ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, primo
comma, 3 e 7 della legge 10 ottobre 1989, n. 349 (Delega legislativa
al Governo in materia di legislazione doganale, di amministrazione
delle dogane e imposte indirette, di contrabbando, di ordinamento ed
esercizio di magazzini generali e delega ad adottare un testo unico),
promosso con ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, notificato
il 24 novembre 1989, depositato in cancelleria il 30 successivo ed
iscritto al n. 100 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Antonio Bruno per il
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato la Provincia
autonoma di Bolzano ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale nei confronti degli artt. 1, primo comma, 3 e 7 della
legge 10 ottobre 1989, n. 349, ritenendoli contrari agli artt. 52,
ultimo comma, 89, 100 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (testo
unico delle leggi costituzionali sullo statuto del Trentino-Alto
Adige), e alle relative norme di attuazione contenute nel d.P.R. 26
luglio 1976, n. 752.
Nel prevedere all'art. 1, primo comma, una delega al Governo "ad
adottare uno o piu' decreti legislativi recanti norme per
l'aggiornamento, la modifica e l'integrazione delle disposizioni
legislative in materia doganale (...) e di quelle sulla
organizzazione centrale e periferica dell'amministrazione delle
dogane e imposte indirette e sull'ordinamento del relativo personale"
secondo i principi e i criteri direttivi rispettivamente indicati
negli artt. 2 e 3, la legge impugnata, a giudizio della ricorrente,
pur esercitando un potere di indubbia spettanza dello Stato,
ignorerebbe del tutto la speciale disciplina posta dallo statuto per
il Trentino-Alto Adige a tutela delle minoranze linguistiche
esistenti nella Provincia.
In particolare, una prima violazione concernerebbe l'art. 107
dello statuto, il quale esige che le norme di attuazione dello stesso
statuto siano emanate o modificate con decreti legislativi dopo che
sia stato espresso il parere obbligatorio, ma non vincolante, della
speciale "Commissione paritetica".
Inoltre, sempre secondo la ricorrente, lo statuto risulterebbe
violato dagli artt. 1, primo comma, 3 e 7, secondo comma, della legge
n. 349 del 1989, che, nel prevedere l'eliminazione del ruolo locale
attualmente stabilito dalla tabella n. 5, allegata al d.P.R. n. 752
del 1976, in ordine alla determinazione dei posti
dell'amministrazione periferica del Ministero delle finanze, e, in
particolare, nel prevedere la riduzione delle direzioni
compartimentali da 45 a 15 violerebbe gli obblighi stabiliti dagli
artt. 89 e 100 dello statuto e dalle connesse norme di attuazione
(d.P.R. n. 752 del 1976), relativi alla c.d. proporzionale etnica e
alla conoscenza delle lingue italiana e tedesca negli uffici
pubblici.
Un'ulteriore violazione statutaria e' individuata dalla ricorrente
nell'art. 3, primo comma, lett. b), n. 6, che prevede la possibilita'
di deroghe ai vincoli di permanenza minima degli impiegati in alcune
zone del territorio al fine di favorire la mobilita' del personale.
Tale disposizione, ad avviso della ricorrente, contrasterebbe con
l'art. 89, quinto comma, dello statuto (che garantisce la stabilita'
di sede nella provincia del personale), nonche' con le norme di
attuazione contenute degli artt. 1, primo comma (che stabilisce un
vincolo decennale per i trasferimenti a domanda dai ruoli locali al
ruolo generale), 11, secondo comma (che prevede il divieto assoluto
di trasferimenti dal ruolo generale a quello locale), e 15 (che
ammette la possibilita' di deroga al principio della stabilita' della
sede solo sulla base di "gravi e motivate esigenze di servizio" e al
fine di consentire una "destinazione temporanea" del personale dei
ruoli locali fuori dalla Provincia di Bolzano, e non gia'
trasferimenti) del d.P.R. n. 752 del 1976.
Infine, l'art. 3, primo comma, lett. h), della legge impugnata,
nel prevedere che per la copertura dei posti vacanti saranno adottate
"procedure rapide (...) anche mediante concorsi basati sulla
valutazione dei titoli professionali e di cultura, salvi i casi di
procedure ulteriormente semplificate previste dalle disposizioni
generali sul pubblico impiego", contrasterebbe con l'art. 89 dello
statuto, come attuato dagli artt. 12 e segg. del d.P.R. n. 752 del
1976, che, nel disciplinare le procedure concorsuali per la copertura
dei posti dei ruoli locali nel rispetto dei principi statutari della
proporzionale etnica e del bilinguismo, non prevede semplificazioni o
abbreviazioni delle procedure concorsuali, ma consente espressamente
soltanto che nelle more dell'espletamento dei concorsi possa essere
temporaneamente "comandato" presso gli uffici della Provincia di
Bolzano personale dei ruoli generali.
