ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge 21 ottobre
1978, n. 641, e specificamente degli artt. 1 quinquies, sexies e
decies, concernente fissazione al 1 gennaio 1979 del termine
previsto dall'art. 113, comma decimo, d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
per la cessazione di ogni contribuzione, finanziamento o sovvenzione
a favore degli enti di cui alla tabella B del medesimo decreto,
nonche' norme di salvaguardia del patrimonio degli stessi enti, delle
istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza e della disciolta
Amministrazione per le attivita' assistenziali italiane ed
internazionali, promosso con ricorso della Provincia autonoma di
Bolzano, notificato il 23 novembre 1978, depositato in Cancelleria il
29 novembre successivo ed iscritto al n. 33 del registro ricorsi
1978;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia autonoma di
Bolzano e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 23 novembre 1978 la Provincia di
Bolzano ha proposto questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 1 quinquies, 1 sexies, 1 decies della legge 21 ottobre 1978, n.
641, di conversione del decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, recante
norme integrative della disciplina degli enti di cui all'art. 113
d.P.R. 616/1977, nel presupposto denegato o indubbiato della sua
applicabilita' ad essa provincia di Bolzano.
L'art. 1 quinquies, in particolare, in quanto prevede la
soppressione dell'E.A.G.A.T. (Ente autonomo di gestione delle aziende
termali) ed il trasferimento delle relative partecipazioni
all'E.F.I.M. (Ente partecipazioni e finanziamento industria
manifatturiera) - in cui saranno inquadrati societa' e stabilimenti
di imbottigliamento delle acque minerali, gia' inquadrati
nell'E.A.G.A.T. - risulterebbe lesivo delle competenze esclusive
della provincia ricorrente in tema di acque minerali e termali (art.
8, n. 14, Statuto speciale) e sottrarrebbe al suo patrimonio beni
che, ai sensi dell'art. 68 del medesimo Statuto speciale, dovrebbero
essere ad essa trasferiti. Argomenta al riguardo la provincia che con
precedente decreto presidenziale (d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115,
art. 12) erano state ad essa trasferite trasferite le analoghe
partecipazioni della societa' "SALVAR" ed ancora prima, le aziende
termali di Levico e Roncegno (d.P.R. 15 novembre 1952, n. 3599) e che
il trasferimento del pacchetto azionario e' una modalita' di
trasferimento dei beni (acque termali).
Il detto art. 1 quinquies, per il fatto di prevedere, in
riferimento a previsione da parte della legge di riforma sanitaria,
l'ulteriore devoluzione dei beni inerenti alla gestione delle acque
termali agli enti locali, violerebbe le competenze provinciali in
ordine alla (soltanto possibile) delega delle sue funzioni ai Comuni
(art. 18 cpv. Statuto).
L'art. 1 sexies, facendo salvo il disposto dell'art. 119 d.P.R.
616/1977, che prevede, per le Regioni a Statuto speciale, un ufficio
stralcio degli enti di cui all'art. 113 del medesimo d.P.R., fino a
diversa disposizione delle norme attuative dei relativi statuti, non
risulterebbe in nessun modo applicabile alla provincia ricorrente; e,
tuttavia, ove si ritenesse diversamente, prevedendo la ripartizione
tra le Regioni dei patrimoni dell'O.N.P.I. (Opera nazionale
pensionati di Italia), dell'E.N.A.O.L.I. (Ente nazionale assistenza
orfani lavoratori italiani) e dell'E.N.A.L. (Ente nazionale
assistenza lavoratori), e fra i comuni delle entrate di quest'ultimo
ente violerebbe le competenze provinciali, cosi' come determinate con
d.P.R. 28 marzo 1975, n. 475 ed esercitate con successiva legge
provinciale 20 giugno 1978, n. 29, in relazione all'E.N.A.L., e cosi'
come determinate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469 in relazione agli
altri enti.
La provincia, infatti, con legge menzionata avrebbe gia' assunto i
compiti ed acquisito il patrimonio dell'E.N.A.L.; il d.P.R. n. 469
del 1975, d'altra parte, prevede (art. 6) che spetti alla provincia
disporre la cessazione degli enti nazionali e sovraprovinciali
operanti nel settore dell'assistenza e beneficenza (su cui la
provincia medesima gode di competenza esclusiva: art. 8, n. 25,
Statuto speciale) e fra questi enti dovrebbero esser ricompresi
l'O.N.P.I. e l'E.N.A.O.L.I.
