ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il
12 settembre 1988, depositato in Cancelleria il 17 settembre
successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1988, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 1 agosto 1988,
n. 17816, con il quale il Ministro dell'industria e del commercio ha
posto in liquidazione coatta amministrativa la Compagnia di
assicurazione "Suditalia" ed ha nominato il Commissario liquidatore;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi l'avvocato Giuseppe Cogliandolo per la Regione Sicilia e
l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 settembre e depositato il 17
settembre 1988 la Regione Sicilia ha sollevato conflitto di
attribuzioni nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri
avverso il decreto 1 agosto 1988, n. 17816 (pubblicato sulla G.U. del
6 agosto 1988, n. 184) - con il quale il Ministro dell'industria del
commercio e dell'artigianato poneva in liquidazione coatta
amministrativa la Compagnia di assicurazioni Suditalia (S.I.A.)
s.p.a., con sede in Palermo, nominandone il commissario liquidatore
-, in quanto invasivo della competenza attribuita ad essa Regione
dall'art. 20, in relazione all'art. 17, lett. e), dello Statuto
siciliano, nonche' dall'art. 4 del d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182,
recante le norme di attuazione dello Statuto nella materia relativa
all'industria.
La s.p.a. Suditalia (S.I.A.), originariamente denominata
"Tuttolomondo Assicurazioni s.p.a.", era stata autorizzata nel 1982
dall'Assessore per l'industria della Sicilia ad esercitare, nel
territorio della Regione, attivita' assicurativa per diversi rami,
tra cui quello denominato "assicurazione auto".
Con la sentenza n. 634 del 1988 questa Corte, in sede di conflitto
di attribuzioni sollevato dal Ministro dell'industria, per delega del
Presidente del Consiglio, nei confronti della Regione Sicilia,
dichiarava spettare allo Stato autorizzare imprese assicurative con
sede in Sicilia ad esercitare attivita' assicurativa avente ad
oggetto l'assunzione di rischi che possano verificarsi fuori del
territorio della Regione, restando esclusa, in particolare, ogni
competenza della Regione in ordine all'assicurazione obbligatoria
della responsabilita' civile per la circolazione dei veicoli a motore
e dei natanti, con conseguente annullamento dell'originario decreto
di autorizzazione dell'Assessore regionale all'industria.
La s.p.a. Suditalia successivamente, nel luglio 1988, richiedeva
al Ministro dell'industria l'autorizzazione all'esercizio
dell'attivita' assicurativa e riassicurativa per l'intero territorio
nazionale in tutti i rami danni gia' autorizzati dall'autorita'
regionale, nonche' in ulteriori rami. Con decreto del 1 agosto 1988,
il Ministro negava l'autorizzazione richiesta e con decreto di pari
data, recante il n. 17816, pubblicato, come il primo, sulla G.U. del
6 agosto e costituente l'oggetto della presente impugnazione, preso
atto che a seguito della sentenza di questa Corte n. 634 del 1988 e
del proprio diniego dell'autorizzazione la s.p.a. Suditalia (S.I.A.)
ricadeva tra le imprese che esercitavano l'attivita' assicurativa
senza essere munite della prescritta autorizzazione, ne decretava la
liquidazione coatta amministrativa a norma dell'art. 75 della legge
10 giugno 1978, n. 295.
Ad avviso della Regione, una volta venuta meno, a seguito della
sentenza di questa Corte, l'autorizzazione dell'assessore regionale,
spettava ad essa Regione, e cioe' all'autorita' amministrativa cui
risaliva l'atto annullato, di trarne le conseguenze e di adottare i
provvedimenti amministrativi previsti dalla legge, e quindi anche
quello emesso dal Ministro, ai sensi dell'art. 75 della legge n. 295
del 1978, nei confronti delle imprese assicurative prive di
autorizzazione, in quanto "ogni attivita' esecutiva e amministrativa
concernente la disciplina delle assicurazioni private nell'ambito
della Regione Siciliana deve essere svolta dall'amministrazione
regionale".