2. - Si e' regolarmente costituito in giudizio il Presidente del
Consiglio dei Ministri, il quale eccepisce, innanzitutto,
l'inammissibilita' del ricorso.
A sostegno della propria richiesta, il resistente osserva che il
carattere non-astratto del giudizio di costituzionalita' comporta che
il ricorso alla Corte possa ammettersi soltanto in presenza di
lesioni concrete e attuali, lesioni che potrebbero riscontrarsi
unicamente a seguito dell'emanazione dei decreti delegati, e non gia'
di fronte a leggi di delega che si limitano a indicare le linee
generali per la futura normazione che il Governo e' tenuto ad
adottare. Inoltre, un secondo motivo di inammissibilita' deriverebbe
dal fatto che il legislatore delegante non potrebbe indicare tra i
principi e i criteri direttivi della delega anche norme di rango
costituzionale, sicche' la mancata previsione del rispetto dei
principi della c.d. proporzionale etnica e del bilinguismo non
pregiudicherebbe l'applicabilita' dei medesimi.
In ogni caso, ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri,
le questioni sollevate sarebbero infondate.
Innanzitutto, nulla autorizzerebbe a ritenere, sulla base delle
disposizioni impugnate, che la modifica delle piante organiche dei
singoli uffici, da attuarsi con decreti ministeriali secondo le norme
generali sul pubblico impiego, possa contrastare con lo statuto per
il Trentino-Alto Adige, considerato che la stessa legge delega, con
il limitare il numero dei compartimenti doganali a 15, non ne
implicherebbe la riduzione del numero, poiche' attualmente esso e'
fissato a 13 (e non a 45) in base al d.m. 18 dicembre 1972.
Inoltre, l'insussistenza di qualsiasi violazione dell'art. 89
dello statuto deriverebbe, secondo l'Avvocatura Generale dello Stato,
dalla errata contrapposizione tra "ruolo unico" e "ruoli locali", nel
senso che questi ultimi dovrebbero essere piu' correttamente definiti
come "piante organiche locali", poiche' gli impiegati statali
insediati in Alto Adige continuano ad appartenere ai ruoli di
inquadramento in base al testo unico del pubblico impiego. In altri
termini, l'accezione del termine "ruolo" data dalla legge impugnata
sarebbe quella di inquadramento giuridico-funzionale, non gia' di
collocazione nella sede di servizio.
Anche la censura relativa alla mobilita' del personale
presupporrebbe, ad avviso del resistente, una lettura scorretta della
norma, in quanto la possibilita' di deroga alla permanenza minima
prevista dall'art. 3, primo comma, lett. b), n. 6, si riferirebbe,
non gia' alla situazione alto-atesina, ma ai casi per i quali vale
l'obbligo di prestare servizio per almeno tre anni nella sede di
prima immissione (art. 12, terzo comma, del t.u. del 23 gennaio 1973,
n. 43).
Infine, quanto alle censure sulle modalita' di copertura dei posti
vacanti, l'Avvocatura dello Stato osserva che, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, la mancata previsione della
proporzionale etnica e del bilinguismo non impedisce l'applicazione
di tali principi.
3. - In prossimita' dell'udienza hanno presentato memorie sia la
Provincia autonoma di Bolzano, sia il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
La ricorrente, nel contestare l'eccezione d'inammissibilita' del
resistente, concorda con quest'ultimo che alla Corte costituzionale
non possono essere poste questioni astratte, ma, nello stesso tempo,
nega che non possa configurarsi una lesione concreta e immediata
delle competenze costituzionalmente garantite alla Provincia
nell'ipotesi di una legge che delega al Governo l'istituzione di
nuovi uffici periferici, la revisione dell'ordinamento e della
ripartizione territoriale degli uffici esistenti, l'introduzione di
un ruolo unico e una disciplina unitaria sulla mobilita' del
personale. In altre parole, la mancata salvezza nella legge di delega
delle competenze della Provincia costituirebbe di per se' stessa una
violazione dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige e
vincolerebbe il Governo a una legislazione delegata per tale aspetto
incostituzionale. Il carattere dell'immediatezza e della concretezza
della lesione sarebbe, poi, evidente nel caso di vizi formali della
legge delega e, in particolare, in relazione alla violazione
dell'art. 52, u.c. (obbligo del Consiglio dei Ministri di sentire il
Presidente della Giunta provinciale quando si trattino questioni
riguardanti la Provincia), e dell'art. 107 (obbligo di richiedere il
parere della Commissione paritetica per l'emanazione o la modifica
delle norme di attuazione) dello statuto per il Trentino-Alto Adige.
