ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
16 maggio 1984, depositato in Cancelleria il 4 giugno successivo ed
iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1984, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento del Comitato
Interministeriale dei Prezzi in data 20 marzo 1984, n. 10/84,
recante: "Direttive alle amministrazioni regionali, provinciali,
comunali ed ai comitati provinciali dei prezzi".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del Consiglio
dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 maggio 1984, la Regione Toscana
ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del provvedimento
del CIP 10/1984, pubblicato sulla G.U. del 30 marzo 1984, n. 90,
avente ad oggetto "Direttive alle amministrazioni regionali,
provinciali, comunali ed ai comitati provinciali prezzi". Il
conflitto e' elevato in quanto il predetto decreto, stabilendo che le
tariffe del trasporto urbano e delle autolinee in concessione
dovranno essere mantenute ferme per tutto il 1984, lederebbe le
competenze che gli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 52
e 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, assicurano alle regioni in
materia di tranvie e linee automobilistiche d'interesse regionale
ovvero in quella di fiere e mercati (attivita' commerciali).
La ricorrente osserva, in primo luogo, che ai sensi dell'art. 3
della legge n. 382 del 1975, la funzione di indirizzo e
coordinamento, tanto per le materie trasferite quanto per quelle
delegate, e' esercitata dal Consiglio dei Ministri, previa emanazione
di una legge che determini i principi, i criteri e le scelte sulla
cui base debbono essere formulati i provvedimenti di indirizzo (v.
sent. n. 150 del 1982). Il provvedimento impugnato, viceversa, e'
stato adottato dal CIP, anziche' dal Consiglio dei Ministri, e non e'
fondato su alcuna norma di legge. Del tutto irrilevante e', infatti,
a giudizio della Regione, il riferimento contenuto nella premessa del
provvedimento impugnato al Decreto Legislativo del Capo Provvisorio
dello Stato 15 settembre 1947, n. 896, che, per la sua formulazione e
la sua struttura, costituisce una norma in bianco, incompatibile con
il principio di legalita' e del tutto estranea alla funzione di
indirizzo e coordinamento dello Stato nei confronti delle regioni.
Parimente inidoneo e', secondo la Regione, il riferimento,
contenuto nella premessa del provvedimento impugnato, all'art. 52 del
d.P.R. n. 616 del 1977, in base al quale, ferme restando le funzioni
gia' di competenza delle regioni e dei comuni e nel quadro degli
indirizzi determinati dal Governo, e' delegato alle regioni
l'esercizio delle funzioni amministrative relative, tra l'altro,
all'attivita' dei comitati provinciali per i prezzi. Poiche', anzi,
gli indirizzi entro i quali deve svolgersi la funzione regionale non
possono essere se non quelli determinati secondo l'art. 3 della legge
n. 382 del 1975, il provvedimento impugnato sembrerebbe contrastare
con l'art. 52 medesimo, sia perche' anche la delega deve esser
conforme a quegli indirizzi, sia perche' prevede un parere del CIP
che si inserisce nella formazione dell'atto regionale senza alcuna
specifica previsione da parte del d.P.R. n. 616 del 1977.
Il provvedimento impugnato, poi, contrasterebbe, ad avviso della
Regione ricorrente, con l'art. 7, tredicesimo comma, della legge 27
dicembre 1983, n. 730 (legge finanziaria per il 1984), in quanto tale
disposizione prevede che i disavanzi delle aziende di trasporto
pubblico devono essere coperti dalle regioni o province autonome
mediante aumenti tariffari.
Un ulteriore motivo di illegittimita' del provvedimento impugnato
e' ravvisato dalla Regione ricorrente nel fatto che il provvedimento
stesso si basa su un decreto legge non convertito (d.l. n. 10 del
1984). E, a sanare questa illegittimita' non si puo' invocare, a
giudizio della Regione, la circostanza che il d.l. n. 70 del 27
aprile 1984 ha fatto salvi gli atti ed i provvedimenti adottati,
nonche' gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla base
del decreto non convertito, in quanto tale potere spetta, ai sensi
dell'art. 77, terzo comma, Cost., al Parlamento. La disposizione
contenuta nel d.l. n. 70 del 1984 deve, anzi, ritenersi
costituzionalmente illegittima e, in tale prospettiva, la Regione
Toscana chiede che la Corte sollevi dinanzi a se' questione di
legittimita' costituzionale della predetta disposizione.
