ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi primo,
terzo, ottavo, undicesimo e tredicesimo, l. 6 agosto 1984 n. 425
(Disposizioni relative al trattamento economico dei magistrati),
promossi con ordinanza emessa il 14 gennaio 1987 dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso di Perrucci
Ubaldo contro la Presidenza del Consiglio dei ministri ed altri,
nonche' con due ordinanze emesse il 30 giugno 1987 ed il 26 gennaio
1988 dal Consiglio di Stato su ricorsi proposti da Laserra Giorgio e
da Ingrassia Armando contro la Presidenza del Consiglio dei ministri
ed altri, iscritte ai nn. 34, 182 e 345 del registro ordinanze 1988 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 7, 20 e 31,
prima serie speciale del 1988;
Visti gli atti di costituzione di Perrucci Ubaldo, Laserra Giorgio
ed Ingrassia Armando, nonche' gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice
relatore Francesco Saja;
Uditi l'avv. Maurizio Steccanella per Perrucci Ubaldo, l'avv.
Michele Scudiero per Laserra Giorgio e l'avvocato dello Stato Mario
Imponente per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento in cui l'avvocato dello Stato
Ubaldo Perrucci chiedeva il nuovo calcolo del suo trattamento
economico nonche' la dichiarazione di spettanza delle differenze, con
la rivalutazione monetaria e gli interessi legali, con ordinanza del
9 novembre 1987 (reg. ord. n. 34 del 1988) il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia sollevava, in riferimento
agli artt. 3, 36 e 97 Cost., questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, commi ottavo e undicesimo, l. 6 agosto 1984 n. 425.
Il Tribunale osservava che il detto articolo, ai fini della
determinazione del nuovo trattamento economico dei magistrati e degli
avvocati dello Stato, distingueva tra un'anzianita' effettiva (comma
ottavo) ed un'anzianita' convenzionale (comma secondo), concernente i
periodi di servizio e di attivita' professionale richiesti dai
rispettivi ordinamenti per l'accesso alle carriere, e fissata nella
misura di cinque anni.
Al ricorrente, entrato in carriera dopo essere stato avvocato del
foro libero, era stata riconosciuta la detta anzianita'
convenzionale, ma non anche quella effettiva ossia maturata
nell'esercizio dell'attivita' professionale; per contro, ai colleghi
provenienti dalle carriere di cui alla l. n. 27 del 1981
(magistratura ordinaria, amministrativa, della Corte dei conti,
militare, nonche' procuratori dello Stato) erano state riconosciute
tanto l'anzianita' convenzionale quanto l'anzianita' effettiva.
Cio' premesso, il Tribunale, disattese le tesi del ricorrente
circa la pretesa illegittimita' del detto comportamento della
pubblica amministrazione, dubitava che le denunciate disposizioni
(l'undicesimo comma dell'art. 4 si limita a mantenere distinte le
carriere degli avvocati e dei procuratori dello Stato agli effetti
della stessa legge), in quanto trattavano in modo diseguale avvocati
dello Stato di diversa provenienza professionale, ma tutti entrati in
carriera grazie al medesimo concorso, confliggessero non solo col
principio di eguaglianza ma anche con quello di adeguatezza della
retribuzione (art. 36 Cost.) e di buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.).
2. - Nel corso di un procedimento in cui il consigliere della
Corte dei conti Giorgio Laserra chiedeva il nuovo calcolo del suo
trattamento economico con i conseguenti provvedimenti a carico della
controricorrente Presidenza del Consiglio dei ministri, con ordinanza
del 30 giugno 1987 (reg. ord. n. 182 del 1988) il Consiglio di Stato
sollevava, in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., questione di
legittimita' costituzionale dei commi primo, terzo e tredicesimo
dell'art. 4 sopra citato.
Il Collegio rimettente osservava che, a seguito dell'entrata in
vigore della l. n. 425 del 1984, il trattamento economico del
ricorrente aveva subito una decurtazione. Infatti l'art. 3, terzo
comma, l. 16 dicembre 1961 n. 1308 aveva attribuito ai referendari
della Corte l'anzianita' di servizio gia' maturata nella pubblica
amministrazione a cui essi erano appartenuti in precedenza: cosi' era
stato per il Laserra, gia' assistente universitario ordinario per
piu' di vent'anni prima di divenire referendario della Corte.
Successivamente, l'art. 4, terzo comma, l. n. 425 del 1984 aveva
limitato il riconoscimento dell'anzianita' pregressa, per i
consiglieri di Stato e della Corte dei conti (il Laserra aveva
frattanto acquisito tale ultima qualifica), ai soli periodi svolti
nella posizione di dirigente generale dello Stato o di pubbliche
amministrazioni: in tale modo il ricorrente aveva perduto la suddetta
anzianita', maturata come assistente universitario.
