ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 9 bis, comma
terzo, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo Unico delle leggi per
la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali), introdotto dall'art. 5 della legge 23 dicembre 1966, n.
1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso elettorale
amministrativo), promosso con ordinanza emessa il 10 ottobre 1988 dal
Tribunale di Lecce nel procedimento civile vertente tra Viva Ubaldo e
Rugge Liberato ed altro, iscritta al n. 729 del registro ordinanze
1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50,
prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'8 marzo 1989 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza 10 ottobre 1988, il Tribunale di Lecce sollevava
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9 bis, comma
terzo, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (Testo Unico delle leggi per
la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni
comunali) con riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, nella
parte in cui, consentendo il ricorso immediato all'Autorita'
giudiziaria ordinaria, priverebbe l'eletto della facolta' di far
cessare la causa di decadenza dalla carica elettiva, una volta
decorso il termine di cui all'ultimo comma dell'art. 6 della legge 23
aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale, e in materia di incompatibilita' degli
addetti al Servizio sanitario nazionale).
Osservava, infatti, l'ordinanza (in relazione ad un ricorso, ex
art. 9 bis citato, proposto da un cittadino elettore per ottenere la
decadenza dalla carica di Consigliere comunale di un dipendente della
Unita' Sanitaria Locale pluricomunale), che tale procedura, di
ricorso diretto all'Autorita' giudiziaria ordinaria, priva il
cittadino eletto della possibilita' di avvalersi del maggior termine
della piu' ampia tutela prevista nella procedura amministrativa di
cui all'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154.
Va precisato che il dipendente U.S.L. era venuto a trovarsi in
situazione di ineleggibilita' a seguito della sentenza 17 febbraio
1987 n. 43 di questa Corte, che aveva esteso la causa
d'ineleggibilita', prevista dall'art. 2 n. 8 della citata legge n.
154 del 1981 limitatamente a coloro che, facendo parte dell'ufficio
di direzione dell'unita' sanitaria o essendone coordinatori,
dipendevano da U.S.L. coincidente con il territorio del Comune o in
esso ricomprese, anche a chi si trovava nelle stesse condizioni in
U.S.L. "pluricomunali".
In relazione all'effetto retroattivo della sentenza della Corte,
il consigliere colpito da causa d'ineleggibilita' sopravvenuta aveva
tempo dieci giorni per farla cessare, a far epoca dal giorno
successivo alla pubblicazione della sentenza; e cio' a' sensi
dell'ultimo comma dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981.
Nella specie il consigliere, probabilmente confidando nel maggior
termine proprio della procedura amministrativa affidata
all'iniziativa del Consiglio comunale (peraltro in questo caso
nemmeno esercitata), aveva fatto cessare la causa d'ineleggibilita'
soltanto molti mesi dopo, quando il 1 dicembre 1987 si era dimesso,
e quando, percio', erano scaduti i dieci giorni concessi dall'art. 6
della legge n. 154 del 1981.
Secondo il giudice rimettente, una siffatta situazione, da una
parte, poneva in condizioni deteriori chi veniva colpito dalla
procedura diretta rispetto a coloro che potevano fruire della piu'
ampia tutela concessa dalla procedura amministrativa (art. 3
Costituzione), e, dall'altra, offendeva anche il principio di cui
all'art. 51 della Costituzione, dato che proprio a quest'ultimo si
sarebbe ispirata la legge n. 154 del 1981 disciplinando la piu'
garentistica procedura di cui all'art. 7.
2. - Interveniva nel giudizio innanzi a questa Corte il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale
dello Stato, la quale presentava innanzitutto tre eccezioni di
inammissibilita' della sollevata questione.
Secondo la prima, la questione sarebbe irrilevante a causa
dell'efficacia retroattiva della sentenza di questa Corte che
porrebbe il consigliere in condizioni di ineleggbbilita' originaria,
e percio' non piu' rimediabile. Le cause d'ineleggibilita', infatti,
devono essere rimosse prima che la candidatura venga presentata.
La seconda questione d'inammissibilita' si fonda sulla
sopravvivenza, o meno, della procedura diretta popolare, dopo la
sopravvenienza della legge n. 154 del 1981. L'Avvocatura si riferisce
a contrastante giurisprudenza in proposito della Corte di Cassazione,
ma mostra di aderire ad una corrente che - secondo l'avviso
dell'Avvocatura - indicherebbe nella pregiudizialita' della
contestazione amministrativa il presupposto che legittimerebbe il
ricorso alla procedura ex art. 9 bis, comma terzo, del D.P.R. n. 570
del 1960.
La terza eccezione, infine, riguarda l'asserita impossibilita' per
la Corte di dichiarare l'illegittimita' costituzionale del comma in
contestazione, in quanto la Corte dovrebbe allora conseguentemente
provvedere alla statuizione di un vero e proprio sistema normativo
per consentire al consigliere chiamato in causa di rimuovere - se
creda - la causa d'ineleggibilita': il che e' peculiare prerogativa
dei poteri del legislatore.
