ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale del
29 gennaio 1987 riapprovata il 5 marzo 1987 dal Consiglio regionale
della Lombardia avente per oggetto: "Modifica alla legge regionale 27
ottobre 1972, n. 34 concernente provvidenze e contributi per il
funzionamento dei gruppi consiliari ed alla legge regionale 23 giugno
1977, n. 31 relativa alla assegnazione di personale ai gruppi
consiliari" promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
Ministri, notificato il 31 marzo 1987, depositato in cancelleria il
10 aprile successivo ed iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1987;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Umberto Pototschnig per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso contro la
legge della Regione Lombardia, intitolata "Modifica alla L. R. 27
ottobre 1972, n. 34, concernente provvidenze e contributi per il
funzionamento dei gruppi consiliari e alla L.R. 23 giugno 1977, n.
31, relativa all'assegnazione di personale ai gruppi consiliari",
riapprovata il 5 marzo 1987, affinche' sia dichiarata
costituzionalmente illegittima per violazione del principio del buon
andamento della pubblica amministrazione, previsto dall'art. 97 della
Costituzione.
La legge impugnata, oltre a prevedere il raddoppio dei contributi
mensili costanti (ora di lire 2.400.000 per ciascun gruppo) e di
quelli ragguagliati a entita' numerica dei gruppi consiliari (ora da
un minimo di lire 400.000 a 600.000 per ogni consigliere) e oltre ad
aumentare i contributi mensili dovuti a titolo di aggiornamento e di
documentazione da un minimo di 400.000 a un massimo di 2.500.000 lire
per gruppo, ha modificato la precedente disciplina del personale
addetto ai gruppi consiliari, che risaliva al 1983.
Quest'ultima stabiliva che ogni gruppo potesse disporre di addetti
per un numero minimo di due unita', ove fosse composto da meno di
nove consiglieri, e per un numero massimo di nove unita', ove fosse
composto da piu' di trenta consiglieri. Inoltre, disponeva che gli
addetti fossero reclutati tra gli impiegati regionali con qualifica
funzionale non superiore all'ottava o, limitatamente a due unita',
tra estranei all'amministrazione regionale.
La nuova legge ha, innanzitutto, aumentato la disponibilita', da
parte dei gruppi consiliari, del personale addetto, differenziandone
l'utilizzazione in sei scaglioni, oscillanti da un minimo di due
unita' per i gruppi composti da un solo consigliere a un massimo di
tredici unita' per i gruppi composti da piu' di quindici consiglieri.
In secondo luogo, ha ammesso la possibilita' di scegliere come
addetti ai gruppi anche il personale della prima qualifica
dirigenziale. Infine, ha accresciuto la possibilita' di ricorrere ad
estranei all'amministrazione regionale, permettendone l'assunzione
fino a cinque unita' per i gruppi di oltre venticinque consiglieri.
2. - Nel proprio ricorso il Presidente del Consiglio dei Ministri
ritiene, innanzitutto, che l'aumento dei contributi destinati ai
gruppi consiliari violi il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in quanto l'erogazione
prevista sarebbe sproporzionata in eccesso rispetto alle oggettive
necessita' dei servizi, valutate secondo una stima empirica
definibile sulla base dei corrispondenti stanziamenti deliberati
dalle altre regioni.
In secondo luogo, oggetto di censura, sotto il medesimo profilo,
e' la previsione relativa all'aumento della disponibilita' di addetti
ai gruppi, con la correlativa maggiore possibilita' di ricorso a
personale esterno all'amministrazione regionale (da un minimo di tre
unita' a un massimo di cinque per gruppo). Secondo il ricorrente,
siffatto aumento non sarebbe giustificato da un altrettanto
significativo incremento dei compiti e delle attivita' dei gruppi
consiliari e violerebbe, pertanto, il principio del buon andamento,
che imporrebbe una organizzazione e un dimensionamento dei pubblici
uffici secondo criteri di economicita', vale a dire adeguando il
personale e i mezzi alle necessita' obiettive.
