ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia autonoma di Trento
notificato il 21 agosto 1989, depositato in Cancelleria il 30 agosto
successivo ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 1989, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note n. 254942/41 A e
n. 915567/41 A del Ministero del Tesoro in data 21 giugno 1989
(concernenti nuove procedure in materia di articolazione territoriale
delle aziende di credito nazionali con dipendenze nel territorio
della Provincia di Trento), indirizzate alla Provincia di Trento e
alla Banca d'Italia.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'avvocato Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento
e l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 agosto 1989, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in ordine alle note del Ministero del Tesoro
nn. 254942/41-A e 915567/41-A del 21 giugno 1989 (ad essa pervenute
il 28 giugno successivo), concernenti nuove procedure in materia di
articolazione territoriale delle aziende di credito nazionali con
dipendenze ubicate nel territorio della Provincia ricorrente.
Premesso che l'art. 11 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige) dispone che "la Provincia puo'
autorizzare l'apertura e il trasferimento di sportelli bancari di
aziende di credito a carattere locale, provinciale e regionale,
sentito il parere del Ministero del Tesoro" (primo comma); e che
"l'autorizzazione all'apertura e al trasferimento nella Provincia di
sportelli bancari delle altre aziende di credito e' data dal
Ministero del Tesoro, sentito il parere della Provincia interessata"
(secondo comma), la ricorrente espone in sintesi quanto segue.
Dopo che la Provincia aveva adottato tre deliberazioni in data 21
ottobre 1988 (prot. nn. 12501, 12502 e 12503), concernenti nuove
procedure in materia rispettivamente di "trasferimenti di sportelli
bancari", "installazione di sportelli automatici" e
"razionalizzazione della tipologia di sportelli bancari e di apertura
di sportelli temporanei" (in relazione alle aziende di credito a
carattere locale, provinciale e regionale), il Ministero del Tesoro,
con note del 24 giugno 1988 e 8 settembre 1988, nell'esprimere il
parere in ordine alle tre citate proposte della Provincia, chiedeva a
sua volta alla Provincia stessa di conoscere il suo parere in ordine
alla adozione di analoga regolamentazione relativamente alle aziende
di credito a carattere sovraregionale.
La Giunta provinciale, con delibera n. 12504 del 21 ottobre 1988,
decideva, per quanto qui interessa, di subordinare il parere
favorevole in ordine alla emananda normativa all'adozione, fra
l'altro, del criterio secondo cui alla Provincia doveva essere
riservata la facolta' di esprimere preventivamente le proprie
valutazioni in ordine alle richieste delle aziende di credito
extraregionali e l'ulteriore seguito della procedura doveva essere
subordinato all'adozione di un provvedimento formale da parte del
Ministero.
Con nota del 21 giugno 1989 n. 254942/41-A, il Ministero del
Tesoro, nel prendere atto delle sopra indicate delibere della Giunta
provinciale, comunicava, per quanto qui interessa, che la proposta di
cui alla delibera n. 12504 appariva inaccoglibile, in quanto,
analogamente a quanto previsto per le ipotesi riguardanti le aziende
di credito a carattere locale, provinciale e regionale, il parere
della Provincia doveva essere richiesto solo in caso di attivazione
della sospensiva da parte del Ministero.
Con altra nota in pari data n. 915567/41-A, il Ministero
comunicava alla Provincia - richiamate le normative da essa emanate
in materia di trasferimento di dipendenze bancarie, di
razionalizzazione della tipologia di sportelli e di installazione di
sportelli automatici - la analoga normativa che, relativamente alla
stessa materia, avrebbe avuto valore con effetto immediato per le
aziende di credito nazionali con dipendenze ubicate nel territorio
della Provincia stessa.
Tutto cio' premesso in punto di fatto, la ricorrente solleva, in
ordine alle due note del Ministero del Tesoro da ultimo indicate, tre
motivi di censura.
a) Mancata audizione del parere della Provincia su una parte del
contenuto della nuova normativa ministeriale.
Rileva la ricorrente che il Ministero ha bensi' acquisito, prima
di emanare la nuova normativa per le aziende di credito a carattere
nazionale con dipendenze ubicate nella Provincia, il parere della
Provincia stessa (reso con la delibera n. 12504 del 21 ottobre 1988);
tuttavia, poiche' il parere non e' stato chiesto e ottenuto, come
forse sarebbe stato piu' corretto, su uno schema di provvedimento
predisposto dallo stesso Ministero, bensi' sul "proposito" di emanare
un'analoga "regolamentazione" o "un provvedimento analogo" a quelli
predisposti dalla Provincia per le aziende di credito a carattere
regionale e locale, il contenuto del provvedimento ministeriale
proposto, e su cui la Provincia ha espresso il proprio parere,
risulta interamente determinato dal corrispondente contenuto
dell'analoga normativa provinciale.