Illegittima sarebbe poi la sottrazione alla provincia dei proventi
dell'Enalotto, da considerare parte integrante dell'E.N.A.L. e
ricompresi nel trasferimento operato con la menzionata legge
provinciale n. 29 del 1978. Cio' violerebbe anche le attribuzioni
provinciali in materia finanziaria (art. 78 dello Statuto speciale).
Tale art. 1 sexies, infine, prevedendo la devoluzione ulteriore ai
Comuni del patrimonio dei detti enti violerebbe le competenze
organizzative della provincia autonoma (art. 18, secondo comma,
Statuto speciale).
L'art. 1 decies, stabilendo che l'assegno di incollocabilita' di
cui all'art. 180 del d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124, venga erogato, a
partire dal primo aprile 1979, dall'I.N.A.I.L. (Istituto nazionale
degli infortuni sul lavoro), anziche' dall'A.N.M.I.L. (Associazione
nazionale fra mutilati e invalidi del lavoro), violerebbe le
competenze provinciali in materia di assistenza e beneficenza, cosi'
come attribuite dall'art. 8, n. 25 dello Statuto speciale e
trasferite dall'art. 6 del d.P.R. n. 469 del 1975, menzionato.
2. - Si costituiva il Presidente del Consiglio dei ministri
contestando le deduzioni di parte ricorrente. Il trasferimento delle
partecipazioni azionarie dell'E.A.G.A.T. innanzi tutto, non
comportando trasferimento di competenze amministrative, ai sensi
dell'art. 113 del d.P.R. n. 616/1977, risulterebbbe estraneo alla
materia degli enti pubblici e, dunque, nessun limite territoriale, in
favore delle regioni a Statuto speciale, potrebbe essere invocato.
Altra cosa, d'altra parte, sarebbe il trasferimento dallo Stato alle
Regioni dei diritti pubblici sui beni patrimoniali indisponibili
concernenti le acque minerali e termali e gli impianti relativi ed
altra il trasferimento dei diritti e del patrimonio del
concessionario, la cui attivita' di imbottigliamento delle acque
minerali avrebbe carattere meramente commerciale. L'art. 68 dello
Statuto speciale prevederebbe, del resto, il trasferimento dallo
Stato alla provincia autonoma dei soli diritti demaniali e
patrimoniali di natura immobiliare, mentre si trasferirebbero alla
provincia tutti i diritti, anche di carattere mobiliare, della
Regione; le partecipazioni azionarie in societa' di natura privata,
d'altra parte, avrebbero carattere chiaramente non immobiliare.
L'avvenuto trasferimento dei compendi relativi alle acque termali
dovrebbe dunque aver soddisfatto tutte le legittime pretese della
provincia autonoma, mentre ogni pretesa al trasferimento di diritti
di natura mobiliare, configurabile nei confronti della Regione (e da
questo punto di vista risulterebbe spiegato l'avvenuto trasferimento
del pacchetto azionario della societa' Salvar, menzionato da parte
ricorrente), risulterebbe destituita di fondamento nei confronti
dello Stato.
Lo Stato concorda circa l'inapplicabilita' alla provincia autonoma
dell'art. 1 sexies della legge n. 641 del 1978, nel senso che il
trasferimento alla provincia di Bolzano delle competenze di enti che
svolgono attivita' di assistenza e beneficenza (come l'O.N.P.I. e
l'E.N.A.O.L.I.) e ricreativa (come l'E.N.A.L.) risulterebbe
disciplinato dal d.P.R. n. 469 (art. 6) e 475 (art. 4) del 1975;
tuttavia anche ai sensi di tale specifica normativa risulterebbe
escluso dal trasferimento il concorso gestito dall'Enalotto, che non
rientra nelle finalita' specifiche dell'E.N.A.L. ma veniva da questo
gestito per conto del Ministro delle Finanze, in base a convenzione
del 6 marzo 1975, approvata con decreto del 26 marzo stesso anno.
Per motivi analoghi dovrebbe ritenersi infondata ogni censura
relativa all'art. 1 decies della menzionata legge n. 641 del 1978.