Infine, il ricorrente censura la possibilita' di impiegare come
addetti ai gruppi anche dirigenti regionali di primo livello, che
sarebbe in contrasto con il principio del buon andamento (art. 97
Cost.), in quanto il funzionamento dei gruppi consiliari non
comporterebbe attivita' comparabili con quelle proprie di una
qualifica dirigenziale, essendo essi privi dell'articolazione
strutturale e della complessita' di competenze proprie dell'esercizio
di funzioni dirigenziali. Da cio' deriverebbe, sempre secondo il
ricorrente, un senso di frustrazione nel dipendente e un suo
rendimento antieconomico, oltreche' un fattore di discredito
dell'apparato amministrativo regionale agli occhi della pubblica
opinione.
3. - Si e' regolarmente costituita la Regione Lombardia per
chiedere che il ricorso governativo sia dichiarato inammissibile e,
comunque, non fondato.
A sostegno della richiesta di inammissibilita' la Regione rileva
che, poiche' il ricorso contesta aspetti meramente quantitativi
rispetto ai quali non e' possibile determinare quale sia il limite
oltre il quale le norme impugnate diventerebbero illegittime, le
censure proposte non avrebbero alcuna differenza rispetto a quelle di
merito, di competenza del Parlamento.
In ogni caso, ove la Corte non condividesse tale posizione, il
ricorso, secondo la resistente, sarebbe infondato. Quanto all'aumento
dei contributi, la Regione contesta l'allegazione del ricorrente,
secondo la quale il finanziamento sarebbe stato raddoppiato,
sostenendo che invece l'incremento effettivo del contingente e' meno
di un terzo. Quanto alla possibile utilizzazione di dirigenti
regionali presso i gruppi consiliari, la difesa della Regione
respinge la censura governativa argomentando che caratteristica della
dirigenza regionale sarebbe, non gia' la direzione di strutture con
competenze complesse, ma il perseguimento e il raggiungimento di
obiettivi in termini di qualita', di quantita' e di tempestivita'.
Secondo la Regione, tali caratteristiche sarebbero perfettamente
adeguate ai compiti esperibili da parte dei gruppi consiliari.
Infine, anche l'aumentata possibilita' di ricorrere ad esterni non
violerebbe il principio del buon andamento, in quanto immutata resta
la previsione (contenuta nell'art. 3 della legge regionale 23 giugno
1977, n. 31) relativa alla cessazione dell'incarico per la scadenza
(ordinaria o anticipata) della legislatura e alla revoca dello stesso
in caso di scioglimento del gruppo cui l'esterno e' assegnato.
In generale, la Regione contesta la tesi del ricorrente per la
quale le decisioni delle altre regioni potrebbero limitare o fissare
il tetto massimo in relazione a scelte spettanti ad altre regioni.
Secondo la resistente, limiti del genere potrebbero essere desunti
soltanto dalla Costituzione o, in via mediata, dalle leggi dello
Stato o, in mancanza di limiti espressi, da criteri di non
arbitrarieta' delle scelte compiute. E, nel caso, tenuto anche conto
dell'inflazione e dei maggiori compiti, la Regione contesta che
l'incremento di contributi e di personale previsto sia irragionevole.
Tanto piu' cio' vale, ad avviso della Regione, se si considera che in
Lombardia i finanziamenti sono erogati, per legge, previa
deliberazione che fissa la natura delle spese per le quali i
contributi possono essere spesi e salvo l'obbligo di rendicontazione
periodica, in ottemperanza del quale le erogazioni successive sono
sospese fino all'avvenuta regolarizzazione (art. 1, legge regionale
18 maggio 1983, n. 41).
4. - In prossimita' dell'udienza la Regione Lombardia ha
presentato una memoria con la quale, oltre a ribadire quanto gia'
esposto nei precedenti scritti difensivi, sottolinea che, dal giorno
di presentazione del ricorso alla data di discussione del giudizio,
il Governo ha vistato molte altre leggi regionali che dispongono
aumenti di finanziamenti e di personale da destinare ai gruppi
consiliari, che porterebbero i livelli complessivi degli uni e
dell'altro a un ammontare non di molto inferiore a quello deliberato
dalla Lombardia. Da cio' si desumerebbe, secondo la resistente, la
non arbitrarieta' della legge impugnata, tenendo conto che la
mancanza di una forte differenziazione tra quanto stabilito nelle
altre regioni e quanto previsto in Lombardia si giustificherebbe in
considerazione del numero dei consiglieri regionali e della
popolazione rappresentata.
