ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge riapprovata
il 6 aprile 1988 dal Consiglio regionale della Valle d'Aosta avente
per oggetto: "Erogazione al Consorzio garanzia fidi fra gli
industriali della Valle d'Aosta di un contributo per l'anno 1987 per
l'abbattimento del tasso d'interesse delle anticipazioni su cessioni
di crediti commerciali perfezionate da aziende valdostante", promosso
con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il
26 aprile 1988, depositato in cancelleria il 3 maggio 1988 successivo
ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il ricorrente, e
l'avv. Gustavo Romanelli per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 25 aprile 1988 (R. ric. n. 12
del 1988), il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto che
venga dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge
regionale Valle d'Aosta, approvata dal Consiglio regionale il 24
settembre 1987, riapprovata il 6 aprile 1988 e comunicata al
Presidente della Commissione di coordinamento il 12 aprile 1988,
intitolata "Erogazione al Consorzio garanzia fidi fra industriali
della Valle d'Aosta di un contributo per l'anno 1988 per
l'abbattimento del tasso di interesse delle anticipazioni su cessioni
di crediti commerciali perfezionate da aziende valdostane".
Nel ricorso si osserva che la legge impugnata prevede una
erogazione di danaro pubblico nella sostanza a favore soltanto di
aziende industriali aventi sede nel territorio della Regione e, in
questo ambito, prevalentemente delle aziende in grado di meglio
avvalersi del Consorzio fra gli industriali della Valle. Le aziende
verrebbero, tramite il Consorzio, a beneficiare di un tasso ridotto
di interesse per le "anticipazioni su cessioni di crediti
commerciali".
Ad avviso del Governo, tale disciplina contrasterebbe:
a) con il congiunto disposto degli artt. 41, terzo comma, 97,
terzo comma, e 81 della Costituzione, disposto che osta ad un
affidamento per cosi' dire "in appalto" delle spese pubbliche;
b) con l'art. 41 della Costituzione, che salvaguarda la liberta'
economica e privata, ma non prevede affatto come valore
costituzionale l'incentivazione di detta iniziativa a spese dei
contribuenti;
c) con gli art. 3 e 51 dello Statuto speciale per la Valle
d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.4), che assegnano
alla Regione, in materia di industria e commercio, soltanto una
competenza di integrazione e di attuazione delle leggi della
Repubblica;
d) con i princi'pi di unitarieta' della Repubblica (art. 5
della Costituzione), nonche' di eguaglianza e non discriminazione tra
cittadini e imprese della Repubblica (artt. 3 e 120 della
Costituzione), dato che l'incentivazione progettata produrrebbe una
disparita' di situazioni tra operatori economici di regioni diverse,
non giustificata da condizioni di depressione economica, ne'
autorizzata dal particolarismo regionale.
Nel ricorso si osserva altresi' che il richiamo fatto dalla legge
al "prime rate" dell'Associazione bancaria italiana, per determinare
il limite massimo del contributo da corrispondersi sugli interessi e'
inefficace, perche' da qualche anno la menzionata associazione si
limita a rilevare ex post i tassi primari praticati da un campione
rappresentativo di banche nell'ultimo giorno del mese.
Infine, l'anticipazione non e' qualificata da una specifica
destinazione o prospettiva di impiego della somma di danaro
corrisposta al soggetto finanziato, il quale percio' potrebbe anche
devolvere la somma a finalita' extra-aziendali.
2. - Si e' costituita la Regione autonoma Valle d'Aosta, chiedendo
il rigetto del ricorso.
Del tutto ingiustificato, si osserva anzitutto, e' il richiamo
all'art. 41 della Costituzione, che' e' diretto a salvaguardare
l'iniziativa economica privata da interventi pubblici compressivi e
peraltro tale, con il suo terzo comma, da legittimare provvedimenti
di stimolo economico come quello considerato, nell'ambito della
potesta' di indirizzo e di coordinamento dell'attivita' economica che
con legge puo' essere svolta per il perseguimento di fini sociali.
Non appare invece ben comprensibile - si osserva ancora - il
coordinamento tra gli artt. 41, terzo comma, 97, terzo comma e 81
della Costituzione.
Quanto alla sussistenza della potesta' legislativa regionale,
viene rilevato che l'intervento previsto e' analogo a quello gia'
disciplinato con legge regionale Valle d'Aosta 11 agosto 1976 n. 32,
rifinanziata con legge 18 dicembre 1987, n. 101: l'intervento
rientrerebbe nella potesta' normativa integrativa della Regione in
materia di industria e commercio e non puo' essere ritenuto in alcun
modo innovativo o contrastante rispetto alle linee generali della
legislazione statale.