Considerato in diritto
1. - La Provincia di Bolzano propone questione di legittimita'
costituzionale in via principale degli artt. 1 quinquies, 1 sexies, 1
decies della legge 21 ottobre 1978, n. 641, di conversione del
decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, per violazione degli artt. 8,
nn. 14 e 25, 18, 68, 78 dello Statuto speciale per il Trentino Alto
Adige, oltreche' delle relative norme di attuazione in materia di
"assistenza e beneficenza" (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 469) e di
attivita' ricreative (d.P.R. 28 marzo 1975, n. 475).
La legge n. 641 del 1978 non dovrebbe essere applicabile, secondo
l'assunto della provincia ricorrente, alle Regioni a Statuto speciale
e dunque neppure dovrebbe interferire con le competenze provinciali;
cio' avuto riguardo al suo carattere generale di legge (di
conversione di decreto legge) recante proroga del termine previsto
dall'art. 113 del d.P.R. n. 616 del 1977 e, dunque, di legge che, in
qualche modo, accede ad atto normativo concernente le Regioni a
Statuto ordinario, e avuto altresi' riguardo al richiamo, contenuto
nell'art. 1 sexies, dell'art. 119 del detto d.P.R. n. 616 del 1977
che, per le Regioni ad autonomia differenziata, prevede il
funzionamento di un ufficio-stralcio degli enti da sottoporre al
procedimento di "regionalizzazione", fino a diversa disposizione
della legge o delle norme di attuazione degli statuti speciali.
Per l'ipotesi che la legge sia ritenuta, invece, applicabile alla
provincia ricorrente, sono censurate le seguenti norme:
a) l'art. 1 quinquies perche', prevedendo il trasferimento del
pacchetto azionario dell'E.A.G.A.T. (Ente autonomo di gestione delle
aziende termali, istituito con d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576, ed
investito, con legge 21 giugno 1960, n. 649, della titolarita' delle
partecipazioni azionarie anche di societa' aventi per oggetto lo
sfruttamento di acque minerali ed attivita' connesse), all'E.F.I.M.
(Ente partecipazioni e finanziamento industria manifatturiera) con
inquadramento in tale secondo ente anche delle societa' e
stabilimenti di imbottigliamento delle acque minerali, prima
inquadrati nell'E.A.G.A.T., violerebbe le competenze esclusive della
provincia di Bolzano in materia di acque minerali e termali (art. 8,
n. 14, dello Statuto speciale). Alla provincia stessa, invece,
dovrebbe essere trasferito il pacchetto azionario dell'E.A.G.A.T.,
come del resto tutti i diritti demaniali e patrimoniali dello Stato
in corrispondenza delle materie attribuite alla competenza
provinciale (art. 68 dello Statuto speciale);
b) ancora l'art. 1 quinquies, ultimo comma, lett. c), perche',
prevedendo il trasferimento alle Regioni delle attivita', pertinenze,
personale delle aziende termali, ivi comprese le attivita' ed i
patrimoni alberghieri, con il vincolo di ulteriore destinazione agli
enti locali, violerebbe le competenze della provincia nei rapporti
con questi (art. 18, cpv., dello Statuto speciale);
c) l'art. 1 sexies, comma primo, perche', prevedendo il
trasferimento alle Regioni del patrimonio dell'O.N.P.I. e
dell'E.N.A.O.L.I., violerebbe le competenze della Provincia di
Bolzano in materia di assistenza e beneficenza (art. 8, n. 25, dello
Statuto speciale), cosi' come trasferite con d.P.R. 28 marzo 1975, n.
469, che attribuisce alla provincia stessa (art. 6) il potere di
disporre la cessazione dell'attivita' degli enti nazionali e
sovranazionali operanti nel settore; perche', prevedendo il
trasferimento alla Regione del patrimonio dell'E.N.A.L., violerebbe
le competenze provinciali in tema di attivita' ricreativa (art. 9, n.