Considerato in diritto
1. - L'oggetto del presente giudizio di legittimita'
costituzionale, introdotto dal ricorso del Presidente del Consiglio
dei Ministri indicato in epigrafe, e' dato dalla legge della Regione
Lombardia, dal titolo "Modifica alla legge regionale 27 ottobre 1972,
n. 34, concernente provvidenze e contributi per il funzionamento dei
gruppi consiliari e alla legge regionale 23 giugno 1977, n. 31,
relativa all'assegnazione di personale ai gruppi consiliari", la
quale e' stata approvata dal Consiglio regionale della Lombardia il
29 gennaio 1987 e riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 5
marzo 1987.
Secondo il ricorrente, la legge regionale impugnata violerebbe il
principio del buon andamento degli uffici pubblici, garantito
dall'art. 97 Cost., sia allorche' permette ai gruppi consiliari della
Regione di disporre di un maggior numero di addetti, ivi compresi
dirigenti della prima qualifica funzionale e una quota piu' elevata
di esterni all'amministrazione regionale, sia allorche' dispone un
aumento dei contributi mensili da versare ai gruppi stessi.
L'illegittimita' costituzionale di tali previsioni deriverebbe, a
giudizio del ricorrente, dalla sproporzione che sussisterebbe tra gli
incrementi finanziari e di personale concessi e la possibilita' di
utilizzare anche dirigenti regionali o esterni, da un lato, e le
obiettive esigenze di qualita' e di quantita' dei servizi propri dei
gruppi consiliari, dall'altro.
Contro tale censura la Regione Lombardia ha presentato
un'eccezione di inammissibilita' - che, come tale, va esaminata
pregiudizialmente -, asserendo che i rilievi proposti dal Presidente
del Consiglio dei Ministri riguarderebbero l'opportunita' della legge
impugnata. Tali rilievi, infatti, atterrebbero ad aspetti puramente
quantitativi, rispetto ai quali, secondo la resistente, sarebbe
impossibile determinare il limite oltre il quale l'erogazione di
somme o la messa a disposizione di maggiore personale dovrebbero
considerarsi costituzionalmente illegittime.
2. - L'eccezione di inammissibilita' va rigettata.
In effetti, la censura prospettata con il presente ricorso contro
la legge impugnata pone a questa Corte una questione che comporta lo
svolgimento di un giudizio di ragionevolezza delle scelte compiute
dal legislatore regionale. Cio' e' pienamente congruente con il
particolare profilo di costituzionalita' sollevato, poiche', secondo
la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad esempio, sentt.
nn. 123 del 1968, 10 e 16 del 1980, 185 del 1982, 277 del 1983, 1032
del 1988), "la violazione del principio del buon andamento
dell'amministrazione non puo' essere invocata se non quando si assuma
l'arbitrarieta' o la manifesta irragionevolezza della disciplina
impugnata". Ed, invero, il ricorrente sospetta che non sussista una
giustificata proporzione tra i mezzi finanziari e personali che la
legge impugnata mette a disposizione dei gruppi consiliari e le
esigenze obiettive cui questi ultimi debbono far fronte nella loro
attivita' istituzionale.
Ne' si puo' rilevare in senso contrario, come fa la resistente,
che nel particolare giudizio, cui la Corte e' chiamata nel caso di
specie, mancherebbe ogni possibilita' di stabilire a priori il limite
al di la' o al di qua del quale un'erogazione di somme o di personale
debba esser considerato contrario a Costituzione o meno. In realta',
il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a
criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge
attraverso ponderazioni relative alla proporzionalita' dei mezzi
prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalita'
rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalita' che
intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle
limitazioni concretamente sussistenti. Sicche', diversamente da
quanto suppone la resistente, l'impossibilita' di fissare in astratto
un punto oltre il quale scelte di ordine quantitativo divengono
manifestamente arbitrarie e, come tali, costituzionalmente
illegittime, non puo' essere validamente assunta come elemento
connotativo di un giudizio di merito, essendo un tratto che si
riscontra, come s'e' appena visto, anche nei giudizi di
ragionevolezza.
Del resto, come questa Corte ha gia' rilevato in relazione ad
un'analoga eccezione sollevata nel corso di un precedente giudizio
(sent. n. 991 del 1988), le censure di merito non comportano
valutazioni strutturalmente diverse, sotto il profilo logico, dal
procedimento argomentativo proprio dei giudizi valutativi implicati
dal sindacato di legittimita', differenziandosene, piuttosto, per il
fatto che in quest'ultimo le regole o gli interessi che debbono
essere assunti come parametro del giudizio sono formalmente sanciti
in norme di legge o della Costituzione.