Ora, se si confronta il contenuto di quest'ultima con quello della
normativa ministeriale comunicata con la nota del 21 giugno 1989,
prot. n. 915567/41-A, ci si avvede che non vi e' completa
corrispondenza. In particolare, al punto B della nota ministeriale in
parola si prevede l'applicazione della nuova procedura (di
silenzio-assenso) per le aziende di credito a carattere nazionale
"che intendano trasferire sportelli bancari o installare sportelli
automatici nel territorio della Provincia di Trento", senza operare
alcuna distinzione fra le varie categorie di sportelli automatici.
Invece il corrispondente provvedimento provinciale prevede
distintamente gli sportelli automatici detti "A.T.M.", per i quali si
dispone una procedura di notifica e di silenzio-assenso (nel caso di
installazione a distanza dagli sportelli tradizionali ovvero
all'interno di imprese o enti), e gli sportelli automatici
consistenti in terminali nei punti di vendita (c.d. "P.O.S."), per i
quali invece si mantiene la procedura ordinaria di autorizzazione
espressa.
Ne deriva che, poiche' la normativa ministeriale, non operando
alcuna distinzione, appare applicabile ad ogni genere di sportelli
automatici, ivi compresi quelli "P.O.S.", su questo punto del
contenuto del provvedimento il parere della Provincia non e' stato
acquisito, pur dovendosi ritenere costituzionalmente obbligatorio, ai
sensi dell'art. 11 dello Statuto speciale.
b) Mancata previsione di seguito al parere negativo della
Provincia nei casi di procedura con "silenzio-assenso".
La nuova normativa ministeriale (nota n. 915567/41-A) contempla la
introduzione di una procedura di "silenzio-assenso" sia per le
trasformazioni degli sportelli ad operativita' limitata in sportelli
ordinari (punto A), sia per il trasferimento di sportelli e per la
installazione di sportelli automatici (punto B).
Ora, la procedura che contempla il c.d. silenzio-assenso di per
se' non e' in contrasto con la norma statutaria in questione;
tuttavia e' chiaro che anche ove si adotti tale procedura e'
necessario, per rispettare lo Statuto, prevedere il parere della
Provincia.
Nel caso in cui tale parere sia negativo (nel senso del diniego di
autorizzazione) esso dovra' necessariamente esprimersi in un atto
positivo dell'organo provinciale, diretto all'organo statale
competente a deliberare, e del quale quest'ultimo dovra' tener conto
nel formulare la propria finale determinazione. Quest'ultima, in tal
caso, dovra' necessariamente anch'essa assumere carattere espresso,
poiche' il semplice silenzio non consente di realizzare e di
documentare un iter logico deliberativo, in cui si tenga conto del
parere negativo della Provincia.
La procedura introdotta dal Ministero prevede bensi' la
comunicazione anche alla Provincia per conoscenza, oltre che allo
stesso Ministero, dell'intendimento di aprire o di trasferire lo
sportello; e prevede altresi' che, ove il Ministero intenda opporre
un diniego, esso disponga la sospensione provvisoria e senta, prima
di adottare la determinazione finale, il parere della Provincia. Ma
non prevede invece che, ove, in assenza di sospensione provvisoria
disposta dal Ministero, la Provincia esprima un parere negativo, pur
entro il termine di 40 giorni durante il quale l'apertura o il
trasferimento non puo' essere attuato, il Ministero sia tenuto a dare
seguito a tale parere pronunciandosi con un provvedimento espresso
(anche se non necessariamente conforme al parere).
Il Ministero potrebbe cioe', anche in questo caso, lasciare che
decorra il termine e che si formi il silenzio-assenso, cosi' negando
qualsiasi efficacia e qualsiasi rilevanza nel procedimento al parere
negativo della Provincia.
Ma con cio' verrebbe chiaramente lesa la competenza consultiva
spettante alla Provincia in forza della norma statutaria. Siffatta
competenza deve infatti comportare necessariamente non solo
l'astratta possibilita' di esprimersi, ma altresi' l'attribuzione al
parere cosi' espresso di una rilevanza procedimentale.