Nel merito, ritiene l'Avvocatura che i due procedimenti non sieno
fra loro comparabili, o che, comunque, non vi sia alcuna
incompatibilita' fra art. 51 della Costituzione e procedimento ex
art. 9 bis in esame;
Chiedeva, percio', che, in subordine, la questione venisse
dichiarata infondata.
3. - L'ordinanza e' stata ritualmente comunicata, notificata e
pubblicata senza che la parte privata si sia costituita.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rimessione dubita della legittimita'
costituzionale del procedimento diretto popolare previsto nell'art. 9
bis, comma terzo, del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, introdotto
dall'art. 5 della legge 23 dicembre 1966 n. 1147, con il quale si
consente a qualunque cittadino di ricorrere direttamente
all'Autorita' giudiziaria ordinaria per far valere cause
d'ineleggibilita' o d'incompatibilita' che viziano la permanenza in
carica dei consiglieri comunali.
Secondo il giudice rimettente l'illegittimita' di tale procedura
deriverebbe innanzitutto dall'art. 3 della Costituzione, perche'
verrebbe a privare il consigliere della maggiore e piu' garentistica
tutela inerente al procedimento amministrativo ex art. 7 della legge
n. 154 del 1981, di cui viene avvantaggiato chi a quest'ultimo,
anziche' al primo, sia sottoposto. E, in secondo luogo, anche dalla
incompatiblita' del procedimento ex art. 9 bis con il principio di
cui all'art. 51 della Costituzione che, facendo dell'ineleggibilita'
un'eccezione, intende rendere il piu' possibile rimovibili le cause
che impediscono al cittadino l'elettorato passivo, cosi' come e'
nello spirito della successiva legge n. 154 del 1981.
L'Avvocatura generale, come si e' visto, ha eccepito tre cause
d'inammissibilita' della questione, e si e' dichiarata comunque per
l'infondatezza nel merito.
2. - Vanno esaminate innanzitutto le eccezioni d'inammissibilita'.
Quanto alla prima, va rilevato che il Consigliere qui in
contestazione al momento della sua elezione non versava in alcuna
causa d'ineleggibilita', in guisa che, non solo si e' svolto senza
difetti il rapporto elettorale, ma esso poi si e' concluso e
consolidato nella convalida dell'elezione, pronunziata con formale
delibera consiliare.
Risulta, altresi', che, a seguito del ricorso di vari elettori del
Comune, fra cui lo stesso Viva Ubaldo, nuovamente oggi ricorrente,
l'Autorita' giudiziaria si era gia' pronunziata sul punto della
pretesa ineleggibilita' del dott. Rugge, rigettando il ricorso con
sentenza n. 1332 del 1985 dello stesso Tribunale di Lecce, passata in
giudicato.
Probabilmente proprio in considerazione del giudicato, l'ordinanza
considera la sentenza della Corte (estensiva della causa
d'ineleggibilita' di cui all'art. 2 n. 8 della legge n. 154 del 1981
anche alla situazione nella quale versava il dott. Rugge) quale causa
sopravvenuta. Infatti, anche a tenere conto della retroattivita'
della sentenza, essa comunque non potrebbe mai distruggere il
giudicato, e percio' potrebbe al piu' spiegare i suoi effetti dai
momenti successivi, allorquando il dott. Rugge, reso edotto della sua
ineleggibilita' dalla sentenza della Corte, avrebbe potuto e dovuto
rimuoverne la causa.
Nel caso di specie, infatti, non e' l'erronea opinione del
cittadino che considera conforme a Costituzione la legge che tale non
era, ma e' una sentenza passata in giudicato dell'Autorita'
giudiziaria che consolida in situazione di liceita' la posizione del
cittadino.
E' esclusa, quindi, l'inammissibilita' della questione sotto
questo primo profilo.
Per quanto concerne la seconda eccezione, va rilevato che il
giudice a quo ha esercitato la sua scelta nella contrastante
giurisprudenza relativa alla coesistenza, o non, delle due procedure,
ed ha proposto la questione di legittimita' costituzionale proprio
sul presupposto dell'alternativita' dei due procedimenti. D'altra
parte, non sembra che la sentenza della Corte di Cassazione riportata
nell'atto di intervento a p. 9 (18 febbraio 1982 n. 1020) contraddica
la tesi del Tribunale di Lecce: che', anzi, vi si dice che l'azione
popolare non e' incompatibile con il procedimento amministrativo,
riguardando l'ipotesi che quest'ultimo non vi sia stato o si sia
concluso con deliberazione negativa di conferma del consigliere nella
carica.
Nemmeno sotto questo riflesso e', percio', ravvisabile alcuna
causa di inammissibilita'.
Infine, la terza ed ultima eccezione appare priva di consistenza.