Nella sua memoria il Presidente del Consiglio dei Ministri insiste
sull'eccezione di inammissibilita' del ricorso, adducendo che il
giudizio di costituzionalita' non puo' concernere atti, come la legge
di delega, che sono ritenuti insuscettibili di produrre immediati
effetti innovativi sull'ordinamento prima che sia esercitata la
funzione delegata. Cosi' ha, del resto, gia' ritenuto questa Corte
nelle sentenze nn. 111 del 1972 e 91 del 1974, con le quali, partendo
dalla premessa che la legge di delegazione abbia un valore solo
"preliminare" e sia una fonte unicamente per il potere governativo di
normazione, ha affermato che il controllo di legittimita' sulla legge
delega e' strumentale a quello sul decreto delegato e non puo' essere
pertanto promosso come fine a se' stante, tanto piu' che non si puo'
escludere che il termine della delegazione trascorra inutilmente. In
altre parole, i principi e i criteri direttivi contenuti nella legge
delega sarebbero precetti "per" una legislazione statale, ma non
principi "della" stessa legislazione. Queste affermazioni, secondo
l'Avvocatura dello Stato, sarebbero in sintonia con la prevalente
dottrina, per la quale la legge di delegazione nasce con i caratteri
di mera legge formale sulla produzione, i cui effetti ricadono
soltanto all'interno del rapporto tra Parlamento e Governo, e si
trasforma in legge sostanziale di produzione allorche' venga emanata
la legge delegata.
Per quanto attiene al merito, il Presidente del Consiglio dei
Ministri osserva, in ordine alla pretesa violazione dell'art. 107
dello statuto, che la determinazione dei "principi e criteri
direttivi" lascerebbe al Governo un'ampia discrezionalita' di scelta
sia sul piano normativo che su quello procedimentale, sicche' ben
potrebbe il Governo avvalersi, nell'esercizio della delega, del
parere della "Commissione paritetica". Del resto, come ha gia'
affermato questa Corte (v. ad es. sent. n. 156 del 1987), la mancata
previsione di quel parere nella legge di delega non esclude che il
delegato sia, comunque, tenuto al rispetto di procedure e di garanzie
previste da altre fonti, specie se di rango costituzionale. In
secondo luogo, il resistente, oltre a insistere sul rilievo che il
"ruolo unico" potrebbe coesistere con il "ruolo locale" (istituito ai
soli fini dell'art. 89 dello statuto), osserva che quest'ultimo e' di
tipo "derivato" e, percio', modificabile per effetto di una revisione
dell'ordinamento e della ripartizione territoriale degli uffici
statali, previa richiesta del parere di cui all'art. 107 dello
statuto, allorche' saranno stabilite le piante organiche. Infine,
quanto al rispetto della c.d. proporzionale etnica, il resistente,
oltre a ribadire che questa si applica anche in mancanza di una
espressa previsione legislativa, ricorda che questa Corte ha gia'
affermato che quel principio debba essere applicato con la dovuta
"progressivita'".
4. - Nel corso della pubblica udienza le parti hanno approfondito
ulteriormente il punto dell'ammissibilita'. Mentre la difesa della
Provincia ha affermato che la ricostruzione della legge di
delegazione operata dalla Avvocatura generale dello Stato, oltre ad
essere contestata dalla piu' recente dottrina, porterebbe all'assurdo
di ritenere che una stessa legge si trasformi, per effetto di
accadimenti ad essa esterni (approvazione del decreto delegato), da
legge meramente formale a legge materiale, la difesa del Presidente
del Consiglio dei Ministri, invece, ha insistito sulla configurazione
della legge di delegazione come atto produttivo di effetti riferibili
unicamente alla sfera dell'organizzazione e dei rapporti tra
delegante e delegato e, pertanto, ha rinnovato la richiesta di una
dichiarazione d'inammissibilita' del ricorso per mancanza di
interesse attuale della Provincia ricorrente.