Infine, la ricorrente osserva che nella premessa del provvedimento
impugnato e' fatto riferimento al protocollo d'intesa tra Governo e
sindacati del 14 febbraio 1984, rilevando che in alcun modo questa
intesa, della quale e' incerta la natura, puo' costituire il
fondamento del potere di indirizzo e coordinamento nei confronti
delle regioni.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato,
chiedendo la reiezione del ricorso.
L'Avvocatura osserva, in primo luogo, che la competenza del CIP ad
emanare l'atto impugnato si fonda sulla previsione dell'art. 1 del
d.l. n. 10 del 1984, i cui effetti sono stati fatti salvi dall'art. 4
del d.l. n. 70 del 1984; e, poiche' quest'ultimo decreto ha formato
oggetto di un'autonoma impugnativa in via principale da parte della
stessa Regione Toscana, la relativa questione non puo' essere
trattata nel presente giudizio per conflitto di attribuzione.
Inoltre, osserva l'Avvocatura, i criteri ed i principi ai quali il
provvedimento del CIP deve attenersi, risultano delineati dal d.l. n.
70 del 1984, riproduttivo del d.l. n. 10 del 1984, non convertito.
In sostanza, quindi, il provvedimento impugnato e' pienamente
conforme all'art. 3 della legge n. 382 del 1975 e all'art. 52 del
d.P.R. n. 616 del 1977, mentre la previsione del parere vincolante
del CIP e' contenuta in una disposizione del provvedimento non
espressamente impugnata (punto 2 della delibera CIP impugnata).
L'Avvocatura contesta, poi, che il provvedimento impugnato sia in
contrasto con l'art. 7, tredicesimo comma, della legge n. 730 del
1983, in quanto il provvedimento stesso si fonda su una specifica
disposizione di legge e non puo', certo, attenersi alla legislazione
preesistente. Sullo stesso punto l'Avvocatura osserva, inoltre, che
l'art. 7, tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 non
prevedeva gli aumenti tariffari come unico mezzo per il ripiano dei
disavanzi delle aziende di trasporto pubblico locale.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Toscana ha depositato
una memoria con la quale, pur dando atto che, con sentenza n. 245 del
1984, la Corte ha dichiarato l'incostituzionalita' dell'art. 7,
tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983, insiste nel sostenere
l'illegittimita' del provvedimento impugnato, prospettando altresi'
il dubbio che un decreto-legge possa stabilire principi fondamentali
della materia.
4. - Nel corso della pubblica udienza, mentre l'Avvocatura dello
Stato ha ribadito gli argomenti dedotti nel proprio atto di
costituzione, la Regione Toscana ha invece insistito in modo
particolare sull'illegittimita' di un decreto-legge che tende a
sanare gli effetti di un precedente decreto-legge.