Tale esigenza era stata, del resto, espressamente enunciata dalla
Provincia nel parere reso con la delibera n. 12504 del 21 ottobre
1988. Ma il Ministero non solo non ha recepito tale richiesta nella
normativa comunicata con la nota del 21 giugno 1989 n. 915567/41-A,
ma, nella nota in parti data n. 254942/41-A, ha esplicitamente
dichiarato "inaccoglibile" l'esigenza espressa dalla Provincia,
"ritenendosi che - analogamente a quanto previsto per le ipotesi
riguardanti le aziende di credito a carattere locale, provinciale o
regionale - il parere di codesta Provincia debba essere richiesto
solo in caso di attivazione della sospensiva da parte di questo
Ministero". Che e' quanto dire che solo sui dinieghi di
autorizzazione, ma non sulle autorizzazioni concesse in via tacita,
attraverso il silenzio-assenso, verrebbe (utilmente) sentito il
parere della Provincia: in palese contrasto, dunque, con il disposto
dell'art. 11, secondo comma, dello Statuto speciale.
c) Mancata previsione del parere della Provincia nel caso di
istituzione di sportelli temporanei presso fiere, manifestazioni e
mercati.
La normativa ministeriale (nota n. 915567/41- A, punto A, ultimo
periodo) prevede che le aziende di credito a carattere nazionale
possono istituire, in via temporanea, sportelli bancari presso fiere,
manifestazioni e mercati nella Provincia di Trento, previa
segnalazione al Ministero del Tesoro e per conoscenza alla competente
Filiale della Banca d'Italia e alla Provincia Autonoma, "purche' il
Ministero non si sia pronunciato negativamente entro 15 giorni dal
ricevimento di detta segnalazione".
In tale caso, dunque, non e' nemmeno previsto che la pronuncia
negativa del Ministero si articoli nei due momenti della sospensione
provvisoria e della determinazione definitiva previo parere della
Provincia. Quest'ultimo viene dunque sempre privato di ogni rilevanza
procedimentale.
Sul punto la violazione dello Statuto e' duplice. In primo luogo,
su questo aspetto della normativa non e' stato sentito il parere
della Provincia, posto che questo fu espresso sulla base
dell'enunciato intendimento del Ministero di adottare un
"provvedimento analogo" a quello della Provincia, articolato "sulle
stesse linee" di questo, con le particolarita' specificate
nell'allegato A della nota del Ministero 8 settembre 1988, in cui,
per l'apertura degli sportelli a tempo determinato, si prevede che
"l'autorizzazione si intende concessa ove il Ministero del Tesoro,
entro 40 giorni dal ricevimento della comunicazione, non abbia
disposto, sentita la Provincia Autonoma di Trento, la sospensione
dell'apertura". La normativa adottata dal Ministero e' dunque su
questo punto perfettamente in contrasto con quella gia' proposta
dallo stesso Ministero, e su cui si e' espresso il parere della
Provincia.
A sua volta la normativa adottata dalla Provincia (tradottasi
nella delibera n. 12503 del 21 ottobre 1988) prevede che
l'istituzione di sportelli temporanei presso fiere, manifestazioni e
mercati sia effettuata trascorsi 15 giorni dalla comunicazione,
purche' la Giunta provinciale non disponga nel frattempo la
sospensiva dell'autorizzazione, a cui si applica la consueta
procedura della sospensione provvisoria seguita dal parere del
Ministero e della determinazione definitiva della Provincia (salvo il
termine abbreviato a 15 giorni).
La normativa ministeriale a questo proposito si discosta dunque
sia dalla normativa provinciale, sia dalla proposta sottoposta dal
Ministero al parere della Provincia.
Ma anche sotto un secondo profilo, questa volta sostanziale, la
normativa ministeriale su questo punto lede le competenze statutarie
della Provincia. Essa infatti non prevede in alcun caso, nemmeno
cioe' nel caso di diniego di autorizzazione, il parere della
Provincia e una sua rilevanza procedimentale. Si prevede solo la
determinazione ministeriale definitiva, sia che si tratti di diniego
espresso, sia che si tratti di silenzio-assenso.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, concludendo per la infondatezza del ricorso.
L'Avvocatura rileva che la controversia e' a ben vedere originata
dalla difficolta' di far convivere una non recente disposizione
statutaria con la tendenza (condivisa dalla Provincia) alla
eliminazione della necessita' di una autorizzazione, quanto meno in
forma esplicita.