Cio' premesso, il Consiglio di Stato - disattesa la tesi del
ricorrente secondo cui la impugnata disposizione del 1984 non aveva
abrogato quella del 1961, stante l'espresso disposto abrogativo del
tredicesimo comma del piu' volte citato art. 4 - dubitava che la
soppressione del beneficio attribuito dal sistema normativo
previgente nonche' la disparita' di trattamento tra consiglieri gia'
dirigenti generali e consiglieri gia' titolari di un ufficio
amministrativo di grado inferiore (ai quali il quarto comma dell'art.
4 attribuiva soltanto un'anzianita' convenzionale di cinque anni e il
tredicesimo escludeva qualsiasi altra anzianita' convenzionale in
precedenza riconosciuta), fosse irragionevole e ledesse il principio
di buon andamento della pubblica amministrazione in quanto idoneo a
generare malcontento nei pubblici dipendenti.
3. - Nel corso di un procedimento in cui il consigliere di Stato
Armando Ingrassia chiedeva il nuovo calcolo del suo trattamento
economico con i conseguenti provvedimenti a carico della
controricorrente Presidenza del Consiglio dei ministri, con ordinanza
del 26 gennaio 1988 (reg. ord. n. 345 del 1988) il Consiglio di Stato
sollevava, in riferimento agli artt. 3 e 36 Cost., questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 sopra citato, nella parte in
cui, per i magistrati dei tribunali amministrativi regionali nominati
attraverso il concorso per titoli di cui agli artt. 45 e segg. l. n.
1034 del 1971, non equipara l'anzianita' maturata nelle carriere di
cui alla citata l. n. 27 del 1981 a quella relativa ad altre
carriere.
Infatti, mentre l'anzianita' gia' maturata nelle magistrature o
nell'avvocatura dello Stato veniva computata per intero (anzianita'
effettiva: ottavo comma dell'art. 4), l'anzianita' conseguita altrove
veniva calcolata solo nella misura fissa di cinque anni (anzianita'
convenzionale: secondo comma dell'art. 4). In tal modo l'Ingrassia,
gia' direttore di sezione nel Ministero dell'interno con diciotto
anni di anzianita' complessiva nella carriera direttiva, era stato
trattato peggio di altri colleghi provenienti dalle magistrature ed
entrati nei t.a.r. grazie al medesimo concorso, il cui bando
presupponeva evidentemente l'equivalenza delle pregresse carriere.
Tale disparita' di trattamento appariva al Consiglio di Stato in
contrasto coi principi di eguaglianza e di adeguatezza della
retribuzione.
4. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, intervenuta in
tutti i giudizi, chiedeva dichiararsi la non fondatezza delle
questioni, sostenendo la ragionevolezza dei diversi trattamenti
stabiliti dal legislatore del 1984, il quale aveva ritenuto di
differenziare le valutazioni delle precedenti attivita'
professionali, ai fini del calcolo delle anzianita', in relazione
alla loro diversa qualificazione.
5. - Si costituivano le parti private Perrucci, Laserra e
Ingrassia i quali presentavano anche una memoria in prossimita'
dell'udienza, sostanzialmente riportandosi agli argomenti delle
ordinanze di rimessione.
Considerato in diritto
1. - Data l'analogia del loro contenuto, i tre giudizi possono
essere riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Come gia' esposto in narrativa, i giudici amministrativi
rimettenti sottopongono a questa Corte tre questioni, concernenti
tutte l'art. 4 l. 6 agosto 1984 n. 425; il quale, nel determinare i
nuovi stipendi per i magistrati di qualsiasi ordine e per gli
avvocati dello Stato, valuta diversamente le attivita' in precedenza
da loro svolte prima di assumere le rispettive funzioni. Tale
diversita' di valutazione, che determina differenti trattamenti
economici, solo quanto all'anzianita', per i magistrati ovvero gli
avvocati dello Stato pur assunti in servizio in base al medesimo
concorso, produrrebbe, ad avviso dei giudici rimettenti,
ingiustificate disparita' di trattamento e in definitiva darebbe
luogo alla violazione dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.), di
correlazione del trattamento economico alla quantita' e qualita' del
lavoro svolto (art. 36 Cost.) e infine di buon andamento dei pubblici
uffici (art. 97 Cost.); principio, quest'ultimo, che, seppur riferito
dalla formulazione letterale della Costituzione alla sola pubblica
amministrazione, comprende per ius receptum anche l'organizzazione
degli uffici giudiziari.
Le lamentate disparita' consistono specificamente:
a) nell'essere stata attribuita ad un avvocato dello Stato
proveniente dal foro libero la sola anzianita' convenzionale di
cinque anni (art. 4 cit., secondo comma) e non anche quella
effettiva, attribuita ai colleghi provenienti dalle carriere di cui
alla l. n. 27 del 1981, ossia magistrati o procuratori dello Stato,
ai sensi dello stesso art. 4, ottavo comma (ord. n. 34 del 1988);
b) nell'essere stata attribuita ad un magistrato di t.a.r.,
assunto in servizio a seguito del concorso per titoli di cui agli
artt. 45 e ss. l. n. 1034 del 1971, la sola anzianita' convenzionale
di cinque anni (art. 4, quarto comma) e non anche, ai sensi dell'art.