Su quest'ultimo punto la ricorrente ha prospettato nuovi
argomenti, osservando, in particolare, che l'art. 77, ultimo comma,
Cost., nel riservare alle Camere il potere di regolare i rapporti
eventualmente sorti in base a un decreto non convertito, si pone come
scopo primario, non gia' quello di abilitare il Parlamento a porre
norme retroattive (cio' che avrebbe potuto fare anche in assenza di
una specifica previsione costituzionale), ma piuttosto quello di
riconoscere alle Camere la facolta' di disciplinare rapporti che, per
la mancata conversione, sono da considerare giuridicamente tanquam
non essent, come se non esistessero. Questa competenza riservata alle
Camere non puo' venir esercitata dal Governo con successivi
decreti-legge, poiche', a giudizio della ricorrente, quest'ultimo non
puo' far rivivere qualcosa che e' ormai morto. Tanto piu' cio' e'
vietato, secondo la Regione, quando, come nel caso, il decreto-legge
successivo, facendo salvi i rapporti sorti in base al precedente
decreto e convalidando gli atti adottati, mira a compiere una
"conversione" surrettizia del decreto riprodotto.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del presente giudizio per conflitto di attribuzione
e' la questione se il provvedimento del Comitato Interministeriale
dei Prezzi n. 10/1984, nel vietare di aumentare, per l'intero anno
1984, le tariffe del trasporto urbano delle autolinee in concessione,
sia invasivo delle competenze in materia di tranvie e linee
automobilistiche d'interesse regionale, nonche' di quelle relative
alla submateria delle attivita' commerciali, le quali sono garantite
alle regioni dagli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli artt. 52
e 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Secondo la Regione Toscana l'invasione delle competenze regionali
deriverebbe dal fatto che il provvedimento impugnato sarebbe un atto
di indirizzo e di coordinamento del tutto privo di una base
legislativa (non essendo stato convertito il decreto-legge sul quale
si fonda quel provvedimento), oltreche' emanato da un'autorita'
incompetente (non potendo ritenersi che il CIP possa legittimamente
surrogarsi al Governo nell'esercizio delle competenze di cui all'art.
3 della legge n. 382 del 1975) e in violazione dell'art. 7,
tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 (secondo il quale i
disavanzi di gestione delle aziende qui considerate devono esser
coperti mediante adeguamenti tariffari, stabiliti dalle regioni con
il concorso degli enti locali interessati).
Il ricorso della Regione Toscana non puo' essere accolto per
nessuno dei profili prospettati.
2. - Innanzitutto, non puo' esser condiviso il rilievo che il
provvedimento impugnato sia (del tutto) privo di una base
legislativa.
2.1. - Per dimostrare l'assunto contrario, la ricorrente argomenta
che, poiche' il d.l. n. 10 del 1984 e' decaduto con effetto ex tunc a
causa della sua mancata conversione in legge, il provvedimento
impugnato, che su di esso si fonda, e' divenuto privo di qualsiasi
copertura legislativa. Ne' si potrebbe obiettare, sempre secondo la
ricorrente, che gli effetti del predetto decreto siano stati fatti
salvi dall'art. 4 del successivo d. l. n. 70 del 1984, essendo
quest'ultimo illegittimo in quanto esercizio di una competenza che
l'art. 77, ultimo comma, Cost., riserva alle Camere. Rispetto ad
esso, anzi, la Regione ha presentato formale eccezione perche' la
Corte sollevi di fronte a se stessa la relativa questione di
costituzionalita'.
Cosi' argomentando, peraltro, la Regione Toscana, mentre rileva
correttamente la decadenza del decreto-legge n. 10 per effetto della
mancata conversione in legge, nello stesso tempo omette di
considerare che la legge 12 giugno 1984, n.219, nel convertire il d.
l. n. 70 del 1984, che aveva riprodotto il predetto d. l. n. 10, ha
stabilito, all'ultimo comma del suo articolo unico, che "restano
validi gli atti e i provvedimenti adottati e sono salvi gli effetti
prodotti e i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto-legge 15
febbraio 1984, n. 10". In altre parole, la legge n. 219 del 1984,
mentre ha convertito in legge il d. l. n. 70, nello stesso tempo,
proprio in virtu' della disposizione appena ricordata, ha fatto salvi
gli effetti e - quel che qui interessa - ha assicurato una valida
base legislativa ai provvedimenti adottati sul fondamento del decreto
decaduto e poi riprodotto (cioe' il d. l. n. 10), estendendo
retroattivamente ad essi l'efficacia delle proprie disposizioni.
Nel far cio', la predetta legge ha, per un verso, sostituito con
effetto ex tunc l'art. 4 del d. l. n. 70 (v. sent. n. 34 del 1985),
e, per altro verso, ha posto una norma (ultimo comma dell'articolo
unico) in funzione di sanatoria verso gli atti e i provvedimenti che,
essendo stati adottati sulla base del decreto decaduto, sarebbero
risultati, in mancanza di essa, sicuramente invalidi. E, poiche',
come questa Corte ha gia' avuto modo di dire (v., ad es., sent. n.