Considerato in diritto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in
epigrafe, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale nei
confronti degli artt. 1, primo comma, 3 e 7 della legge 10 ottobre
1989, n. 349, contenente una delega al Governo ad adottare norme
volte, fra l'altro, alla riorganizzazione dell'amministrazione delle
dogane e delle imposte indirette. I predetti articoli sono impugnati
per violazione degli artt. 52, ultimo comma, 89, 100 e 107 del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi costituzionali sullo
statuto del Trentino Alto-Adige), e, in connessione con questi, degli
artt. 11, primo e secondo comma, e 15 del d.P.R. 26 luglio 1976, n.
752 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige in materia di proporzione negli uffici statali
siti nella Provincia di Bolzano e di conoscenza delle due lingue nel
pubblico impiego).
Contro il ricorso della Provincia di Bolzano ha preliminarmente
proposto un'eccezione d'inammissibilita' il Presidente del Consiglio
dei Ministri, il quale, sul presupposto che la legge di delegazione
debba esser configurata come un atto preliminare o preparatorio della
concreta disciplina legislativa successivamente posta dal decreto
delegato e debba essere quindi concepita come un atto regolante
esclusivamente i rapporti ("interni") tra Parlamento e Governo,
contesta che la ricorrente possa fondatamente lamentare una lesione
concreta ed attuale delle sue competenze costituzionali e possa
quindi avere un interesse al giudizio di legittimita' costituzionale
prima dell'adozione dei decreti delegati.
2. - Va, innanzitutto, respinta l'eccezione di inammissibilita'.
In base agli artt. 76 e 77, primo comma, della Costituzione, la
delegazione al Governo della funzione legislativa puo' avvenire, per
oggetti definiti e per tempo limitato, attraverso una legge ordinaria
contenente i "principi" e i "criteri direttivi" cui dovra' attenersi
lo stesso Governo nell'esercizio della funzione delegata. Tuttavia,
mentre nell'ordinamento anteriore alla Costituzione la legge di
delegazione, in coerenza con la "flessibilita'" della Carta
costituzionale allora vigente e con il conseguente ordine delle fonti
normative basato sulla legge (ordinaria), costituiva la fonte del
potere di legislazione delegata del Governo (per la qual cosa essa
era definita dalla dottrina come legge meramente "formale", diretta a
regolare esclusivamente i rapporti "interni" fra delegante e
delegato), nell'ordinamento costituzionale attuale, invece, in
armonia con la "rigidita'" della Costituzione e con il conseguente
principio che ogni atto normativo con valore di legge puo' avere la
propria fonte soltanto in norme di rango costituzionale, costituisce,
piu' semplicemente, il presupposto che condiziona l'esercizio dei
poteri delegati del Governo e ne delimita lo svolgimento della
relativa funzione, come riconosciuta e determinata dalla Costituzione
stessa.
In conseguenza di cio' la legge di delega, pur se rappresenta una
deroga costituzionalmente stabilita al principio per il quale "la
funzione legislativa e' esercitata collettivamente dalle due Camere"
(art. 70) e pur se e' attribuita alla competenza riservata delle
assemblee parlamentari (art. 72, u.c.), non contiene, nella sua
qualita' di atto-fonte, caratteri differenziali tali da comportare un
regime d'impugnazione diverso da quello proprio delle altre leggi.
Sotto il profilo formale, infatti, la legge delega e' il prodotto di
un procedimento di legiferazione ordinaria a se' stante e in se'
compiuto e, pertanto, non e' legata ai decreti legislativi da un
vincolo strutturale che possa indurre a collocarla, rispetto a questi
ultimi, entro una medesima e unitaria fattispecie procedimentale.
Sotto il profilo del contenuto, essa e' un vero e proprio atto
normativo, nel senso che e' un atto diretto a porre, con efficacia
erga omnes, norme (legislative) costitutive dell'ordinamento
giuridico: norme che hanno la particolare struttura e l'efficacia
proprie dei "principi" e dei "criteri direttivi", ma che, per cio'
stesso, non cessano di possedere tutte le valenze tipiche delle norme
legislative (come, ad esempio, quella di poter essere utilizzate, a
fini interpretativi, da qualsiasi organo o soggetto chiamato a dare
applicazione alle leggi). Pertanto, come non puo' essere contestata
l'idoneita' delle disposizioni contenute nella legge delega a
concorrere a formare, quali norme interposte, il parametro di
costituzionalita' dei decreti legislativi delegati (v., ad esempio,
sentt. nn. 243 del 1976, 158 del 1985, 48 e 128 del 1986), cosi' non
puo' essere negata, in linea di principio, l'impugnabilita' ex se
della legge di delegazione.