4, terzo comma, quella effettiva maturata nell'amministrazione degli
interni con posizione inferiore a dirigente generale (ord. n. 345 del
1988);
c) analogamente, nel non essere stata riconosciuta ad un
consigliere della Corte dei conti l'anzianita' effettiva maturata
nell'amministrazione della pubblica istruzione come assistente
universitario ordinario, ossia con posizione inferiore a quella di
dirigente generale (ord. n. 182 del 1988).
3. - In realta' nessuna delle denunciate disposizioni confligge
con le norme costituzionali invocate dai giudici rimettenti.
Va premesso che la legge 6 agosto 1984 n. 425, nel riordinare il
trattamento economico dei magistrati e degli avvocati dello Stato, ha
innovato rispetto al sistema normativo precedente, facendo ricorso,
ai fini della determinazione della retribuzione, non ad una
disciplina unica, ma conferendo posizioni differenziate alle varie
categorie dei soggetti interessati, in relazione, tra l'altro,
all'anzianita', maturata prima e dopo l'attribuzione delle funzioni e
considerata secondo diversi criteri.
La valutazione differenziata dell'anzianita' non si pone in
contrasto con alcuna delle norme costituzionali denunciate e neppure
contraddice il fine, perseguito dal legislatore secondo la sua
discrezionale valutazione, di equilibrare le retribuzioni di tutte le
categorie dei giudici, ordinari, amministrativi, contabili e
militari, nonche' degli avvocati dello Stato (v. sent. n. 413 del
1988). La circostanza che ad alcuni soggetti, appartenenti ad una
determinata categoria, non sia applicabile la medesima disciplina
dettata per altri non da' luogo pertanto ad ingiusta disparita' di
trattamento, se la diversita' non sia priva di ogni ragionevole
giustificazione.
Per quanto attiene alle questioni in esame, la valutazione del
legislatore del 1984 e' stata determinata dall'intento di attribuire
una maggiore anzianita' - considerando la maggiore esperienza
culturale e pratica da loro raggiunta - ai magistrati o avvocati
dello Stato che, prima di entrare in carriera, avessero svolto
funzioni analoghe a quelle attuali, oppure avessero raggiunto
nell'apparato amministrativo la piu' elevata funzione, vale a dire
quella di dirigente generale.
Conseguentemente, non appare destituito di razionale fondamento il
fatto che ad un avvocato dello Stato sia stato negato il
riconoscimento dell'anzianita' effettiva (ma non di quella
convenzionale di cinque anni) relativa all'attivita' svolta nel foro
libero, mentre ad altri colleghi e' stato computato il periodo di
servizio effettuato come procuratori dello Stato, chiaramente piu'
adatto a maturare un'esperienza utile al miglior espletamento delle
funzioni attualmente svolte. Parimenti, non e' irragionevole che
magistrati del Consiglio di Stato o della Corte dei conti non vedano
computati nell'anzianita' effettiva periodi trascorsi nella pubblica
amministrazione nelle posizioni piu' varie (ed anche eventualmente
non elevate), ossia senza aver raggiunto la massima posizione
nell'organizzazione burocratica dello Stato, in cui e' possibile
maturare una preparazione idonea alla risoluzione dei delicati
problemi solitamente sottoposti al giudice amministrativo ed a quello
contabile.
4. - La presente pronuncia non contrasta con la sent. n. 269 del
1988, invocata dalla parte privata Laserra, in quanto in quella
decisione venne dichiarata incostituzionale una norma determinante
un'alterazione dell'ordine d'anzianita' nella carriera degli avvocati
dello Stato, alla quale conseguiva un'arbitraria e immotivata
posposizione in graduatoria a danno di avvocati forniti di maggiori
titoli professionali e di carriera: sicche' era evidente la
violazione dell'art. 3 della Costituzione.
5. - I superiori rilievi escludono quindi, per la medesima origine
delle due censure, la dedotta violazione del principio di eguaglianza
ed escludono del pari la fondatezza della doglianza relativa all'art.
97 Cost.
Per quanto concerne, invece, la questione relativa all'art. 36
Cost., osserva la Corte che tale norma non puo' esser riferita ad
ogni e qualsiasi pretesa del lavoratore, ma concerne soltanto
l'equilibrio del sinallagma tra prestazione lavorativa e
controprestazione, la quale deve assicurare al lavoratore e alla sua
famiglia un'esistenza libera e dignitosa.
Entro questi limiti deve riconoscersi al legislatore ordinario, come
gia' questa Corte ha piu' volte avvertito, un potere discrezionale,
comprendente la facolta' di prevedere un migliore trattamento
economico per lavoratori che, pur esplicando la medesima attivita' di
altri, si trovino, ad esempio, in condizioni soggettive idonee ad una
piu' favorevole valutazione dell'anzianita': il che puo'
ragionevolmente comportare un trattamento economico di diversa e
maggiore entita'.
In conclusione, le questioni sollevate con le ordinanze di
rimessione debbono dichiararsi non fondate.