11, dello Statuto speciale), cosi' come trasferite con il d.P.R. 28
marzo 1975, n. 475, che, analogamente, attribuisce alla Provincia
(art. 4) il potere di disporre sulla acquisizione dei patrimoni degli
enti che operano nel settore, potere esercitato con legge provinciale
20 giugno 1978, n. 29, che ha disposto l'effettiva acquisizione delle
attivita' e dei beni e perche', prevedendo come destinatari ultimi
del trasferimento dei beni dell'O.N.P.I., dell'E.N.A.L. e
dell'E.N.A.O.L.I. agli enti locali, violerebbe le competenze della
provincia in materia di rapporti con questi (art. 18, cpv. dello
Statuto speciale);
d) ancora l'art. 1 sexies, comma nono, perche', ripartendo fra
i Comuni le entrate dell'E.N.A.L. e riservando allo Stato i proventi
dell'Enalotto, violerebbe le competenze provinciali in materia di
attivita' ricreative, trasferite senza restrizioni con il detto
d.P.R. n. 475 del 1975, oltreche' le attribuzioni provinciali in
materia finanziaria (art. 78 dello Statuto speciale);
e) l'art. 1 decies della legge n. 641 del 1978, perche',
prevedendo che l'assegno d'incollocabilita', prima erogato
dall'A.N.M.I.L. (art. 180 d.P.R. 30 giugno 1965, n. 1124), venga
erogato dall'I.N.A.I.L., anziche' dalla provincia, violerebbe le
competenze esclusive di questa in tema di assistenza e beneficenza
(art. 8, n. 25, dello Statuto speciale).
2. - La legge 21 ottobre 1978, n. 641 converte, con modificazioni,
il decreto-legge 18 agosto 1978, n. 481, di proroga del termine
previsto dall'art. 113 del d.P.R. n. 616 del 1977 per la cessazione
di ogni contribuzione, finanziamento e sovvenzione agli enti di cui
all'allegata tabella B. La legge, peraltro, non si limita alla pura
conversione, ma contiene (sotto forma di articoli aggiuntivi) un
insieme di norme nuove rispetto a quanto dispone il decreto legge
convertito.
Deve, anzitutto, ritenersi, stante il richiamo fatto dall'art. 1
sexies all'art. 119 del d.P.R. n. 616 del 1977, concernente il
funzionamento di "uffici stralcio" per l'esercizio delle funzioni
degli enti pubblici trasferiti, che la nuova normativa si riferisce
anche alle Regioni a Statuto speciale e che i precetti di cui essa si
compone sono applicabili alle medesime, salvo che sia specificamente
disposto in senso contrario (cfr., del resto, sentenze di questa
Corte nn. 31/1983; 219/1984; 165/1986; 51/1987).
Specificamente in senso contrario dispone, appunto, l'art. 1
sexies, primo comma, il quale, ribadendo la regola enunciata per le
Regioni a Statuto speciale dall'art. 119 del d.P.R. n. 616 del 1977,
esclude la propria operativita' per quanto concerne il trasferimento
del patrimonio dell'O.N.P.I., dell'E.N.A.O.L.I. e dell'E.N.A.L. nei
confronti della Provincia di Bolzano. La questione relativa all'art.
1 sexies, primo comma, e' pertanto inammissibile. Analoghe ragioni
d'inammissibilita', stante la correlazione fra trasferimento delle
funzioni, devoluzione del patrimonio ed attribuzione delle entrate,
valgono per la questione relativa alla prima parte del comma nono
dello stesso art. 1 sexies, che prevede la ripartizione fra i Comuni
delle entrate dell'E.N.A.L. (non, invece, per la questione relativa
alla parte del medesimo comma nono che concerne la riserva allo Stato
dei proventi dell'Enalotto su cui vedi, infra, n. 5).
3. - Per quanto concerne il trasferimento all'E.F.I.M. del
pacchetto azionario dell'E.A.G.A.T., nonche' delle attivita' e degli
stabilimenti di imbottigliamento delle acque minerali (commi terzo e
quarto dell'art. 1 quinquies del decreto-legge n. 481 del 1978, cosi'
come convertito nella legge n. 641 del 1978) la questione non e'
fondata.
Il terzo comma dell'art. 1 quinquies citato riserva all'E.F.I.M.
le partecipazioni azionarie delle societa' prima "inquadrate"
nell'E.A.G.A.T.. Il quarto comma del medesimo articolo, nel testo
risultante dopo le modifiche introdotte in sede di conversione,
provvede (lett. c) a trasferire alle Regioni "attivita', patrimoni,
pertinenze e personale delle aziende termali, ivi comprese le
attivita' ed i patrimoni alberghieri"; mentre nella precedente lett.
b) prevede l'inquadramento nell'E.F.I.M. "delle societa' e
stabilimenti di imbottigliamento delle acque minerali, gia'
inquadrati nell'E.A.G.A.T.".
