, avente ad
oggetto: "Interpretazione dell'art. 61 della legge regionale 28 marzo
1975, n. 9".
Tale legge - che reca un'unica disposizione volta a consentire ai
dipendenti che abbiano compiuto il sessantacinquesimo anno di eta',
senza aver maturato il diritto al trattamento minimo di pensione
secondo le norme dell'ordinamento degli istituti di previdenza, di
rimanere in servizio fino al raggiungimento del diritto e comunque
non oltre il settantesimo anno di eta' - sarebbe illegittima, per
violazione dell'art. 117 Cost., in quanto viola il principio
fondamentale, desumibile dalla vigente normativa del pubblico
impiego, del collocamento a riposo dei pubblici impiegati al
compimento del sessantacinquesimo anno di eta' (v. art. 4 d.P.R. 29
dicembre 1973, n. 1092; art. 15, primo comma, l. 30 luglio 1973, n.
477; art. 12, primo comma, legge 20 marzo 1975, n. 70); principio la
cui efficacia non puo' ritenersi limitata per il fatto che lo stesso
articolo 15 della legge n. 477 del 1973 consente, in via eccezionale,
il mantenimento in servizio del dipendente che altrimenti non
potrebbe maturare il diritto a pensione, trattandosi, all'evidenza,
di disposizione intesa a regolare situazioni transitorie.
La Regione Calabria non si e' costituita nel presente giudizio.
2. - Con ricorso notificato il 30 dicembre 1986, il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha chiesto che venga dichiarata la
illegittimita' costituzionale della legge della Regione Campania,
riapprovata, a seguito di rinvio, il 9 dicembre 1986, avente ad
oggetto: "Integrazione legge regionale 16 aprile 1974, n. 11 e
successive modificazioni ed integrazioni, concernente prima normativa
sullo stato giuridico e sul trattamento economico del personale
dipendente della Regione Campania".
La legge impugnata, che consente al personale regionale, a
domanda, di rimanere in servizio anche oltre il sessantacinquesimo
anno di eta' per un periodo non superiore a cinque anni, violerebbe
un principio fondamentale della legislazione statale, consistente nel
collocamento a riposo dei pubblici dipendenti al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta'.
La stessa legge, inoltre, violerebbe altri due principi
costituzionali quale quello di assicurare alle giovani generazioni
effettive possibilita' di accesso al lavoro e quello del buon
andamento degli uffici, realizzabile anche mediante l'acquisizione di
energie umane meno condizionate dai naturali problemi posti da una
eta' non piu' giovane.
Quanto alla posizione di quei dipendenti pubblici che non abbiano
ancora conseguito, al momento del compimento del sessantacinquesimo
anno di eta', il diritto al trattamento minimo di quiescenza, il
ricorrente osserva che gli stessi possono comunque beneficiare del
ricongiungimento di precedenti posizioni assicurative relative a
diverse attivita' lavorative.
3. - Si e' costituita nel presente giudizio la Regione Campania
con memoria depositata il 30 aprile 1987, e quindi oltre il termine
previsto dall'art. 23, u.c., delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Tanto il ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri
contro la legge della Regione Calabria, riapprovata il 31 luglio 1986
e intitolata "Interpretazione dell'art. 61 della legge regionale 28
marzo 1975, n. 9", quanto quello contro la legge della Regione
Campania, riapprovata il 9 dicembre 1986 e intitolata "Integrazione
legge regionale 16 aprile 1974, n. 11 e successive modifiche e
integrazioni, concernente prima normativa sullo stato giuridico e sul
trattamento economico del personale dipendente della Regione
Campania", hanno ad oggetto disposizioni di legge aventi il medesimo
significato normativo. E' opportuno, pertanto, riunire i relativi
giudizi per discuterli congiuntamente e deciderli con un'unica
sentenza.
2. - Le disposizioni impugnate prevedono che i dipendenti
regionali, i quali abbiano raggiunto il sessantacinquesimo anno di
eta', cioe' il limite massimo dell'eta' lavorativa, senza aver
maturato il diritto al trattamento minimo di pensione, possono essere
mantenuti in servizio, su loro domanda, per il periodo strettamente
necessario per il conseguimento di quel diritto e, comunque, non
oltre il settantesimo anno di eta'.
In tutti e due i giudizi questa norma e' sospettata
d'incostituzionalita' da parte del Governo per l'asserita violazione
dell'art. 117 Cost., sotto specie di contrasto con i principi
fondamentali desumibili dalle leggi statali vigenti in materia di
impiego pubblico. Tali leggi prevedono, infatti, che il collocamento
a riposo dei dipendenti avvenga comunque al limite massimo del
compimento del sessantacinquesimo anno di eta'.