3. - E' infondata la questione di legittimita' costituzionale
sollevata contro la legge regionale indicata in epigrafe in
riferimento al principio del buon andamento dei pubblici uffici (art.
97 Cost.).
Non e' irragionevole, infatti, che il legislatore regionale doti i
gruppi consiliari di mezzi finanziari piu' consistenti e metta a
disposizione degli stessi personale piu' numeroso e piu' qualificato,
al fine di permettere loro di perseguire nel modo migliore i
molteplici compiti legati al buon funzionamento di un'assemblea
legislativa e d'indirizzo politico-amministrativo, qual'e' il
Consiglio regionale della Lombardia.
Secondo l'art. 6 dello Statuto della Regione Lombardia (legge 22
maggio 1971, n. 339), "il Consiglio regionale determina l'indirizzo
politico e amministrativo della Regione e ne controlla l'attuazione;
esercita le potesta' legislative e regolamentari attribuite o
delegate alla Regione (...), determina gli indirizzi della
programmazione regionale; partecipa (...) all'elaborazione dei piani
e programmi, generali e settoriali, della Regione; approva i piani e
i programmi medesimi, nonche' i relativi aggiornamenti e variazioni,
e ne controlla l'attuazione; (...) formula le indicazioni, le
proposte e i pareri mediante i quali la Regione partecipa alla
programmazione nazionale". Oltre a queste funzioni, ne spettano al
Consiglio regionale molteplici altre che sono attribuite ad esso
dalla Costituzione, dallo Statuto e dalle leggi.
Dal momento che i gruppi sono gli organi nei quali si raccolgono e
si organizzano all'interno dell'assemblea i consiglieri eletti al
fine di elaborare congiuntamente le iniziative da intraprendere e di
trovare in essi gli adeguati supporti organizzativi per poter
svolgere adeguatamente i propri compiti, non e' arbitrario che i
gruppi consiliari vengano dotati di mezzi adeguati e di personale
idoneo affinche' ogni consigliere sia messo in grado di concorrere
all'espletamento delle molteplici e complesse funzioni attribuite al
Consiglio regionale e, in particolare, all'elaborazione dei progetti
di legge, alla preparazione degli atti di indirizzo e di controllo,
all'acquisizione di informazioni sull'attuazione delle leggi e sui
problemi emergenti dalla societa', alla stesura di studi, di
statistiche e di documentazioni relative alle materie sulle quali si
svolgono le attivita' istituzionali del Consiglio regionale.
In considerazione di tali compiti, l'erogazione dei contributi e
la disponibilita' del personale nell'ammontare e nel tipo previsti
dalla legge oggetto del presente giudizio non appaiono
irragionevolmente sproporzionate ne' rispetto alle esigenze obiettive
statutariamente definite, ne' alle finalita' perseguite dal
legislatore regionale con l'atto impugnato, le quali sono legate
all'esigenza di un miglioramento quantitativo e qualitativo dei
servizi resi dai gruppi consiliari.
4. - In senso contrario non possono, certo, valere particolari
argomentazioni svolte dal ricorrente.
Prima di tutto, la difesa del Presidente del Consiglio dei
Ministri sostiene che l'aumento del personale previsto dalla legge
impugnata non sarebbe giustificato da un corrispondente aumento dei
compiti e delle attivita' dei gruppi. In realta', non e' ragionevole
pretendere che la dotazione del personale possa essere incrementata
soltanto a seguito dell'affidamento di nuovi compiti ai gruppi
consiliari, poiche' affermazioni del genere presuppongono
arbitrariamente che il rapporto del numero di addetti rispetto ai
servizi da prestare sia gia' ottimale nella situazione preesistente
e, di conseguenza, escludono, altrettanto arbitrariamente, che si
possa provvedere a una maggiorazione del personale al solo fine di
migliorare il livello di soddisfazione dei compiti attuali. Ne', in
verita', sotto il profilo della ragionevolezza puo' essere censurata
una scelta legislativa che eleva il rapporto medio di un addetto per
tre consiglieri, esistente nella precedente disciplina, a quello
attuale di un addetto per due consiglieri. E, tantomeno, appare
arbitraria la stessa legge allorche', regolando il ricorso al
personale esterno all'amministrazione, modifica il precedente sistema
a cifra fissa (che penalizzava i gruppi maggiori e permetteva ai
gruppi minori di avere piu' esterni che interni), articolandolo in
tre scaglioni, in modo da assicurare la suddetta possibilita'
soltanto ai gruppi di una certa consistenza (con un minimo di dieci
consiglieri) e in misura proporzionale alla dimensione dei gruppi,
secondo l'esplicita previsione dell'art. 14 dello Statuto Lombardo.