Il potere attribuito al Ministro dall'art. 75 della legge n. 295
del 1978, prosegue la ricorrente, e' stato del resto esercitato in
passato dall'assessore regionale, in quanto compreso tra quelli
attribuiti alla Regione dall'art. 20 dello Statuto, quando nelle
inadempienze previste dalla legge era incorsa una impresa
assicuratrice operante in forza di autorizzazione regionale.
L'accertamento, operato con la sentenza n. 636 del 1988, dei
limiti che incontra l'autorizzazione regionale in materia di
assicurazioni private, non fa infatti venir meno il potere
dell'assessore regionale di svolgere "le funzioni esecutive ed
amministrative concernenti la disciplina delle assicurazioni
correlativamente alla competenza normativa riconosciuta dall'art. 17
lett. e) dello Statuto" e secondo l'interpretazione dell'art. 4
d.P.R. n. 1182 del 1949 fornita dalla Corte.
L'annullamento del decreto di autorizzazione della s.p.a.
Suditalia era gia' stato predisposto dalla Regione a seguito della
pronuncia della Corte e non era stato adottato in quanto la societa'
assicuratrice aveva richiesto al Ministro dell'industria
l'autorizzazione ad esercitare l'attivita' assicurativa.
Osserva la Regione che spetta all'autorita' che ha emanato l'atto
annullato "di trarre, anche in via di autotutela, tutte le
conseguenze derivanti dal provvedimento di annullamento". Di
conseguenza, va affermata la competenza regionale in ordine
all'esercizio dei poteri di vigilanza per "disciplinare l'attivita'
assicurativa esercitata da imprese che siano state comunque
autorizzate dall'autorita' regionale", e va annullato il decreto
ministeriale impugnato.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
concludendo per il rigetto del ricorso.
Rileva in primo luogo l'Avvocatura che, nel corso di accertamenti
ispettivi seguiti alla sentenza della Corte, l'Istituto per la
vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo,
I.S.V.A.P., istituito con la legge 12 agosto 1982, n. 576, aveva
accertato che la s.p.a. Suditalia, benche' sprovvista di
autorizzazione, aveva continuato ad esercitare attivita' assicurativa
dopo la pubblicazione della sent. n. 634 del 1988, "come in
precedenza e quindi ad emettere anche nuove polizze", e ne aveva
quindi proposto al Ministro la liquidazione coatta amministrativa.
Deduce l'Avvocatura che la competenza regionale in materia e'
circoscritta alle imprese assicurative che abbiano la sede in Sicilia
ed assumano i rischi localizzati nel territorio della Regione, come
accertato con la sentenza n. 634 del 1988; cio' posto, l'annullamento
non poteva che riguardare l'intero atto, non avendo rilievo, dinanzi
alla Corte, "un residuo di competenza regionale per i rischi
effettivamente localizzati in Sicilia".
La discriminazione fra attribuzioni statali ed attribuzioni
regionali, poi, non e' determinata dalla preesistenza di un
intervento statale o regionale, ma si opera secondo il criterio
indicato dall'art. 4 del d.P.R. n. 1182 del 1949, sicche' spetta allo
Stato intervenire comunque nei confronti delle imprese che operino
fuori dei limiti territoriali della Sicilia.
3. - In prossimita' dell'udienza, la Regione Sicilia ha depositato
una memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
La Regione Sicilia solleva conflitto di attribuzione nei confronti
dello Stato, in ordine al decreto 1 agosto 1988, con il quale il
Ministro dell'industria e del commercio ha posto in liquidazione
coatta amministrativa la Compagnia di assicurazione Suditalia, con
sede in Palermo, per avere svolto la detta Compagnia attivita'
assicurativa senza autorizzazione.
