ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
lett. p), della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina della
attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
Ministri), promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato
il 12 ottobre 1988, depositato in cancelleria il 18 ottobre 1988 ed
iscritto al n. 28 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1989 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione e l'avv. dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 ottobre 1988 la Regione Lombardia
ha impugnato l'art. 2, comma 3, lett. p), della legge 23 agosto 1988
n. 400 (Disciplina dell'attivita' di governo e ordinamento della
Presidenza del Consiglio dei Ministri), nella parte in cui sottopone
alla deliberazione del Consiglio dei ministri, previo parere del
Consiglio di Stato e della Commissione parlamentare per le questioni
regionali, "le determinazioni concernenti l'annullamento
straordinario, a tutela dell'unita' dell'ordinamento, degli atti
amministrativi illegittimi delle Regioni e delle Province autonome",
con riferimento agli artt. 5, 115, 118, 125, 126 e 134 Cost.
(quest'ultimo anche in relazione all'art. 39 della legge 11 marzo
1953 n. 87). Secondo la ricorrente la norma in esame, pur limitandosi
in apparenza a ridisciplinare il modo di esercizio del potere di
annullamento gia' previsto dall'art. 6 del R.D. 3 marzo 1934 n. 383
(Testo unico della legge comunale e provinciale), avrebbe una portata
sostanzialmente innovativa, includendo per la prima volta le Regioni
e le Province autonome tra gli enti sottoposti a questo tipo di
controllo. Successivamente all'entrata in vigore della Carta
repubblicana, infatti, tale inclusione - sostenuta dalla
giurisprudenza amministrativa - avrebbe incontrato l'opposizione
unanime della dottrina che, vedendo nel potere in questione un mezzo
di autotutela, lo avrebbe fatto discendere dalla posizione di
supremazia spettante al Governo nell'ambito di un sistema
amministrativo concepito come "unitario e monolitico", sistema cui
l'amministrazione regionale, in virtu' della sua autonomia
costituzionale, non potrebbe comunque fare capo.
La ricorrente sostiene inoltre che non esistono nella
giurisprudenza di questa Corte precedenti favorevoli all'estensione
di tale potere governativo di annullamento anche agli atti delle
Regioni e Province autonome. Le sentenze n. 24 del 1957 e n. 23 del
1959 riguarderebbero, infatti, il potere di annullamento nei
confronti degli enti minori; la sent. n. 58 del 1959 avrebbe
esplicitamente lasciato impregiudicato il problema; la sent. n. 207
del 1971, infine, avrebbe riconosciuto l'applicabilita' dell'art. 6
del Testo unico della legge comunale e provinciale alle Regioni a
statuto speciale solo sulla base di una "svista", ossia di un'errata
lettura delle citate decisioni del 1957 e del 1959.
A sostegno delle sue censure la ricorrente afferma che la norma
impugnata pone in questione "la stessa essenza del sistema
autonomistico configurato nella Costituzione", sistema che si afferma
basato sull'attribuzione alle Regioni di poteri e funzioni non
disponibili se non entro limiti precisi da parte del legislatore
ordinario (artt. 5, 115, 117 e 118 Cost.); sulla disciplina
costituzionalizzata degli elementi fondamentali di tutti i
procedimenti di controllo sull'attivita' e sugli organi delle Regioni
(artt. 125, 126 e 127 Cost.); infine, sulla esclusiva attribuzione
alla Corte Costituzionale del potere di risolvere i conflitti di
legittimita' che possono insorgere fra Regione e Stato (artt. 127 e
134 Cost.; art. 39 della legge 11 marzo 1953 n. 87).
Alla luce di siffatti principi la previsione in via legislativa di
un potere di controllo governativo generale e innominato e altresi'
caratterizzato dalla massima discrezionalita', violerebbe in primo
luogo i principi di legalita' e di riserva di legge che governano i
rapporti fra Stato e Regioni; in secondo luogo, svuoterebbe di
significato l'articolato strumentario di controlli previsto dalla
Costituzione e, in particolare, la competenza della Corte
Costituzionale in ordine ai conflitti di attribuzione originati da
atti amministrativi regionali.