Ricordato poi che la discriminazione nella concessione di
incentivazioni economiche ha caratterizzato un'ampia serie di
interventi statali in materia, la Regione Valle d'Aosta conclude
replicando criticamente sia con riferimento alla nozione e alle
caratteristiche del factoring, sia con riguardo alla determinabilita'
del limite del contributo sugli interessi grazie al riferimento al
"prime rate" dell'Associazione bancaria italiana.
3. - Entrambe le parti costituite hanno presentato memorie, con le
quali ribadiscono le conclusioni prese e le argomentazioni svolte
negli atti di costituzione.
Considerato in diritto
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede che venga
dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge regionale
Valle d'Aosta approvata dal Consiglio regionale il 24 settembre 1987,
riapprovata il 6 aprile 1988 e comunicata al Presidente della
Commissione di coordinamento il 12 aprile 1988, intitolata:
"Erogazione al Consorzio garanzia fidi fra gli industriali della
Valle d'Aosta di un contributo per l'anno 1988 per l'abbattimento del
tasso di interesse delle anticipazioni su cessioni di crediti
commerciali (factoring) perfezionate da aziende valdostane".
Come si evince gia' dal suo titolo, la legge intende concorrere
alla riduzione del tasso di interesse relativo ad operazioni di
anticipazione su cessioni di crediti commerciali perfezionate dalle
aziende industriali aventi sede nel territorio della Regione.
A tal fine, la Giunta regionale e' autorizzata a concedere, per
l'anno 1988, un contributo di lire 200 milioni al Consorzio garanzia
fidi fra gli industriali della Valle d'Aosta, con la prescrizione che
la misura del contributo non potra' superare sei punti del tasso di
interesse praticato per ogni singola operazione e comunque non potra'
essere superiore al 50 per cento del prime rate dell'Associazione
bancaria italiana. Al termine dell'esercizio 1988 il Consorzio e'
tenuto a fornire all'Amministrazione regionale un consuntivo recante
il numero delle operazioni agevolate, l'importo complessivo, il
contributo regionale utilizzato e l'eventuale contributo residuo.
Ad avviso del Governo, la legge esorbiterebbe dalle competenze
dalla Regione e prevederebbe un meccanismo di finanziamento
discriminatorio e per vari aspetti irrazionale. Essa contrasterebbe
quindi con gli artt. 3, 5, 41, 81, 97 primo comma, 120 e 127 quarto
comma Cost., nonche' con gli artt. 3 e 51 dello Statuto speciale per
la Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4).
5. - Col prevedere il finanziamento di un'attivita' di factoring a
vantaggio di aziende industriali aventi sede nel territorio della
Valle d'Aosta, la legge regionale impugnata tende a promuovere lo
sviluppo di alcuni settori dell'economia locale, ricorrendo allo
strumento della incentivazione.
Questa forma di intervento pubblico nell'ambito della economia e'
ormai ampiamente sperimentata e diffusamente praticata. Essa consente
infatti di indirizzare lo sviluppo verso obiettivi di interesse
generale, evitando gli oneri della gestione diretta e creando stimoli
che si integrano agevolmente nella dinamica di mercato.
D'altra parte, non si appalesa l'esistenza d'incompatibilita' con
i princi'pi costituzionali: per un verso, la liberta' d'impresa non
e' in alcun modo insidiata dalla offerta di opportunita' che possono
essere o non accettate, risultando quindi osservato il disposto
dell'art. 41, primo comma, della Costituzione; per l'altro,
l'attivita' di indirizzo dell'economia e' espressamente consentita
dal terzo comma dello stesso articolo.
Il richiamo all'art. 41 della Costituzione opera dunque in modo
assai diverso rispetto alle deduzioni della parte ricorrente, secondo
la quale l'articolo menzionato "salvaguarda la liberta'
dell'iniziativa economica privata, ma non prevede affatto come valore
costituzionale l'incentivazione di detta iniziativa mediante
l'erogazione di denaro prelevato dai contribuenti".
6. - La legge regionale viene censurata anche in riferimento agli
artt. 3, 5 e 120 della Costituzione, sotto il profilo che
l'incentivazione progettata produrrebbe una disparita' di situazioni
tra operatori economici di regioni diverse, non giustificata da
condizioni di depressione economica, ne' autorizzata dal
particolarismo regionale.