Piu' in particolare, occorre precisare che i "principi e criteri
direttivi" presentano nella prassi una fenomenologia estremamente
variegata, che oscilla da ipotesi in cui la legge delega pone
finalita' dai confini molto ampi e sostanzialmente lasciate alla
determinazione del legislatore delegato a ipotesi in cui la stessa
legge fissa "principi" a basso livello di astrattezza, finalita'
specifiche, indirizzi determinati e misure di coordinamento definite
o, addirittura, pone principi inestricabilmente frammisti a norme di
dettaglio disciplinatrici della materia o a norme concretamente
attributive di precise competenze. Nelle ipotesi da ultimo menzionate
non si puo' negare che la legge di delegazione possa contenere un
principio di disciplina sostanziale della materia o una
regolamentazione parziale della stessa ovvero possa stabilire norme
attributive di competenza, da cui potrebbe derivare una diretta e
immediata incidenza sulle attribuzioni costituzionalmente garantite
alle regioni o alle province autonome. In altre parole, ai fini della
valutazione della ricorrenza dell'interesse ad agire delle regioni (o
delle province autonome) nei giudizi di costituzionalita' in via
principale, decisivo e' il particolare contenuto normativo dei
"principi e criteri direttivi" di volta in volta considerati, nel
senso che non puo' escludersi che, in ragione del loro grado di
determinatezza e di inequivocita', ricorrano ipotesi normative
sufficientemente precise e tali da poter dar luogo ad effettive
lesioni delle competenze regionali (o provinciali). In casi del
genere, come non si puo' contestare che le regioni (o le province
autonome) abbiano interesse a ottenere una pronuncia d'illegittimita'
costituzionale delle norme di delegazione e a impedire, quindi, che
siano adottati
decreti legislativi conseguentemente invalidi e ulteriormente lesivi
delle proprie competenze, cosi' non si puo' non sottolineare che
sarebbe profondamente irragionevole ritenere che questa Corte non
possa eliminare tempestivamente eventuali illegittimita'
costituzionali, ma debba attendere che i relativi vizi siano
riprodotti o, addirittura, ampliati nei successivi decreti delegati.
Pur se questa conclusione non collima con le motivazioni addotte
in alcuni lontani precedenti di questa Corte (v. sentt. nn. 3 del
1957, 13 del 1964, 11 del 1972, 91 del 1974), non di meno essa
risponde all'orientamento complessivo risultante dall'insieme delle
decisioni della stessa Corte, la quale, mentre in alcuni casi, in
conseguenza della precisione e univocita' dei principi e dei criteri
in esse contenuti, non ha esitato a giudicare direttamente della
legittimita' costituzionale delle norme di delegazione (v. sentt. nn.
37 del 1966, 39 del 1971 e 242 del 1989), in altre occasioni, invece,
ha ritenuto che non vi fosse nella legge delega una manifestazione di
volonta' sufficientemente determinata o definitiva e, pertanto, ha
dichiarato inammissibili le relative questioni (v. sent. n. 111 del
1972). In altri termini, i limiti di ammissibilita' di un ricorso di
costituzionalita' proposto dalle regioni (o dalle province autonome)
avverso disposizioni di delegazione legislativa coincidono con i piu'
generali limiti posti a garanzia della "non-astrattezza" del giudizio
di legittimita' costituzionale. Di modo che, ove il ricorso riguardi
una certa disposizione di legge ordinaria esistente nell'ordinamento,
il cui significato sia sufficientemente determinato e plausibile in
ordine alla prospettazione di un puntuale contrasto con parametri
costituzionali precisamente indicati, non si dovrebbe dubitare, sotto
il profilo considerato, della ricorrenza dei requisiti di
ammissibilita' del giudizio.
Del resto, in senso contrario non si potrebbe affermare che i
principi, gli indirizzi, i criteri e le disposizioni di cui consta la
legge di delegazione, essendo principalmente diretti a orientare e
delimitare l'attivita' decisionale del legislatore delegato, debbano
essere configurati come norme ad efficacia differita, dalle quali, si
asserisce, non potrebbero derivare lesioni attuali delle competenze
costituzionalmente attribuite alle regioni (o alle province
autonome). In realta', diversamente da quanto accade nei giudizi di
legittimita' sui provvedimenti amministrativi o nei conflitti di
attribuzione aventi per oggetto i medesimi, l'attualita'
dell'interesse a ricorrere nei giudizi di legittimita' costituzionale
sulle leggi dev'esser valutata, non gia' in relazione alla effettiva
producibilita' di effetti delle singole disposizioni e, tantomeno,
alla concreta applicabilita' delle stesse nei rapporti della vita,
ma, piuttosto, in relazione all'esistenza giuridica delle
disposizioni impugnate nell'ordinamento giuridico. Ed e' percio' che
l'art. 2, primo comma, della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.