Limitatamente alla legge della Regione Campania, la stessa norma
e' impugnata sotto un ulteriore duplice profilo: a) per violazione
dell'art. 4 Cost., in quanto comprimerebbe il diritto al lavoro delle
giovani generazioni, alle quali, a causa del mantenimento in servizio
del personale ultrasessantacinquenne, verrebbe di fatto preclusa la
possibilita' di accedere a un'occupazione; b) per violazione
dell'art. 97 Cost., in quanto il mantenimento in servizio di
dipendenti il cui rendimento e' condizionato dall'eta' avanzata
contrasterebbe con l'esigenza di assicurare il buon andamento degli
uffici pubblici.
3. - Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la
costituzione nel presente giudizio della Regione Campania, avvenuta
il 30 aprile 1987 e quindi, oltre il termine previsto dall'art. 23,
u.c., delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
Non e' fondata la censura relativa alla pretesa violazione
dell'art. 117 Cost., in riferimento ai principi fondamentali
desumibili dalla legislazione statale sul collocamento a riposo dei
lavoratori dipendenti.
3.1. - Va, innanzitutto, disattesa la prospettazione del
ricorrente diretta ad individuare il contenuto del principio della
materia limitando l'osservazione ai soli rapporti del pubblico
impiego. E' ben vero che questa Corte, pur registrando una tendenza
obiettiva verso l'omogeneizzazione del rapporto di lavoro pubblico
con quello privato, ha piu' volte affermato che persistono tuttora
profonde differenze tra l'uno e l'altro tipo di rapporto anche ai
fini del trattamento pensionistico (cfr. ad es., sentt. nn. 155 del
1969, 5 del 1971, 30 del 1976, 193 del 1981, 40 del 1986). Tuttavia,
quando si procede all'identificazione di un principio fondamentale al
fine di enucleare l'esatta portata del corrispondente limite della
legislazione regionale concorrente, la predeterminazione della
materia non puo' seguire criteri di definizione assoluti e validi per
ogni caso, in quanto occorre in via preliminare individuare
l'estensione della materia entro la quale ricercare i principi
fondamentali con riferimento alla particolare disciplina normativa di
cui occorre individuare il principio regolativo.
Nel caso di specie non vi puo' esser dubbio che la normativa
impugnata si propone di permettere ai lavoratori, i quali al termine
legale del loro rapporto d'impiego non abbiano raggiunto un numero di
anni di lavoro sufficiente per ottenere il minimo della pensione, di
restare eccezionalmente in servizio per il tempo necessario per
conseguire quel diritto. Poiche' si tratta di un'esigenza che va
ricondotta, in via generale, a un interesse tutelato dalla
Costituzione come diritto del lavoratore in quanto tale (art. 38,
comma secondo), nei cui confronti appare indifferente la circostanza
che il dipendente risulti inserito in un rapporto d'impiego pubblico
o in uno di tipo privato, ne consegue che nel caso in esame la
materia in relazione alla quale dev'esser precisato il contenuto del
principio fondamentale stabilito dalle leggi statali non puo' esser
circoscritta al solo impiego pubblico, ma deve comprendere l'intero
campo del rapporto di lavoro dipendente, tanto pubblico che privato.
In relazione alla materia cosi' determinata, non si puo' rinvenire
nella legislazione statale un principio consistente nel divieto
assoluto di mantenere in servizio i dipendenti che abbiano raggiunto
il limite massimo dell'eta' lavorativa legislativamente fissato per
la categoria interessata. Al contrario, il principio oggi vigente
permette che l'anzidetto limite possa essere eccezionalmente derogato
a fini assicurativi o previdenziali. Questo principio, sebbene sia al
momento affermato in via generale soltanto per i lavoratori
dipendenti del settore privato (art. 6, d.l. 22 dicembre 1981, n.
791) e non abbia riscontro nell'impiego pubblico se non in discipline
di carattere transitorio (v., ad es., art. 15 l. 30 luglio 1973, n.
477), e' tuttavia sufficiente, in base alle argomentazioni prima
svolte, per legittimare il legislatore regionale a determinare per i
propri dipendenti una disciplina che prevede una deroga al limite di
eta' per il collocamento a riposo.
Cio' vale tanto di piu' se si considera che, nel caso di specie,
il legislatore regionale ha posto in essere una disciplina che,
mantenendo fermo per le varie categorie dell'impiego pubblico il
limite massimo dell'eta' lavorativa fissato dalle leggi statali
(sessantacinque anni), ha circoscritto la possibilita' di usufruire
della deroga soltanto al periodo strettamente necessario per
raggiungere tale scopo e, in ogni caso, a un periodo tale da non
comportare un'estensione temporale del limite massimo dell'eta'
lavorativa superiore al quinquennio.