Secondo la Regione ricorrente, il potere esercitato dal Ministro
rientrerebbe nella competenza spettante ad essa Regione in materia di
assicurazioni ai sensi degli artt. 17, lett. e), e 20 dello Statuto
di autonomia speciale, nonche' dell'art. 4 delle relative norme di
attuazione (d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182). Al riguardo la Regione
trae argomento dall'asserito nesso strumentale (o dall'asserito
parallelismo) fra potere autorizzatorio e potere di controllo
successivo o sanzionatorio. Nella specie, avendo la Regione
autorizzato la Suditalia ad esercitare l'attivita' assicurativa,
percio' solo ad essa spetterebbe adottare qualsiasi misura
sanzionatoria ipotizzabile nei confronti della Societa' stessa (ivi
compresa la liquidazione coatta amministrativa). Non rileverebbe, per
contro, che l'autorizzazione sia stata annullata da questa Corte con
la sentenza n. 634 del 1988 per essere stata rilasciata anche per
rischi suscettivi di verificarsi fuori del territorio della Regione,
nonche' per rischi inerenti alla responsabilita' civile obbligatoria
per la circolazione di veicoli e natanti, e quindi fuori della
competenza regionale, ne' che la Suditalia abbia, sulla base
dell'autorizzazione annullata e anche dopo l'annullamento della
medesima, svolto attivita' assicurativa anche per rischi siffatti.
L'argomento, peraltro, non e' conducente, giacche' esso finisce
con il non tener conto affatto del riparto territoriale di competenze
fra Stato e Regione, che e' poi il titolo della esperita vindicatio
potestatis.
Intanto, a voler considerare indipendentemente dal detto riparto,
e cioe' con riferimento al solo Stato, il compito affidato alla
Pubblica Amministrazione in materia di assicurazioni private, e'
agevole constatare come il compito stesso, anche se puo' ricondursi a
un'unica categoria genericamente definibile come vigilanza sulle
dette assicurazioni, si articola in vari poteri, certo connessi fra
loro, se globalmente considerati, per l'oggetto e il fine, ma non
strutturati in perfetto parallelismo nel senso, indicato dalla
Regione ricorrente, che il potere sanzionatorio debba svolgersi nei
confronti delle imprese autorizzate come natural complemento del
potere di autorizzazione. Al contrario, il potere di cui si discute
e' attribuito non gia' all'autorita' che abbia emesso
l'autorizzazione nei confronti dell'impresa autorizzata che sia
incorsa in qualsiasi infrazione fra quelle previste dalla legge -
particolarmente dalla legge 10 giugno 1978, n. 295 - bensi', ai sensi
dell'art. 75 della detta legge, al Ministro dell'industria e del
commercio nei confronti delle imprese che esercitino attivita'
assicurativa senza previa autorizzazione. Si tratta, cioe', di
ipotesi che, per la sua stessa configurazione, e' al di fuori di quel
rapporto continuativo di supremazia e vigilanza, che si instaura fra
autorita' ed impresa autorizzata.
In ogni caso, il riparto di competenze fra Stato e Regione operato
dalle norme statutarie e' da intendere, come statuito da questa Corte
con la sentenza n. 634 del 1988 suindicata, nel senso che spetta allo
Stato ogni intervento autorizzatorio o sanzionatorio rispetto alle
imprese la cui attivita' assicurativa riguardi rischi suscettivi di
verificarsi fuori del territorio regionale, ovvero in tema di
assicurazione obbligatoria della responsabilita' civile derivante
dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti (l. 4 dicembre
1969, n. 990), mentre spetta alla Regione Sicilia ogni analogo potere
rispetto alle imprese la cui attivita' assicurativa riguardi rischi
(diversi da quelli coperti dalla detta R.C.A.) suscettivi di
verificarsi nell'ambito del territorio regionale.
Poiche' e' incontroverso che, nel caso, fu svolta da parte della
Suditalia attivita' assicurativa del primo tipo non autorizzata (tale
deve ritenersi quella svolta prima dell'annullamento della
autorizzazione e, a maggior ragione, quella svolta dopo) non e'
dubbio che il potere esercitato dal Ministro dell'industria e del
commercio con il decreto impugnato spetti allo Stato.