Si porrebbe quindi il problema della ricostruzione teorica
dell'istituto del c.d. "silenzio-assenso', la cui utilizzazione
nell'ambito di che trattasi la stessa Provincia riconosce non in
contrasto con la norma statutaria.
Cio' premesso, il primo motivo del ricorso appare non pertinente,
prima che non fondato. La disposizione statutaria prevede il parere
necessario e non vincolante della Provincia sulle "autorizzazioni"
puntuali e non sulle "normative ministeriali" (cosi' recita il
ricorso). Il Ministero ha chiesto di conoscere il pensiero della
Provincia per opportuna collaborazione e non per dovere statutario.
Il secondo motivo, prosegue l'Avvocatura, non e' fondato. La
disciplina procedimentale tracciata dal Ministero consente alla
Provincia di esternare il proprio parere; cosa che e' riconosciuta
dalla difesa della ricorrente. La disposizione statutaria parrebbe
quindi sufficientemente rispettata in quanto: a) il parere e', per
sua natura, atto di "ausilio" all'autorita' decidente, non atto di
"cogestione" seppur "ineguale" degli interessi; b) la garanzia
costituzionale concerne la sollecitazione e la manifestazione del
parere, e non e' previsto anche un onere di motivazione scritta
"testuale" nel caso di non conformita' del provvedimento al parere
reso; c) l'ipotizzato obbligo di provvedere con atto esplicito nel
caso di parere negativo della Provincia in sostanza costituirebbe
deroga alla regola di non necessita' dell'autorizzazione (si usa
parlare di "deregulation") adottata anche nell'ambito provinciale, e
quindi determinerebbe una disparita' in danno delle banche non
"locali" rispetto a quelle "locali".
3. - Nell'imminenza dell'udienza l'Avvocatura dello Stato ha
depositato memoria aggiuntiva, ma fuori termine.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Trento ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzione in relazione a due note del Ministero del
Tesoro in data 21 giugno 1989 aventi per oggetto l'emanazione di una
nuova normativa in materia di articolazione territoriale delle
aziende di credito nazionali nell'ambito della Provincia medesima. La
ricorrente sostiene che le proprie competenze statutarie, ed in
particolare quelle previste dall'art. 11, secondo comma, del d.P.R.
31 agosto 1972 n. 670, avrebbero subito una lesione da parte dello
Stato con i due atti indicati in epigrafe.
2. - Il ricorso non puo' essere accolto.
Va innanzitutto esaminata la prima censura formulata dalla
Provincia, con la quale si lamenta la mancata audizione del parere
della medesima su una parte del contenuto della nuova normativa
ministeriale, in particolare quella relativa alla installazione di
sportelli automatici (nota n. 915567/41 A, punto B).
In proposito deve essere condivisa la tesi dell'Avvocatura dello
Stato, che ritiene non pertinente la censura; tale tesi discende da
una rigorosa lettura della norma statutaria invocata - vale a dire
del citato art. 11, secondo comma, del d.P.R. n. 670 del 1972 -
conformemente all'orientamento espresso in precedenti occasioni da
questa Corte in tema di competenze (concorrenti) delle regioni a
statuto speciale in materia creditizia, che e' tipicamente di
interesse nazionale (v., da ultimo, sentt. nn. 1147 del 1988 e 183
del 1989).
Invero, il parere della Provincia e' previsto nella sola ipotesi
in cui il Ministero del Tesoro intenda autorizzare l'apertura o il
trasferimento di sportelli bancari di aziende di credito a carattere
nazionale; per quelle a carattere locale, provinciale o regionale,
con disposizione parallela, il primo comma dell'art. 11 prevede la
competenza della Provincia, sentito il parere del Ministero del
Tesoro. Nel caso in esame si controverte invece intorno ad un atto
col quale e' stata adottata una disciplina di carattere generale per
la quale la competenza del Ministero non puo' ritenersi assoggettata
al preventivo parere della Provincia. Che poi questo parere sia stato
chiesto, (in una forma che secondo l'assunto della ricorrente non
sarebbe stata sufficiente e corretta), rientra evidentemente in una
valutazione di opportunita' compiuta dal Ministero e in un intento di
leale collaborazione; ma il tutto resta assolutamente al di fuori
delle competenze garantite dallo Statuto speciale.
