ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
7 gennaio 1987, depositato in Cancelleria il 15 gennaio 1987 ed
iscritto al n. 1 del registro ricorsi 1987, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della deliberazione del Comitato
Internazionale per la programmazione economica del 14 ottobre 1986,
recante "Direttive per la concessione delle agevolazioni finanziarie
ai centri commerciali ed ai mercati agro-alimentari all'ingrosso".
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Udito l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 7 gennaio 1987, la Regione Toscana
ha promosso conflitto di attribuzione, nei confronti dello Stato,
avverso la deliberazione del C.I.P.E. in data 14 ottobre 1986,
recante "Direttive per la concessione delle agevolazioni finanziarie
ai centri commerciali ed ai mercati agro-alimentari all'ingrosso",
deducendo violazione delle competenze ad essa attribuite degli artt.
117 e 118 Cost., e 51 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, in materia
di "fiere e mercati".
Premette la ricorrente che la legge 28 febbraio 1986, n. 41 (legge
finanziaria 1986), all'art. 11, prevede una integrazione del fondo di
cui alla legge 10 ottobre 1975, n. 517, con uno stanziamento
complessivo di lire 950 miliardi, destinato alla concessione di
agevolazioni alle societa' promotrici di centri commerciali ed alle
societa' consortili con partecipazione maggioritaria di capitale
pubblico che realizzano mercati agro-alimentari all'ingrosso di
interesse nazionale, regionale e provinciale (commi quindicesimo e
sedicesimo); la stessa legge n. 41/1986 dispone inoltre che la
realizzazione dei progetti di investimento e' accertata dagli
istituti di credito speciale interessati, secondo le procedure
stabilite dalla legge n. 517/1975 (comma diciassettesimo); viene
inoltre affidato al C.I.P.E. il compito di stabilire, sentita la
Commissione interregionale di cui all'art. 13 della legge 16.5.1970,
n. 281, "le direttive, le procedure, i tempi e le modalita' di
erogazione dei contributi e di accertamento degli investimenti"
(comma diciottesimo).
La deliberazione 14.10.1986 del C.I.P.E., al punto 2), disciplina
il riconoscimento della rilevanza nazionale, regionale e provinciale
dei mercati agro-alimentari all'ingrosso, mentre al punto 3)
determina la composizione del capitale delle societa' consortili e
detta disposizioni in materia statutaria, non solo delle societa'
consortili istituende, ma altresi' di quelle gia' costituite.
Osserva la ricorrente che, cosi' disponendo, l'atto impugnato lede
la competenza regionale in materia di "fiere e mercati".
Il punto 2) della deliberazione del C.I.P.E. fissa, infatti, ai
fini della concessione delle agevolazioni, i criteri per determinare
la rilevanza nazionale, regionale o provinciale dei mercati
agro-alimentari all'ingrosso, e dispone che i mercati nazionali sono
riconosciuti dal Ministero dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, sentite le commissioni di cui al successivo punto
5) nonche' la regione di ubicazione; gli altri mercati sono
riconosciuti dalle regioni competenti per territorio, sentito il
Ministro della industria, del commercio e dell'artigianato.
La deliberazione, nel punto in cui affida al Ministro il
riconoscimento dei mercati nazionali, e' ritenuta invasiva della
competenza regionale in materia di fiere e mercati, come precisata
dall'art. 51 del d.P.R. n. 616/1977. Infatti, come per le fiere (ad
eccezione di quelle internazionali), anche per i mercati, sono
trasferite alle regioni le funzioni amministrative concernenti "tutte
le strutture, i servizi e le attivita' riguardanti l'istituzione e lo
svolgimento "dei mercati all'ingrosso. Cio' comporta che, in armonia
con il dettato costituzionale, la dimensione territoriale degli
interessi connessi alla istituzione o all'esercizio di un mercato e'
stata superata, come elemento di discrimine tra attribuzioni statali
ed attribuzioni regionali.
Osserva ancora la ricorrente che anche quanto disposto al punto 3)
della deliberazione incide sulla competenza regionale e viola la
legge n. 41/1986.