L'esercizio del potere in esame non potrebbe del resto
giustificarsi ne' con la presenza di un obiettivo interesse al
ripristino della legalita' - dato che il Governo non potrebbe
assumere il ruolo di giudice o di controllore fuori dei casi indicati
dalla Costituzione -; ne' con l'esigenza di far prevalere l'interesse
nazionale su quello delle Regioni. In ordine a quest'ultimo punto la
ricorrente rileva che la formulazione della norma impugnata
legittimerebbe l'uso in funzione politica del potere in esame. Il
previsto parere della Commissione parlamentare per le questioni
regionali, infatti, potrebbe configurarsi solo come strumento di
ulteriore valutazione non della legittimita' dell'atto da annullare,
ma dell'interesse politico in nome del quale il Governo intende
annullarlo. A questo proposito la ricorrente contesta che il Governo,
sia pure previo parere della Commissione parlamentare, possa
sovrapporre la propria valutazione politica a quella compiuta
dall'amministrazione regionale: detta valutazione potrebbe, infatti,
fondarsi solo sull'attribuzione legislativa di poteri specifici,
disciplinati in modo da assicurarne la corretta utilizzazione,
mentre, anche la' dove la Costituzione ammette che la valutazione
statale dell'interesse nazionale prevalga definitivamente, non
sarebbe in ogni caso il Governo a poter decidere, ma solo il
Parlamento (art. 127, comma 4).
2. - ll Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio per resistere al ricorso, osservando sostanzialmente: che la
garanzia costituzionale delle autonomie regionali non puo'
trasmutarsi in salvaguardia degli atti amministrativi regionali
illegittimi; che la potesta' di annullamento straordinario non e'
riducibile a semplice modalita' di "controllo"; che la illegittimita'
costituzionale di una legge regionale non e' "sanata" dall'atto
positivo di controllo e puo' essere rilevata in via incidentale in
ogni tempo; che la disposizione sub judice ha recepito gli
insegnamenti dati da questa Corte con la sentenza n. 207 del 1971.
Solo in via subordinata il resistente ha rilevato che l'art. 125,
comma primo, Cost. non imporrebbe affatto che la potesta' di
controllo debba esaurirsi irreversibilmente in tempi brevi (ad
esempio, i "venti giorni dal ricevimento" previsti dall'art. 45 della
legge 10.2.1953 n. 62); che non possa aversi, quanto meno in via
straordinaria, un intervento demolitorio successivo all'inizio della
esecutivita' dell'atto gia' controllato; che il controllo non possa
prendere forma diversa dall'"annullamento".
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Lombardia ha
depositato memoria, diffondendosi a esaminare la natura del
contestato potere di annullamento straordinario. Le origini e la
storia di tale istituto dimostrerebbero che si tratta non di un
potere di controllo, ma di amministrazione attiva, tant'e' che il suo
esercizio risulta condizionato non solo all'asserita illegittimita'
dell'atto da annullare, ma anche al ricorrere di un interesse
pubblico attuale. Tale interesse dovrebbe individuarsi, secondo la
ricorrente, nello stesso interesse pubblico che ha presieduto alla
formazione dell'atto, fondandosi, di conseguenza, il potere in esame
sulla tradizionale concezione dell'"autarchia", secondo cui gli enti
pubblici sono "organi indiretti" dello Stato, deputati a curare
interessi che non sono esclusivamente propri, ma che rimangono anche
interessi dello Stato. Detta concezione contrasterebbe peraltro con
la disciplina costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni (o
Province autonome), che presuppone la titolarita', in capo a queste,
di funzioni e interessi "propri", legittimando di contro eventuali
"interferenze" dello Stato solo in funzione del perseguimento di
specifici interessi di rilievo nazionale o ultraregionale
suscettibili di trovare fondamento in una norma costituzionale.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato
memoria, dove si rileva che l'istituto dell'annullamento
straordinario era "diritto vivente" gia' prima dell'entrata in vigore
della disciplina impugnata e che, rispetto al passato e agli stessi
principi posti dalla giurisprudenza di questa Corte, la norma in
contestazione avrebbe il merito di accrescere il livello delle
garanzie apprestate a favore dei soggetti di autonomia, grazie alla
esplicita attribuzione del potere di annullamento al Governo nella
sua collegialita', alla specifica indicazione del fine di "tutela
dell'unita' dell'ordinamento", nonche' alla previsione del parere
della Commissione parlamentare, chiamata ad apprezzare il profilo
dell'"interesse nazionale" rispetto all'annullamento dell'atto
illegittimo. Dette garanzie non pregiudicherebbero, d'altro canto, la
giurisdizione di questa Corte in ordine agli atti amministrativi
regionali invasivi di competenze statali, poiche' l'area dell'
"invasivita'" sarebbe, ad avviso del resistente, molto piu' ristretta
dell'area delle residue illegittimita'.