100 del 1987), nel nostro ordinamento e' pienamente ammissibile una
legge generale e astratta in funzione di convalida o di sanatoria,
sempreche' ovviamente cio' non comporti una lesione dei principi e
dei precetti costituzionali (che nel caso non ricorre), si deve
concludere che la legge n. 219 del 1984 ha posto una norma che,
estendendo retroattivamente gli effetti dell'art. 1 del d. l. n. 70
agli atti e ai provvedimenti adottati sul fondamento dell'identico
articolo contenuto nel precedente d. l. n. 10, conferisce a questi
ultimi una base legislativa formalmente idonea.
2.2. - D'altra parte, sotto il profilo sostanziale, il
provvedimento n. 10/1984 del Comitato Interministeriale dei Prezzi,
ancorche' porti nella sua intitolazione la denominazione di
"direttive", non possiede, certo, per la parte che interessa il
presente giudizio (punto 4), le caratteristiche strutturali di un
atto di indirizzo e coordinamento. Contrariamente a quanto suppone la
ricorrente, esso e' un atto amministrativo che, sulla base
dell'esercizio di una discrezionalita' meramente tecnica, appare
rivolto all'applicazione puntuale di una direttiva gia' presente, in
tutti i suoi elementi prescrittivi, nell'art. 1 del decreto-legge n.
70 del 1984, come convertito (ed esteso ai provvedimenti adottati
sulla base del d. l. n. 10) ad opera della legge n. 219 del 1984.
In effetti, nella disposizione legislativa appena citata e' gia'
formulato il divieto, per l'anno 1984, di aumentare mediamente le
tariffe e i prezzi amministrati al di la' del 10% del valore reale
riscontratosi nell'anno precedente. Nell'art. 1 del d.l. n. 70,
infatti, e' stabilito testualmente che "per il 1984 la media annua
ponderata degli incrementi dei prezzi al comsumo per l'intera
collettivita' nazionale non puo' superare, nel complesso, il tasso
minimo di inflazione indicato, nella relazione previsionale e
programmatica del Governo per l'anno medesimo, nella misura del 10
per cento". Al fine di attuare l'anzidetta direttiva, lo stesso art.
1, mentre prevede che il CIP dia un parere preventivo vincolante
sulle proposte di incremento delle tariffe e dei prezzi amministrati
la cui deliberazione spetti allo Stato centrale, nello stesso tempo
demanda al medesimo Comitato, al fine di determinare gli aumenti
delle tariffe e dei prezzi amministrati di spettanza degli enti
locali autonomi, il potere di emanare "apposite direttive alle
amministrazioni regionali, provinciali e comunali e ai comitati
provinciali dei prezzi per i provvedimenti da adottarsi nell'ambito
territoriale di loro competenza".
Il provvedimento impugnato nel presente giudizio e' stato adottato
sulla base di questa specifica attribuzione di potere al fine di
determinare in concreto, a seguito dell'applicazione di criteri
meramente tecnici, il livello delle tariffe e dei prezzi
amministrati, la cui deliberazione spetta alle automomie locali
territoriali, in relazione al tetto del 10%, rappresentato dal tasso
di inflazione programmato per il 1984. Ed infatti, a questo riguardo,
il provvedimento del CIP dispone nella parte che qui interessa (punto
4) quanto segue: "le tariffe del trasporto urbano e delle autolinee
in concessione - considerato che a livello nazionale l'effetto di
"trascinamento" sulla media 1984 degli aumenti intervenuti nel 1983
registra valori percentuali rispettivamente del 9,9% e del 15,7%,
gia' difficilmente compatibili con il tasso di inflazione programmato
- dovranno esser mantenute ferme agli attuali livelli".