Tale legge, infatti, si limita a prevedere la concessione di
contributi alle "societa' consortili con partecipazione maggioritaria
di capitale pubblico che realizzano mercati agro-alimentari
all'ingrosso", mentre la deliberazione (punto 3, comma primo) scende
a determinare, in dettaglio, la composizione del capitale pubblico,
disponendo che "nella composizione del capitale delle societa'
consortili devono essere assicurate la partecipazione maggioritaria
congiunta della regione, del comune e della camera di commercio
competenti per territorio".
In tal modo il C.I.P.E. adopera un potere che non gli e'
attribuito dalla legge, la quale si limita a prescrivere che il
C.I.P.E. stabilisca "le direttive, le procedure, i tempi e le
modalita' di erogazione dei contributi e di accertamento degli
investimenti.
Appare inoltre violata - ad avviso della ricorrente - la
competenza regionale in materia, come emerge da quanto disposto dalla
legge regionale toscana 21 maggio 1975, n. 46, art. 4, comma primo,
lett. b), il quale prevede che alla realizzazione e gestione dei
mercati all'ingrosso di cui all'art. 1 della stessa legge regionale
provvedono "societa' o altre forme associative costituite fra gli
enti pubblici che hanno istituito il mercato ed operatori economici
privati, nelle quali sia assicurata la partecipazione maggioritaria
di capitale pubblico".
Ulteriore motivo di illegittimita' - secondo la ricorrente trovasi
anche nel secondo comma, parte prima, del punto 3) della
deliberazione, la' dove viene disposto che "le societa' consortili
debbono prevedere nell'oggetto sociale la finalita' della costruzione
e gestione del tipo di mercato al quale si riferiscono (nazionale,
regionale o provinciale)". Anche tale disposizione, oltre a violare
la legge n. 41/1986, la quale si limita a concedere contributi a
societa' che "realizzano" mercati, e nulla prevede in ordine alla
gestione dei mercati stessi, e' altresi' invasiva della competenza
della regione, la quale si vede costretta a partecipare a societa' di
gestione dei mercati, pur essendosi la regione, nell'ambito della
propria competenza a disciplinare la materia, riservata le sole
funzioni programmatorie.
Rileva infine la ricorrente che la seconda parte del secondo comma
del punto 3) della deliberazione prevede che "le societa' consortili
gia' esistenti a partecipazione maggioritaria pubblica debbono
adeguare i loro statuti alle finalita' previste dalla legge n.
41/1986 prima di presentare domanda di agevolazione". Se tale
disposizione fosse interpretata, come sembra che debbasi, nel senso
che le societa' esistenti, alle quali sia affidata la realizzazione e
gestione di mercati, devono adeguare la composizione del loro
capitale sociale alle disposizioni del C.I.P.E., si ripeterebbero i
motivi di illegittimita' sopra richiamati in relazione al punto 3),
comma primo, con l'aggravante che ne rimarrebbe sconvolto il sistema
che la regione si era dato.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, contestando la fondatezza
del ricorso.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che la distinzione dei mercati
agro-alimentari all'ingrosso in mercati "...di interesse nazionale,
regionale e provinciale..." e' contenuta nell'art. 11, comma
sedicesimo, della legge finanziaria n. 41 del 1986. Lo stesso art.
11, comma diciottesimo, demanda al C.I.P.E. di stabilire "...le
direttive, le procedure, i tempi e le modalita' di erogazione dei
contributi e di accertamento degli investimenti".
Una volta che la stessa legge abbia previsto l'esistenza di
mercati all'ingrosso di interesse nazionale (accanto a quelli di
interesse regionale e provinciale), e' quindi privo di fondamento
sostenere che la funzione amministrativa di riconoscimento di tali
mercati dovrebbe appartenere alle regioni.
Invero, la qualificazione dei mercati all'ingrosso "di interesse
nazionale" induce necessariamente a superare l'ambito regionale, e
comporta che il riconoscimento di tali mercati appartenga allo Stato,
come legittimamente e' stato disposto al punto 2), comma primo,
dell'impugnata deliberazione.
Il gia' citato comma sedicesimo dell'art. 11 della legge n.
41/1986 prevede, come destinatarie di agevolazioni, anche le
"...societa' consortili con partecipazione maggioritaria di capitale
pubblico..."; pure in questo campo il comma diciottesimo dello stesso
art. 11 demanda al C.I.P.E. di stabilire le direttive.
Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato non appare fondata la
(peraltro non pertinente) allegazione di carenza di potere del
C.I.P.E. in materia, ne' sussiste la asserita violazione delle
competenze regionali. E cio' anche in presenza eventuale di leggi
regionali che dispongono diversamente, poiche' l'osservanza della
direttiva C.I.P.E. si impone quando vengano in questione le
agevolazioni disposte dalla legge n. 41/1986, mentre tale direttiva
in nessun modo puo' ritenersi in contrasto con l'interesse pubblico
generale.
Rileva ancora il resistente che, riferendosi alle societa'
consortili "...che realizzano mercati agro-alimentari
all'ingrosso...", il gia' citato art. 11, comma sedicesimo, della
legge n. 41/1986 non riguarda solo le societa' mere promotrici e/o di
costruzione. Se infatti la "realizzazione" dovesse intendersi in
questo limitato senso, non si spiegherebbe la pur necessaria presenza
di partecipazione maggioritaria di capitale pubblico in dette
societa' consortili. Ne deriva che tali societa' hanno ad oggetto sia
la realizzazione dei mercati agro-alimentari all'ingrosso, sia la
loro gestione. Non sussistono, dunque, nella deliberazione C.I.P.E.
impugnata (punto 3, comma secondo, prima parte) ne' la (peraltro non
rilevante) violazione della legge n. 41/1986, ne' l'invasione di
competenze regionali. Invero, l'attivita' di gestione da parte delle
societa' consortili, al cui capitale pubblico partecipano anche le
regioni, e' conseguenza che deriva direttamente dalla legge n.
41/1986, che la deliberazione impugnata si limita soltanto ad
esplicitare.
Una volta stabilito che la deliberazione C.I.P.E. impugnata, nelle
parti sopra esaminate, non e' invasiva delle competenze regionali, e'
infondato - ad avviso dell'Avvocatura dello Stato - anche l'ultimo
motivo del ricorso, concernente la direttiva di adeguare gli statuti
delle gia' esistenti societa' consortili a partecipazione
maggioritaria pubblica "...alle finalita' previste dalla legge n.
41/1986" (punto 3, comma secondo, seconda parte).
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha promosso conflitto di attribuzione, nei
confronti dello Stato, avverso la deliberazione del C.I.P.E. in data
14 ottobre 1986, adottata in base all'art. 11 della legge 28 febbraio
1986, n. 41 (Legge finanziaria 1986) e recante "Direttive per la
concessione delle agevolazioni finanziarie ai centri commerciali ed
ai mercati agro-alimentari all'ingrosso", prospettando la violazione
delle competenze ad essa attribuite dall'art. 51 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, in relazione agli artt. 117 e 118 Cost., in materia di
"fiere e mercati".
2. - L'art. 11 della legge n. 41 del 1986 prevede: l'integrazione
del fondo di cui all'art. 6 della legge 10 ottobre 1975, n. 517, sul
credito agevolato al commercio (comma quindicesimo); la destinazione
dello stanziamento alla concessione di agevolazioni (contributi in
conto capitale ed in conto interessi) alle societa' promotrici di
centri commerciali all'ingrosso, nonche' alle societa' consortili con
partecipazione maggioritaria di capitale pubblico che realizzano
mercati agro-alimentari all'ingrosso di interesse nazionale,
regionale e provinciale (comma sedicesimo); l'accertamento della
realizzazione dei suddetti programmi di intervento, secondo
particolari modalita', da parte degli istituti di credito speciale
interessati (comma diciassettesimo); l'attribuzione al C.I.P.E. del
potere di stabilire, con sua deliberazione, le direttive, le
procedure, i tempi e le modalita' di erogazione dei contributi e di
accertamento degli investimenti (comma diciottesimo).