Il Presidente del Consiglio - dopo aver individuato il fondamento
dell'istituto in esame nel principio di unita' della Repubblica
(art.5 Cost.) e nel principio di legalita' - fa osservare che la
"consolidazione" dell'atto amministrativo illegittimo non e' regola
generale nel nostro ordinamento, dove peraltro non esiste neppure una
"riserva di giurisdizione" per quanto attiene alla rimozione degli
atti illegittimi. Ragioni di funzionalita' delle istituzioni
imporrebbero anzi di preferire la rimozione in via amministrativa,
evitando di incrementare ulteriormente la "giurisdizionalizzazione"
dei conflitti tra amministrazioni, specie quando, come nel caso in
esame, essi mal si adattano ai presupposti di legittimita' e di
interesse caratteristici del processo amministrativo. Rispetto alla
disapplicazione l'annullamento governativo costituirebbe, infatti,
uno strumento molto piu' lineare e preciso; rispetto all'ordinario
controllo sugli atti esso consentirebbe una valutazione meno
frettolosa e sommaria, oltre che estensibile alle ipotesi di
illegalita' c.d. "sopravvenuta".
Riguardo alla natura del potere, il resistente nega, infine, che
si tratti di controllo (e che quindi possa invocarsi l'art. 125
Cost.), a causa del rilievo che nell'annullamento straordinario, a
differenza che negli atti di controllo, assumerebbe l'interesse
nazionale "attuale": interesse che sarebbe dunque distinto e separato
rispetto a quello perseguito dalla amministrazione regionale.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto di impugnativa l'art. 2, terzo comma, lett. p)
della legge 23 agosto 1988 n. 400 (Disciplina dell'attivita' di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri)
nella parte in cui attribuisce alla competenza del Consiglio dei
ministri, previo parere del Consiglio di Stato e della Commissione
parlamentare per le questioni regionali, "le determinazioni
concernenti l'annullamento straordinario, a tutela dell'unita'
dell'ordinamento, degli atti amministrativi illegittimi" delle
Regioni e delle Province autonome.
Ad avviso della Regione Lombardia tale norma risulterebbe viziata
nella legittimita' per violazione degli artt. 5, 115, 118, 125, 126 e
134 della Costituzione (anche in riferimento all'art. 39 della legge
11 marzo 1953 n. 87), in quanto suscettibile di ledere "la stessa
essenza del sistema autonomistico configurato nella Costituzione",
incidendo sul "carattere costituzionale" dell'autonomia regionale
sancita dall'art. 115 Cost., sia con riferimento all'"attribuzione
alle Regioni di poteri e funzioni non disponibili se non entro limiti
precisi da parte del legislatore ordinario (artt. 117 e 118 Cost.)",
sia con riferimento alla "disciplina costituzionalizzata degli
elementi fondamentali di tutti i procedimenti di controllo
sull'attivita' e sugli organi della Regione (artt. 125, 126 e 127)",
sia, infine, in relazione alla "esclusiva attribuzione alla Corte
costituzionale dei poteri di risoluzione autoritativa dei conflitti
di legittimita' che possono sorgere fra Regione e Stato-persona, di
cui il Governo e' portavoce unitario (artt. 134 e 127 Cost.)". Ne' il
richiamo all'interesse nazionale o ad altri interessi pubblici
affidati alla cura dello Stato potrebbe comunque giustificare
l'attribuzione allo stesso "di un potere generale e innominato di
annullamento degli atti amministrativi" senza limiti di materia o
condizioni sostanziali di esercizio: dal che l'asserita violazione
anche dei principi di legalita' e di riserva di legge che regolano i
rapporti tra Stato e Regioni.
2. - Il ricorso e' fondato.
L'annullamento straordinario previsto dalla disposizione impugnata
trova il suo antecedente storico diretto nell'art. 6 del Testo unico
della legge comunale e provinciale approvato con R.D. 3 marzo 1934 n.
383 (norma, a sua volta, mutuata dall'art. 114 del R.D. 30 dicembre
1923 n. 2839, ma gia' presente nei regolamenti di esecuzione della
legge comunale e provinciale succedutisi dopo il 1865), dove si
attribuiva al Governo "la facolta', in qualunque tempo, di annullare,
d'ufficio o su denunzia, sentito il Consiglio di Stato, gli atti
viziati da incompetenza, eccesso di potere o violazione di leggi e di
regolamenti generali o speciali".