In presenza di limiti cosi' precisi e di finalita' sociali di
particolare pregio costituzionale, come quelle sopra indicate, le
leggi impugnate appaiono immuni, per il profilo considerato, da
sospetti d'illegittimita' costituzionale;
3.2. - Le conclusioni appena raggiunte trovano conferma dalla
trattazione di un ulteriore aspetto del problema.
Come puo' desumersi da precedenti pronunzie di questa Corte (v.,
ad es., sent. n. 36 del 1977), i principi fondamentali stabiliti
dalla legislazione possono consistere anche in un complesso
articolato di criteri direttivi, che unitariamente si impone al
legislatore regionale nell'esercizio della propria competenza
ripartita. Nel caso, non vi puo' essere dubbio che la regola cui e'
vincolato il legislatore regionale e' quella del divieto di adottare
una disciplina generale che preveda per il personale della regione (o
per alcune categorie di esso) un'eta' massima per il collocamento a
riposo superiore a quella fissata dalle leggi statali per le
corrispondenti categorie di dipendenti. Ma, poiche' nell'ordinamento
legislativo dello Stato e' prevista anche una possibilita' di deroga
a tale limite a favore di singoli lavoratori per finalita'
assicurative o previdenziali di particolare pregio costituzionale, il
contenuto del principio fondamentale vigente nella materia in
questione deve ritenersi integrato anche da tale possibile deroga.
3.3. - Del resto, occorre aggiungere che una norma eccezionale,
come quella appena ricordata, risponde a una precisa esigenza di
equita' sociale. I non numerosi beneficiari di tale deroga sono,
infatti, quei lavoratori che, essendo entrati in ruolo a un'eta'
inoltrata, in base alle regole generali del collocamento a riposo non
riuscirebbero a completare il periodo di lavoro necessario per
ottenere il trattamento minimo pensionistico soltanto per pochi mesi
o per pochi anni, se non addirittura per qualche giorno (cinque anni
e' il periodo di massima estensione della deroga). E, poiche' in
tutte le regioni vige la regola che l'eta' massima per partecipare ai
concorsi per l'ingresso nei ruoli regionali e' di trentacinque anni,
si deve supporre che la deroga sia essenzialmente prevista tanto per
coloro che sono esentati dal rispetto di quel vincolo di eta', cioe'
le c.d. categorie protette (invalidi civili, orfani di guerra,
etc.), quanto per coloro che sono inizialmente assunti come avventizi
per poi essere inquadrati in ruolo (i quali sono piu' numerosi tra il
personale di primo impianto).
A favore di questi rari casi di non raggiungimento della pensione
minima pur al massimo dell'eta' lavorativa, le leggi regionali
impugnate hanno compiuto una valutazione equitativa diretta a
impedire che alcuni lavoratori, pur avendo versato i contributi
previdenziali per oltre dieci anni (essendo di quindici anni il
periodo necessario a ottenere la pensione), potessero perdere la
possibilita' di godere del trattamento (minimo) di quiescenza per non
aver potuto completare il periodo contributivo soltanto per poco
tempo. Si tratta, piu' precisamente, di una valutazione equitativa
che tende a conferire il massimo di effettivita' alla garanzia del
diritto sociale alla pensione, sotto forma del diritto a una giusta
retribuzione differita, riconosciuto a tutti i lavoratori dall'art.
38, secondo comma, della Costituzione. E, poiche' questo obiettivo
rientra tra le finalita' sociali costituzionalmente tutelate, si
profila per tale via un'ulteriore giustificazione delle norme in
contestazione, dovuto al fatto che e' indubitabile che i principi
fondamentali desumibili dalle leggi statali debbano esser
interpretati, per quanto possibile, in conformita' con le finalita'
di progresso sociale sancite in Costituzione.
4. - Manifestamente infondate sono invece le ulteriori censure che
il ricorrente prospetta contro la legge della Regione Campania.
Quanto al profilo della pretesa violazione dell'art. 4 Cost.,
questa Corte ha costantemente escluso che il diritto al lavoro
garantito da tale articolo possa essere interpretato come
riconoscimento alle persone prive di occupazione di un'effettiva
pretesa di accesso al lavoro (cfr., ad es., sentt. nn. 2 e 270 del
1986).
Del pari, sulla base di una costante e consolidata giurisprudenza
di questa Corte (cfr., ad es., sentt. nn. 8 del 1967, 123 del 1968,
10 del 1980), va assolutamente escluso che il giudizio di
costituzionalita' sul principio del buon andamento degli uffici
pubblici (art. 97 Cost.) possa essere cosi' esteso e penetrante da
indurrre a valutare la qualita' del rendimento del lavoro
astrattamente imputabile a particolari categorie di dipendenti.