In riferimento alla legge suindicata, il C.I.P.E, con la
deliberazione del 14 ottobre 1986, ora impugnata, ha stabilito, tra
l'altro, che: a) il carattere nazionale, regionale o provinciale dei
mercati agro-alimentari all'ingrosso, secondo la distinzione
formulata dall'art. 11 della legge n. 41 del 1986, e' individuato
mediante riconoscimento di quelli "nazionali" ad opera del Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, restando affidato
alle regioni competenti per territorio il riconoscimento degli altri
mercati (n. 2 della deliberazione); b) la concessione delle
agevolazioni e' limitata alle societa' consortili a partecipazione
maggioritaria pubblica alle quali partecipa anche la regione (n. 3,
comma primo); c) ai fini in esame, gli statuti delle istituende
societa' consortili debbono prevedere nell'oggetto sociale la
finalita' della costruzione e gestione del tipo di mercato
(nazionale, regionale o provinciale) al quale si riferiscono (n. 3,
comma secondo, parte prima), e gli statuti delle societa'
preesistenti debbono essere in tal senso adeguati (n. 3, comma
secondo, parte seconda).
Le suindicate disposizioni sono oggetto di specifica censura da
parte della Regione Toscana, la quale per un verso denuncia
l'attribuzione al Ministro dell'industria del potere di imprimere la
qualifica di "mercato nazionale" siccome lesiva della competenza di
essa ricorrente in materia di "fiere e mercati", ai sensi dell'art.
51 del d.P.R. n. 616 del 1977, competenza indipendente dalla
dimensione territoriale degli interessi connessi all'istituzione ed
all'esercizio dei mercati all'ingrosso, e per altro verso lamenta che
la deliberazione impugnata abbia esorbitato dai poteri concessi al
C.I.P.E. dalla legge finanziaria n. 41 del 1986.
3. - Le censure svolte dalla ricorrente sono entrambe non fondate.
Il finanziamento di cui all'art. 11 della legge n. 41 del 1986
puo' annoverarsi tra quelli aventi carattere straordinario o
aggiuntivo, in quanto ha per oggetto erogazioni con destinazione
vincolata al perseguimento di speciali finalita'. Infatti la norma
ora indicata dispone un incremento del fondo istituito con la legge
n. 517 del 1975 (art. 6), per la ristrutturazione, sull'intero
territorio nazionale, dell'apparato distributivo (art. 1), e
particolarmente per l'aumento della produttivita' e funzionalita' del
servizio distributivo (art. 2): finalita', queste, che il detto art.
11 specifica nel senso del potenziamento dei mercati agro-alimentari
all'ingrosso.
Correlativamente il detto art. 11 conferisce al C.I.P.E. ampi
poteri, concernenti la fissazione di direttive e la determinazione
delle procedure, dei tempi e delle modalita' di erogazione dei
contributi e di verifica sugli investimenti. E fra tali poteri, avuto
riguardo alla loro connessione con le finalita' del finanziamento,
devono ritenersi compresi quelli esercitati dal C.I.P.E. dettando le
disposizioni impugnate dalla ricorrente.
Le considerazioni svolte consentono di ritenere senz'altro non
fondate le censure della ricorrente concernenti la individuazione,
fra i beneficiari delle agevolazioni, delle sole societa' consortili
con partecipazione anche regionale (n. 3, comma primo), nonche'
l'imposizione di specifiche enunciazioni (circa la qualita' del
mercato da costruire e gestire) negli statuti delle societa' da
formare (n. 3, comma secondo, parte prima) o gia' formate (n. 3,
comma secondo, parte seconda), imposizione d'altronde funzionale alla
garanzia del perseguimento delle finalita' del finanziamento.
Quanto, poi, alla censura rivolta al n. 2, comma primo, della
deliberazione impugnata - censura con la quale la ricorrente denuncia
la lesione della propria competenza, per avere il C.I.P.E. affidato
al Ministro dell'industria il potere di imprimere la qualifica di
mercato nazionale - va osservato in particolare che lo stesso art. 11
della legge finanziaria 1986 prevede la distinzione fra mercato di
interesse nazionale, regionale e provinciale, cosi' autorizzando la
disposizione impugnata.
In tal modo, d'altra parte, non si determina contrasto con la
disciplina generale delle competenze regionali in materia di "fiere e
di mercati" quale risulta dagli artt. 51 e 53 del d.P.R. n. 616 del
1977 (cfr. sentenza di questa Corte n. 8 del 1985). Invero
l'attribuzione al Ministro dell'industria (come del resto la
distinzione fra mercati di interesse nazionale, regionale e
provinciale) e' operata ai soli fini dell'attuazione del
finanziamento straordinario in argomento, senza alcuna incidenza
sulle competenze in via generale come sopra stabilite.