Rispetto a tale precedente formulazione la disciplina in
contestazione ha, peraltro, introdotto alcune novita' rilevanti:
riferendo il potere di annullamento non al Governo genericamente
inteso, ma al Consiglio dei ministri; estendendo esplicitamente la
sua applicazione anche agli atti amministrativi delle Regioni e delle
Province autonome; prevedendo, in questo caso, accanto al parere del
Consiglio di Stato, anche il parere della Commissione parlamentare
per le questioni regionali. Questi elementi di novita' appaiono
sufficienti a escludere la possibilita' di configurare la norma
impugnata - contrariamente a quanto asserito dalla difesa dello Stato
- come meramente ricognitiva o confermativa di una norma preesistente
ovvero di un "diritto vivente" gia' da tempo consolidato.
3. - L'esame della giurisprudenza costituzionale in tema di
annullamento governativo previsto dall'art. 6 del R.D. n. 383 del
1934 concorre, d'altro canto, a convalidare tale indicazione.
Questa Corte, com'e' noto, fin dai primi anni della sua attivita',
si e' in piu' occasioni occupata di tale potere, riconoscendone sia
l'esclusiva spettanza al Governo centrale sia la legittimita' nel
caso in cui venga esercitato, in presenza di un interesse attuale di
carattere generale, come strumento d'intervento eccezionale nei
confronti degli atti dei Comuni e delle Province (sentt. n. 24 del
1957; n. 23 del 1959; n. 73 del 1960; n. 74 del 1960; n. 128 del
1963; n. 4 del 1966).
La giurisprudenza costituzionale non ha avuto, invece, in passato
occasione di affrontare in termini diretti il problema della
ammissibilita' di un potere governativo di annullamento straordinario
nei confronti degli atti amministrativi delle Regioni, ordinarie e
speciali, e delle Province autonome: di talche' tale problema e'
rimasto sinora, in sede giurisprudenziale, del tutto impregiudicato,
mentre e' stato esplicitamente risolto, in sede legislativa, solo
attraverso la norma di cui e' causa, formulata per la prima volta
nella legge n. 400 del 1988.
4. - Poste tali premesse, ai fini della soluzione della questione,
vanno innanzitutto richiamati i principi affermati dalla Costituzione
a fondamento dell'ordinamento delle autonomie territoriali e che
connotano la stessa forma di Stato italiana come "Stato regionale". A
tal proposito, la norma fondamentale - al di' la' delle enunciazioni
piu' generali tracciate in tema di autonomia e decentramento
dall'art. 5 Cost. - puo' essere individuata nell'art. 115 Cost.,
secondo cui "le Regioni sono costituite in enti autonomi con propri
poteri secondo i principi fissati nella Costituzione": norma ben
differenziata, nei suoi contenuti, da quella espressa con l'art. 128
Cost., dove si qualificano le Province ed i Comuni come "enti
autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi generali della
Repubblica, che ne determinano le funzioni". Tale diversita' di
formulazione mette, pertanto, in luce la natura costituzionale (o
politica) dell'autonomia regionale, nonche' l'attribuzione alle
stesse Regioni della qualita' di soggetti non solo amministrativi, ma
costituzionali, investiti tra l'altro di una funzione quale quella
legislativa, tradizionalmente riservata, nel modello di Stato
liberale a impianto centralista, allo Stato-persona.
La natura costituzionale che risulta conferita all'autonomia
regionale comporta, come prima conseguenza, che il complesso sistema
delle relazioni tra Stato e Regioni debba trovare la sua base diretta
nel tessuto della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in
termini conclusi, le stesse dimensioni dell'autonomia, cioe' i suoi
contenuti ed i suoi confini. L'ulteriore conseguenza sara' che ad
ogni potere di intervento dello Stato, suscettibile di incidere su
tale sfera costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in
concreto - cosi' come accade con le forme puntuali del controllo - la
misura e la portata, non potra' non corrispondere un fondamento
specifico nella stessa disciplina costituzionale.
5. - Tale fondamento specifico - nonostante il richiamo espresso
nella norma impugnata ad un fine generico di "tutela dell'unita'
dell'ordinamento" - non puo' essere reperito per quanto riguarda un
potere di annullamento generale, straordinario e svincolato da
qualunque limite temporale, quale quello di cui e' causa: dal disegno
costituzionale scaturiscono, invece, chiare indicazioni contrarie
all'ammissibilita' di un potere di questo tipo, anche in riferimento
alla natura che si intenda riconoscere allo stesso.