In secondo luogo, il ricorrente contesta la disposizione che
permette ai gruppi consiliari di utilizzare, per lo svolgimento delle
proprie attivita', personale della prima qualifica dirigenziale,
argomentando che i gruppi mancherebbero dell'articolazione
strutturale e della complessita' di competenze, presupposte dalla
suddetta funzione dirigenziale. Ma una tale argomentazione trascura
di considerare la peculiarita' dell'amministrazione regionale, la
quale, essendo legata alla caratterizzazione costituzionale di un
apparato al servizio di un ente prevalentemente di programmazione e
di indirizzo, e' in buona parte un'amminsitrazione "indiretta", ai
cui vertici sono, pertanto, collocati sia dirigenti aventi la
responsabilita' di strutture organizzative, sia dirigenti investiti
di compiti di studio e di ricerca. Ebbene, non appare certo
irragionevole che, con riferimento a questi ultimi, l'assegnazione di
dirigenti ai gruppi consiliari possa essere considerata
particolarmente utile ai fini del miglioramento della qualita' di
attivita' di ricerca, di studio, di documentazione e di
progettazione, le quali sono necessarie per l'efficiente espletamento
dei compiti istituzionali piu' importanti affidati ai singoli
consiglieri o ai gruppi (iniziativa legislativa, attivita' di
controllo, etc.).
Infine, il ricorrente afferma che l'aumento dei contributi
previsto dalla legge impugnata sarebbe sproprorzionato rispetto alle
oggettive necessita' dei servizi richiesti ai gruppi consiliari,
valutate secondo una stima empirica definibile sulla base dei
corrispondenti stanziamenti deliberati dalle altre regioni. Pur non
potendo fare a meno di rilevare che, in linea di fatto, esistono
leggi di altre regioni che conferiscono ai gruppi consiliari
contributi equivalenti o, addirittura, superiori per taluni aspetti,
appare arbitrario pretendere di valutare la ragionevolezza della
proporzione tra mezzi finanziari assicurati ed esigenze obiettive dei
gruppi consiliari mediante raffronti con altre regioni.
L'arbitrarieta' della comparazione deriva sia dal fatto che i
consigli delle varie regioni operano all'interno di forme di governo
regionale differenti e possono, pertanto, svolgere funzioni non
necessariamente equivalenti, sia dal fatto che l'entita' dei compiti
affidati ai consiglieri e, di conseguenza, ai gruppi consiliari
dipende da variabili diverse, quali, ad esempio, la quantita' della
popolazione rappresentata, la dimensione della regione, il numero dei
consiglieri.
Cio' porta a concludere che la valutazione delle esigenze
obiettive proprie dei gruppi consiliari e' in gran parte lasciata al
discrezionale apprezzamento dei consigli di ciascuna regione, di
fronte al quale questa Corte, in sede di giudizio di legittimita'
delle leggi, puo' sindacare ed, eventualmente, dichiarare
incostituzionali unicamente le decisioni di spesa manifestamente
irragionevoli o arbitrarie. Poiche', nel caso, tale limite non appare
oltrepassato, le norme impugnate non possono essere considerate
costituzionalmente illegittime sotto il profilo del rispetto del
principio del buon andamento degli uffici pubblici, garantito
dall'art. 97 della Costituzione.
Tuttavia, proprio il riconoscimento dell'ampia discrezionalita'
che il legislatore regionale possiede in materia induce questa Corte
ad auspicare che il conferimento di contributi finanziari e di altri
mezzi utilizzabili per lo svolgimento dei compiti dei gruppi
consiliari sia sottoposto a forme di controllo piu' severe e piu'
efficaci di quelle attualmente previste, le quali, pur nel rispetto
delle imprescindibili esigenze di autonomia garantite ai gruppi
consiliari, siano soprattutto dirette ad assicurare che i mezzi
apprestati vengano utilizzati per le finalita' effettivamente
indicate dalla legge.