Si determina cosi' un trasferimento delle aziende termali, prima
inquadrate nell'E.A.G.A.T., comprendendosi in esso anche elementi
accessori (quali sono i patrimoni alberghieri). Cio' in aggiunta al
trasferimento gia' avvenuto in favore della Provincia di Bolzano del
bene pubblico "acqua termale" e delle relative funzioni (art. 4
d.P.R. 20 gennaio 1973, n. 115).
Per quel che riguarda le acque minerali la normativa di cui si
tratta non contiene ulteriori trasferimenti, mentre e' chiaro che la
provincia di Bolzano continua ad essere titolare del bene pubblico
"acque minerali" - ad essa trasferito, con le relative funzioni,
congiuntamente alle acque termali e alle funzioni relative a queste
ultime, dal detto art. 4 del d.P.R. n. 115 del 1973 - in attuazione
degli artt. 8, n. 14, 68 e 108 dello Statuto speciale.
Ora le pretese che la provincia autonoma puo' vantare in relazione
alle sue competenze in materia non possono estendersi alle
partecipazioni azionarie delle societa' concessionarie dello
sfruttamento delle acque minerali e termali prima "inquadrate"
nell'E.A.G.A.T., partecipazioni che sono cosa ben diversa dalla
titolarita' del bene pubblico "acque minerali e termali" e dalle
relative funzioni amministrative.
Analoghe ragioni valgono ad escludere che le pretese statutarie
della Provincia di Bolzano possano estendersi alle "societa' e
stabilimenti di imbottigliamento delle acque minerali", gia'
"inquadrate" nell'E.A.G.A.T. (art. 1 quinquies, comma quarto, lett.
b), perche' anche tali complessi o elementi aziendali, attinenti ad
un'attivita' connessa allo sfruttamento delle acque minerali, sono
cosa diversa dal bene pubblico "acque minerali" e dalle relative
funzioni amministrative.
4. - Non e' fondata la questione relativa alla lett. c) del quarto
comma dell'art. 1 quinquies della legge n. 641 del 1978, nella parte
in cui prevede la devoluzione agli enti locali delle aziende termali,
vale a dire dei complessi aziendali predisposti all'uso delle acque
termali, secondo la legge di riforma sanitaria (cfr. art. 36, comma
quarto, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, con cui tali aziende
termali sono dichiarate presidi e servizi delle unita' sanitarie
locali).
Infatti tale devoluzione, da un lato, non priva la Provincia del
bene pubblico "acque termali", dall'altro non preclude alla medesima
l'esercizio delle sue potesta' legislative e amministrative in
materia, ma al piu' pone indirettamente alle dette potesta' il solo
limite - da ritenere essenziale alla realizzazione della riforma
economico-sociale sanitaria - della destinazione del bene termale
alla tutela della salute.
5. - Non e' fondata la questione di legittimita' costituzionale
del comma nono dell'art. 1 sexies, per la parte che riserva al Tesoro
i proventi dell'Enalotto; si tratta, infatti, di
"concorso-pronostici" (facente capo al Ministero delle Finanze e
gestito attraverso l'E.N.A.L., ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo 14 aprile 1948, n. 496, secondo la disciplina data dal
decreto del Ministro delle Finanze del 29 ottobre 1957 e successive
modificazioni) estraneo alla materia delle attivita' ricreative ed, a
maggior ragione, delle attivita' assistenziali, e avente, inoltre,
carattere nazionale (in quanto comporta una scommessa relativa ai
numeri del lotto estratti su tutte le ruote locali).
6. - Non e' fondata, infine, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 decies, comma primo, della legge n. 641
del 1978, che prevede sia erogato dall'I.N.A.I.L. l'assegno di
incollocabilita' di cui all'art. 180 del d.P.R. 30 giugno 1965, n.
1124, fino a quel momento erogato dall'A.N.M.I.L.
Si tratta, infatti, di prestazione che presuppone un rapporto
assicurativo con l'I.N.A.I.L. e si inserisce, come elemento
accessorio ed eventuale, in un rapporto di previdenza; data la sua
stretta connessione con la materia previdenziale deve ritenersi
estranea alla materia "assistenza e beneficenza" attribuita alla
Provincia di Bolzano ai sensi dell'art. 8, n. 25, dello Statuto
speciale e trasferita con d.P.R. n. 469 del 1975 (cfr. sent. di
questa Corte n. 174 del 1981 per considerazioni che, toccando anche
l'art. 38 della Costituzione, non possono essere prive di valore per
le regioni a Statuto speciale e per le province autonome).