Come e' noto, su questo punto, diverse sono state le tesi
enunciate, tanto in sede scientifica che giurisprudenziale, con
riferimento al potere di cui all'art. 6 del R.D. n. 383 del 1934: da
quelle che hanno individuato in tale potere una forma speciale di
controllo sugli atti; a quelle che ne hanno, invece, avvicinato la
natura alle forme dell'autotutela e dell'annullamento di ufficio; a
quelle, infine, che, valorizzando al massimo la discrezionalita'
dell'intervento, hanno ricondotto il potere in parola all'attivita'
di "alta amministrazione" o di "indirizzo politico". In realta', il
fatto che il potere venga esercitato da un soggetto esterno
all'amministrazione che ha posto l'atto da annullare e nei confronti
di atti comunque viziati nella legittimita' induce a ritenere
prevalenti, nella fattispecie, le garanzie della legalita' che si
ricollegano al controllo di legittimita' sugli atti, pur con tutte le
connotazioni speciali che tendono ad avvicinare il potere stesso
all'amministrazione attiva, in relazione sia alla facoltativita'
dell'annullamento, sia all'inesistenza di un limite temporale per il
suo esercizio, sia all'ampia discrezionalita' della valutazione
relativa alla presenza di un interesse attuale di carattere generale
in grado di giustificare l'intervento straordinario del Governo.
Se cosi' e', il potere in esame non potra' non essere ricondotto
alla disciplina del controllo di legittimita' sugli atti
amministrativi delle Regioni posta dall'art. 125 Cost., disciplina
che - al pari di quella espressa sempre in tema di controlli negli
artt. 126 e 127 Cost. - viene a presentarsi come tassativa e
insuscettibile di estensione da parte del legislatore ordinario, in
quanto posta a garanzia di una autonomia compiutamente definita in
sede costituzionale. Da qui l'incompatibilita' della disposizione
impugnata, dove si prevede un tipo particolare di controllo di
legittimita' da esercitare in forma accentrata attraverso il Governo,
con il contenuto normativo dell'art. 125 Cost., dove si impone,
invece, che il controllo di legittimita' sugli atti amministrativi
della Regione avvenga da parte di un organo dello Stato "in forma
decentrata".
6. - La conclusione relativa all'incostituzionalita' del potere in
esame non potrebbe, d'altro canto, essere superata neppure ove si
intendesse collocare il potere stesso fuori dell'ambito di
operativita' dell'art. 125 Cost., seguendo le diverse tesi che hanno
configurato l'annullamento straordinario o come atto di autotutela
(legato all'esigenza di preservare l'unita' dell'ordinamento
amministrativo) o come atto di "alta amministrazione" (destinato a
far prevalere, nel conflitto tra interessi locali e centrali, le
esigenze connesse all'indirizzo politico nazionale). Nel primo caso,
infatti, occorrerebbe muovere dall'accettazione di una visione
monolitica dell'amministrazione pubblica - quale quella che risulta
sottesa alla stessa possibilita' di impiego degli strumenti di
autotutela - visione certamente incompatibile con il disegno
pluralista tracciato dalla Carta repubblicana, dove la valutazione
anche politica di larga parte degli interessi locali risulta affidata
alla competenza delle Regioni e delle Province autonome, con apparati
distinti da quelli del Governo e dell'amministrazione centrale;
mentre, nel secondo caso, l'incostituzionalita' deriverebbe dal fatto
della previsione di un intervento limitativo della sfera regionale
non d'indirizzo, bensi' specifico e puntuale, intervento che - per
quanto avallato dal parere non vincolante della Commissione
parlamentare per le questioni regionali - si verrebbe pur sempre a
configurare come caratterizzato dal massimo della discrezionalita',
per il fatto di essere facoltativo e svincolato da qualsivoglia
tipizzazione dei contenuti o degli interessi generali da affermare in
sede di adozione del provvedimento demolitorio.
7. - Sotto qualunque profilo si voglia inquadrare, il potere in
questione si presenta, dunque, incostituzionale ove venga esercitato
nei confronti delle Regioni, ordinarie e speciali, e delle Province
autonome, in quanto incompatibile con la natura stessa della loro
autonomia, cosi' come definita nel disegno tracciato dal titolo
quinto della parte seconda della Costituzione, derogabile, ma solo in
termini piu' favorevoli, per le autonomie speciali. Tale conclusione
non comporta, peraltro, che gli atti amministrativi di tali enti, ove
risultino viziati nella legittimita' possano godere - una volta
superata la soglia dei controlli amministrativi ordinari - di una
sorta di immunita' da forme di sindacato successive all'inizio della
loro efficacia, suscettibili di condurre all'annullamento dell'atto:
tale sindacato, com'e' noto, si potra', infatti, pur sempre attivare,
oltre che attraverso l'annullamento di ufficio da parte dello stesso
ente che ha emesso l'atto, attraverso i comuni strumenti del
controllo giurisdizionale e del conflitto di attribuzione da
sollevare innanzi a questa Corte, nel rispetto delle forme e dei
limiti fissati dalle diverse procedure.