Qualora, infatti, venisse accolta la richiesta di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9 bis, terzo comma, del
D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, cui si riferisce il dispositivo
dell'ordinanza, il procedimento popolare giurisdizionale cadrebbe e
resterebbe in vita soltanto quello amministrativo, disciplinato
dall'art. 7 della legge 23 aprile 1981, n. 154; procedimento legato,
peraltro, ad un'ulteriore fase giurisdizionale eventuale qualora
fosse dichiarata la decadenza del consigliere. La decisione di questa
Corte, percio', avrebbe carattere meramente ablativo, e non
postulerebbe alcuna additiva sistematica: i poteri discrezionali del
legislatore non sarebbero, percio', messi in pericolo.
3. - Nel merito la questione non e' fondata.
Nell'attuale sistema della legge l'eletto non e' privato di alcun
vantaggio, e non esiste, percio', alcuna lesione dei parametri
invocati.
Quando si verifica, infatti, la sopravvenienza di una causa di
ineleggibilita' o di incompatibilita', vi sarebbe stata offesa ai
principi se il legislatore avesse previsto semplicemente l'automatica
decadenza dell'eletto. A questi, invece, e' data possibilita' di
rimuovere la causa inficiante, ed entro un termine che appare del
tutto ragionevole, attesoche' si tratta soltanto di presentare delle
dimissioni: com'e' appunto nel caso di specie, dove non sussiste
ragione alcuna perche' l'eletto debba continuare a detenere
nell'U.S.L., di cui il Comune dov'egli e' consigliere e' partecipe,
una carica direttiva. I dieci giorni concessi dall'art. 6 della legge
n. 154 del 1981, dal momento in cui la causa si e' concretizzata,
sono piu' che sufficienti per compiere un atto cosi' semplice.
Il quale, poi, e' un atto assolutamente doveroso. A tale
proposito, va rilevato che l'eletto, lungi dall'essere svantaggiato,
e' stato ampiamente avvantaggiato nei confronti di coloro che,
trovandosi in condizioni del tutto analoghe, si sono dovuti dimettere
addirittura prima della presentazione delle candidature nell'ipotesi
della causa di ineleggibilita' (come nella specie), o subito dopo
l'elezione per il caso dell'incompatibilita'. Egli, pertanto, ha
potuto nella specie fruire durante la campagna elettorale di quella
posizione di privilegio che la legge giustamente negava agli altri, e
che successivamente il giudice delle leggi ha riconosciuto che non
sarebbe spettata nemmeno a lui. Ciononostante, per le ragioni gia'
illustrate, gli viene consentito di sanare la conseguita elezione
rimuovendo, entro un termine congruo, la causa inficiante, almeno dal
momento in cui essa si e' resa ormai evidente.
Effettivamente c'e' anche il procedimento amministrativo,
disciplinato dall'art. 7, che, di fatto, proroga il termine entro cui
l'eletto e' tenuto ad eliminare le cause d'ineleggibilita' o
d'incompatibilita'. Ma si tratta di un procedimento sicuramente utile
per chiarire i casi dubbi, dato che l'eletto ha la possibilita' di
presentare le sue osservazioni e di ottenere una finale convalida
dalla deliberazione del Consiglio: l'eletto, pero', lo affronta a suo
rischio, qualora abbia ritenuto di non osservare il termine di cui
all'art. 6 della legge, e potra', comunque, semmai provvedervi
davanti al giudice ordinario se il Consiglio pronunciasse la sua
decadenza.
In realta', e' proprio in considerazione di possibili
condiscendenze da parte di maggioranze consiliari benevole che, o non
assumono alcuna iniziativa o, se sollecitate a farlo, la risolvono a
favore dell'eletto, il legislatore non ha abrogato l'art. 9 bis,
inserito nel D.P.R. n. 570 del 1960 dall'art. 5 della legge n. 1147
del 1966: e cio' benche' fosse stato prodigo di abrogazioni, come
appare dall'art. 10 della legge n. 154 del 1981, che al n. 2 abroga
di quel decreto ben 6 articoli, oltre ad altri dieci di leggi varie e
a ben due intere leggi.
Ed e' molto significativo che l'iniziativa dell'azione diretta, ex
art. 9 bis, sia concessa non soltanto a qualsiasi cittadino elettore
di quel comune, ma anche al Prefetto (art. 9 bis, quarto comma): a
testimoniare quanto interest rei publicae che le elezioni si svolgano
in condizioni di parita' per tutti, e che siano garantiti il buon
andamento e l'imparzialita' dell'amministrazione pubblica.
Non dunque certo l'art. 9 bis del decreto impugnato puo' essere,
comunque, ritenuto lesivo dei parametri invocati. D'altra parte,
quand'anche fosse stata esatta la doglianza concernente la perdita
del beneficio del maggior termine, sarebbe semmai l'ultimo comma
dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981 a rappresentare l'autentico
ostacolo al godimento di quel piu' ampio spazio temporale: articolo
peraltro non impugnato.