3. - Con la seconda censura la Provincia lamenta che la normativa
adottata dal Ministero del Tesoro (con entrambe le note impugnate)
non prevede alcun seguito al parere negativo della Provincia medesima
nei casi di procedura con "silenzio-assenso". Poiche', secondo la
ricorrente, in tale ipotesi il parere perderebbe qualsiasi efficacia
e rilevanza nel procedimento, ne risulterebbe lesa la competenza
statutaria garantita dal gia' richiamato secondo comma dell'art. 11
del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670.
La procedura cosiddetta del "silenzio-assenso" e' stata introdotta
dalla normativa ministeriale, in sostituzione del provvedimento
autorizzativo espresso, in casi determinati, e precisamente quando le
aziende di credito intendano trasformare in sportelli ordinari
sportelli gia' esistenti ad attivita' limitata, ed inoltre quando
intendano trasferire sportelli bancari, o installare sportelli
automatici.
In tali casi diviene sufficiente la semplice comunicazione da
parte dell'azienda di credito, e l'operazione annunciata puo' essere
compiuta trascorsi quaranta giorni dal ricevimento della
comunicazione, salvo che il Ministero non ne abbia disposto entro
detto termine la sospensione provvisoria, con riserva di
determinazione definitiva. A salvaguardia delle competenze statutarie
della Provincia, e' previsto che l'azienda di credito interessata
invii la comunicazione contestualmente al Ministero del Tesoro, alla
Banca d'Italia e alla Provincia medesima. In tal modo - e la
ricorrente ne da' atto - essa e' posta in grado di esprimere il
proprio parere, sia col silenzio, se positivo, sia espressamente, se
negativo. Nell'ipotesi che il Ministero disponga la sospensione
provvisoria, e' prevista - prima dell'adozione del provvedimento
definitivo - la richiesta da parte del Ministero stesso del parere
della Provincia, che puo' essere espresso nel termine di quaranta
giorni.
La normativa e' dunque del tutto rispettosa delle competenze
statutarie della Provincia autonoma, la quale in effetti si duole
soltanto che non sia previsto, nell'ipotesi di un suo parere
negativo, l'obbligo per il Ministero di adottare un provvedimento
espresso, anche quando in difformita' da tale parere intenda
consentire l'operazione; non risulterebbero altrimenti evidenziate le
ragioni per le quali viene disatteso il parere anzidetto. Ma
l'assunto della ricorrente e' destituito di fondamento. Ancora una
volta la soluzione della controversia e' offerta da una rigorosa
lettura della norma statutaria: essa e' rispettata, una volta che la
Provincia e' messa in condizioni di esprimere tempestivamente, e
quindi utilmente, il proprio parere; tale possibilita' - come si e'
visto - e' garantita dal fatto che la Provincia e' informata della
progettata operazione bancaria contestualmente al Ministero.
4. - Alla stregua delle considerazioni gia' svolte, anche la terza
censura risulta priva di fondatezza. Essa concerne la procedura
prevista dalla normativa ministeriale di cui al punto A), ultima
parte, della nota n. 915567/41 A per la istituzione in via temporanea
di sportelli bancari presso fiere, manifestazioni e mercati. La
ricorrente si duole in primo luogo di non essere stata posta in
condizione di esprimere il proprio parere su tale aspetto della
normativa; a tale proposito vale quanto e' gia' stato detto in
precedenza, che cioe' la norma statutaria invocata non attribuisce
alcuna competenza alla Provincia quando si tratti di un provvedimento
ministeriale avente il carattere di normativa generale. In secondo
luogo, la ricorrente lamenta che a seguito della segnalazione da
parte dell'azienda di credito sia prevista soltanto l'ipotesi che il
Ministero si pronunci negativamente entro quindici giorni dal
ricevimento della segnalazione, senza alcun riferimento al parere
della Provincia. Ora, anche in questo caso, - a parte il rilievo che
trattandosi di istituzione di sportelli in via temporanea i termini
devono essere necessariamente abbreviati, e non avrebbe senso
prevedere il complesso procedimento di sospensione provvisoria
seguita dalla determinazione definitiva, - e' sufficiente constatare
che l'azienda di credito interessata deve effettuare la segnalazione
del proprio intendimento contestualmente al Ministero del Tesoro,
alla competente Filiale della Banca d'Italia e alla Provincia
autonoma di Trento. Quest'ultima e' cosi' posta in grado, sia pure
nei termini abbreviati, di rendere utilmente il proprio parere: tanto
basta ad assicurare il rispetto della competenza statutaria.