In realta', ogni incentivo introduce inevitabilmente una
discriminazione, essendo per sua natura diretto a promuovere lo
sviluppo di una determinata attivita' o di attivita' insediate in un
determinato ambito territoriale. A meno che non si voglia negare in
radice l'uso di questo strumento economico, cio' che puo' valutarsi
in sede di giudizio di costituzionalita' e' dunque soltanto se la
previsione specifica considerata si fondi su un criterio di
ragionevolezza e persegua finalita' costituzionalmente apprezzabili,
essendo invece pertinente al merito e restando quindi affidato alla
responsabilita' politica ogni rilievo circa la convenienza e la
congruita' dell'intervento progettato.
Ma lo stesso ricorso non prospetta critiche nella direzione
indicata e si limita a censurare la disparita' di situazioni che
verrebbe a crearsi tra operatori economici di regioni diverse.
Orbene, e' evidente che un principio di non discriminazione inteso in
un senso cosi' ampio e generico sarebbe impeditivo di qualsiasi
iniziativa in ambito locale. Per converso, anche la legislazione
nazionale ha da lungo tempo offerto una serie di esempi di interventi
di stimolo e di sostegno dell'economia operanti limitatamente a
determinate aree territoriali, interventi la cui previsione o la cui
priorita' rispetto ad altri, ugualmente ipotizzabili, non potrebbe
utilmente essere discussa sotto un profilo di mera legittimita'.
7. - Con richiamo agli artt. 3 e 51 dello Statuto speciale per la
Valle d'Aosta, si contesta inoltre la competenza della Regione ad
emanare una normativa quale quella in esame, "per il suo carattere
fortemente innovativo e per di piu' contrastante con le linee
generali della legislazione statale.... e con i parametri
costituzionali gia' menzionati". Piu' specificamente,
l'intermediazione finanziaria nelle sue varie modalita' non
rientrerebbe nella competenza delle regioni.
Le censure non risultano fondate. L'art. 3 dello statuto
attribuisce alla Regione, tra l'altro, la potesta' di emanare norme
legislative di integrazione in materia di industria e commercio.
La disciplina contestata, relativa ad incentivazioni creditizie
per le aziende industriali aventi sede nella Valle d'Aosta, non ha
affatto quel carattere fortemente innovativo e per di piu'
contrastante con le linee generali della legislazione statale che le
viene attribuito dal ricorso. Al contrario, essa si inserisce in modo
armonico in un quadro complessivo caratterizzato dalla costante
ricerca, in sede sia nazionale che locale, della promozione dello
sviluppo industriale e da un ampio uso, a tale scopo, dello strumento
della agevolazione dell'accesso al credito. Ne' e' facile
individuare, anche perche' la parte ricorrente omette di indicarle,
quali siano le linee generali della legislazione statale con cui la
legge regionale impugnata contrasterebbe.
Come si e' accennato, l'evoluzione della legislazione statale puo'
dirsi caratterizzata dal collegamento strumentale dell'accesso al
credito e dell'agevolazione creditizia con le materie di competenza
regionale.
L'art. 109 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, infatti ha incluso,
tra le funzioni trasferite alle regioni, anche quelle concernenti
ogni tipo di intervento per agevolare l'accesso al credito,
precisando altresi' che il trasferimento di funzioni comprende la
"determinazione dei criteri applicativi dei provvedimenti regionali
di agevolazione creditizia, di prestazione di garanzie e di
assegnazione di fondi, anticipazioni e quote di concorso, destinati
alla agevolazione dell'accesso al credito sulle materie di competenza
regionale, anche se relativi a provvedimenti di incentivazione
definiti in sede statale e comunitaria".
Tale disciplina, nella sua corretta interpretazione, non configura
negli interventi diretti ad agevolare l'anzidetto accesso una materia
a se', da aggiungere all'elencazione contenuta nell'art. 117 Cost.,
bensi' un'attivita' strumentale che viene a far parte integrante
delle varie materie di competenza regionale a contenuto economico
(agricoltura e trasformazione dei prodotti agricoli; industria
turistica e alberghiera; artigianato; trasporti ecc.). Spetta,
pertanto, alle Regioni ordinarie il potere di adottare misure
legislative al fine di agevolare l'accesso al credito, attraverso la
prestazione di garanzie, l'assegnazione di contributi e di fondi,
l'erogazione di anticipazioni e quote di concorso negli interessi
ecc., purche' tali interventi risultino collegati alle materie di
competenza regionale, elencate nell'art. 117 Cost. e ulteriormente
precisate nel d.P.R. n. 616 del 1977 (sent. 30 giugno 1988, n. 735).