In altre parole, in attuazione del divieto legislativo di
aumentare per il 1984 le tariffe amministrate in misura mediamente
superiore al 10% reale, il provvedimento impugnato, constatato che
l'effetto di "trascinamento" degli incrementi realizzatisi nel 1983
aveva portato nelle tariffe in questione a tassi reali di aumento
pressoche' pari (nel caso del trasporto urbano) o, addirittura,
nettamente superiori (nel caso delle autolinee in concessione)
rispetto al tetto stabilito, non fa altro che dare concretezza a quel
divieto imponendo alle amministrazioni regionali, provinciali e
comunali di mantener ferme, in termini monetari, le predette tariffe.
Appare chiaro, pertanto, che nel far cio' il provvedimento
impugnato non introduce affatto prescrizioni nuove rispetto a quelle
gia' contenute nella disposizione legislativa che vi sta a base, ma,
conformemente del resto alla natura delle comuni deliberazioni del
CIP (v., ad es., sent. 103 del 1957), non fa altro che applicare al
caso di specie, usando esclusivamente criteri tecnici di
determinazione, il divieto contenuto nell'art. 1 del d. l. n. 70 del
1984, come convertito ed esteso ai rapporti anteriori dalla legge n.
219 del 1984. Non si e', dunque, in presenza di un atto di indirizzo
e coordinamento, ma piuttosto di un atto di amministrazione puntuale
e concreto posto in essere nell'attuazione di una direttiva gia'
contenuta, in tutti i suoi elementi prescrittivi, nella disposizione
legislativa sulla quale si basa il provvedimento impugnato.
3. - Trattandosi di un indirizzo legislativo che il provvedimento
impugnato ha semplicemente applicato a un caso concreto, vengono a
cadere tutte le censure formulate dalla Regione ricorrente, vale a
dire non solo quella relativa alla pretesa mancanza di copertura
legislativa, ma anche quella attinente alla presunta incompetenza del
CIP ad emanare atti di indirizzo e coordinamento e quella riguardante
l'asserito contrasto del provvedimento impugnato con l'art. 7,
tredicesimo comma, della legge n. 730 del 1983 (disposizione che,
peraltro, e' stata annullata con effetto ex tunc a seguito della
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale con sent. n. 245 del
1984).
Non si puo' dubitare, dunque, che il provvedimento di cui si
chiede l'annullamento sia svolgimento di una competenza spettante
allo Stato, che non lede, cosi' come e' stata esercitata, le
attribuzioni costituzionalmente garantite alle regioni. Cio' vale
tanto piu' se si ha presente, come elemento di sfondo, che la
disposizione legislativa di cui l'atto impugnato costituisce puntuale
applicazione si collega sicuramente a finalita' generali, come la
lotta all'inflazione su tutto il territorio nazionale, che
trascendono senz'alcun dubbio gli interessi che si intendono tutelare
con le competenze attribuite alle regioni.
4. - Le argomentazioni precedentemente svolte, mentre precludono,
per gli stessi motivi enunciati da questa Corte nella sent. n. 34 del
1985, l'esame di qualsivoglia censura prospettata contro il d. l. n.
70 del 1974 al fine dell'invalidazione del provvedimento del CIP
oggetto della presente impugnazione, inducono altresi' a dichiarare
l'irrilevanza della eccezione formulata dalla Regione ricorrente
affinche' la Corte sollevi di fronte a se stessa la questione di
costituzionalita' dell'art. 4 del decreto-legge n. 70 del 1984 per
contrasto con l'art. 77 della Costituzione. Poiche', infatti,
l'ultimo comma dell'articolo unico della gia' citata legge n. 219 del
1984 si e' integralmente e stabilmente sostituito, con effetto ex
tunc, alla disposizione provvisoria della cui costituzionalita' si
dubita, quest'ultima e' stata cancellata sin dall'inizio
dall'ordinamento legislativo e, in ogni caso, non e' piu' una
disposizione applicabile nel presente giudizio. Pertanto, a voler
tacere di altri argomenti conducenti alla medesima conclusione,
appare chiaro che la questione di costituzionalita' eccepita dalla
parte ricorrente e' manifestamente inammissibile per difetto di
rilevanza;