8. - Collocando la fattispecie in esame nel quadro normativo cosi'
delineato, e' da osservare che la potesta' di integrazione delle
leggi della Repubblica, in materia di industria e commercio, prevista
dall'art. 3 dello Statuto speciale della Valle d'Aosta, consente alla
Regione di provvedere nella materia, disciplinata dalla legge
impugnata.
Detta potesta' "integrativa" rende perseguibile un obiettivo che
attiene allo sviluppo dell'area regionale, e non contrasta cosi' "le
linee generali" della legislazione statale. Tale potesta' normativa
non tocca, nel caso concreto, la materia creditizia, nei suoi momenti
qualificanti, ma si limita a concedere una particolare agevolazione
alle anticipazioni su cessioni di credito richieste dalle aziende
industriali valdostane.
Le agevolazioni creditizie sono state comprese tra le funzioni
amministrative trasferite alle Regioni, a statuto ordinario, nelle
materie di cui al d.P.R. n. 616 del 1977 (cfr. n. 7); a maggior
ragione esse debbono ritenersi pertinenti alla competenza regionale
"integrativa" prevista dall'art. 3 lett. a) dello Statuto della Valle
d'Aosta in materia di industria e commercio.
Si tratta non gia' di funzione trasferita, ma di attribuzione
"propria e diretta" della Regione, derivante dal suo statuto
(speciale); gli incentivi per l'accesso al credito si pongono in
posizione servente e strumentale rispetto alla materia dell'industria
e del commercio, nei limiti in cui essa rientra fra le attribuzioni
regionali (art. 3 e 4 St. Valle d'Aosta cit.). La competenza di
"integrazione" normativa della Regione e' base adeguata della
legittimazione regionale a disciplinare le dette agevolazioni, in
quanto e' intesa ad "adattare alle condizioni regionali" (art. 3,
primo comma St. cit.) la normativa generale dello Stato in materia di
sviluppo economico (si pensi agli indirizzi della politica nazionale
diretti a favorire l'innovazione della struttura e lo sviluppo del
sistema industriale e alle inerenti leggi di incentivazione
territoriale e settoriale).
Tenuto, poi, conto della temporaneita' dell'intervento previsto
dalla legge regionale impugnata, unitamente alla predeterminazione
del limite massimo del contributo, nei sensi che saranno tra poco
precisati, e' da escludere che la legge in contestazione possa
determinare gravi ripercussioni sulla manovra del credito, in guisa
da violare il limite territoriale di validita' proprio alla potesta'
normativa regionale (cfr. sent. 8 luglio 1975, n. 221).
9. - Devono altresi' ritenersi infondate le censure mosse con
riguardo ad alcuni aspetti particolari della disciplina considerata.
Non puo' convenirsi anzitutto sulla asserita indeterminatezza
della nozione di factoring, sia perche' lo stesso e' andato ormai
assumendo un preciso significato nella esperienza pratica e nella
riflessione giuridica, sia perche' la legge regionale provvede a
definirlo espressamente come anticipazione su cessione di crediti
commerciali. Ne' puo' risultare rilevante in questa sede l'addotto
inconveniente di fatto consistente nella possibilita' che la somma
ottenuta quale anticipazione sui crediti venga destinata a finalita'
extra-aziendali. Al riguardo operano anche i controlli inerenti
all'attivita' del consorzio erogatore, che sono di particolare
intensita'.
Da analoga insussistenza e' caratterizzata la censura relativa alla
inefficacia del limite del contributo, derivante dal riferimento al
prime rate dell'Associazione bancaria italiana, che da qualche anno
viene rilevato ex post, sulla base di un campione reputato
rappresentativo di banche nell'ultimo giorno del mese. A parte
l'osservazione che la legge indica anche il limite di "punti sei del
tasso praticato per ogni singola operazione", il ricorso non spiega
come la rilevazione effettuata a fine mese osterebbe alla esatta
applicazione della norma.
Infine, non appare censurabile neppure che l'erogazione delle
anticipazioni avvenga attraverso il Consorzio garanzia fidi fra gli
industriali della Valle d'Aosta, al quale la Regione ha aderito gia'
con legge regionale 11 agosto 1976, n. 32, rifinanziata poi con legge
18 dicembre 1987, n. 101. E' infatti pratica diffusa il ricorso da
parte dell'amministrazione pubblica ad organismi aventi natura
privata o caratterizzati, come nel caso, dalla compresenza di
soggetti privati e pubblici (cfr. al riguardo la cit. sent. 30 giugno
1988, n. 735). Tale operare risulta, nei limiti e con i caratteri che
si sono qui considerati, indifferente rispetto agli invocati artt.
41, terzo comma, 97, primo comma, e 81 della Costituzione.