1 (Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle garanzie
d'indipendenza della Corte), e l'art. 32, secondo comma, della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte), fanno decorrere il termine per la promozione
dell'azione di legittimita' costituzionale "dalla pubblicazione della
legge o dell'atto avente forza di legge", e non gia' dal momento in
cui le disposizioni in esse contenute diventano concretamente
efficaci nei rapporti della vita (v. in tal senso, in relazione alla
legge delega, sentt. nn. 75 del 1957, 37 del 1966, 242 del 1989,
nonche', a contrario, sent. n. 39 del 1971).
3. - Sulla base dei principi enunciati non si puo' dubitare
dell'ammissibilita' del ricorso della Provincia autonoma di Bolzano
nei confronti della legge di delega n. 349 del 1989. Tutte le
disposizioni impugnate contengono principi e criteri direttivi dotati
di un grado di determinatezza tale da non poter escludere, a una
valutazione ex-ante operata in limine litis, la prefigurabilita' di
un possibile contrasto con le norme statutarie invocate e con le
relative norme di attuazione (v. sent. n. 1012 del 1988).
Non v'e' dubbio, infatti, che il principio della proporzionale
etnica (art. 89 dello statuto speciale) potrebbe essere
plausibilmente ritenuto violato dalla norma di delegazione che
demanda al Governo la riduzione su scala nazionale delle direzioni
compartimentali delle dogane da 45 a 15 (art. 3, primo comma, lett.
b, n. 1), allo stesso modo in cui potrebbero contrastare con le norme
di attuazione esistenti in materia sia le deroghe che il legislatore
delegato dovra' disporre ai vincoli di permanenza minima degli
impiegati in determinate zone del territorio nazionale (art. 3, primo
comma, lett. b, n. 6), sia la previsione di un ruolo unico del
personale addetto ai servizi centrali e periferici dei dipartimenti
da istituire con i decreti delegati (art. 3, primo comma, lett. f),
sia, infine, la previsione che i posti vacanti saranno coperti con
procedure rapide "anche mediante concorsi basati sulla valutazione
dei titoli professionali e di cultura" (art. 3, primo comma, lett.
h). A fortiori, poi, e', ipotizzabile un contrasto della legge
impugnata con le disposizioni statutarie e di attuazione che esigono
la richiesta del parere della c.d. Commissione paritetica nel caso di
modificazione delle norme di attuazione e che impongono l'obbligo di
sentire il presidente provinciale in occasione delle deliberazioni
del Consiglio dei Ministri relative ad atti riguardanti la Provincia
di Bolzano.
4. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, e' la questione
di legittimita' costituzionale concernente l'art. 3, primo comma,
lett. b), n. 1, nella parte in cui vincola il Governo a istituire
"non piu' di quindici direzioni compartimentali".
Secondo la ricorrente, la predetta riduzione dei compartimenti
doganali a non piu' di quindici, dai quarantacinque oggi esistenti,
comporterebbe la eliminazione del compartimento di Bolzano, con
conseguente lesione dell'art. 89 dello statuto, relativo al principio
della proporzionale etnica, nell'attuazione datane dalla tabella n.
5, allegata al d.P.R. 26 luglio 1976, n. 752. In realta', questa
interpretazione non puo' essere condivisa, poiche' il principio
costituzionale della proporzionale etnica, come ha piu' volte
affermato questa Corte (sentt. nn. 571, 768 e 1145 del 1988, 85 del
1990), trova applicazione indipendentemente dal fatto che sia
richiamato dalle singole leggi che regolano un certo settore, tanto
piu' se si tratta di leggi che stabiliscono una disciplina generale.
La stessa Corte, anzi, in un caso che presenta significative analogie
con quello esaminato, ha ammessa l'applicabilita' del medesimo
principio anche in relazione a leggi di riorganizzazione generale di
un certo settore che comportano una ridefinizione sul piano nazionale
del numero degli uffici e, quindi, una potenziale alterazione della
ripartizione dei posti stabilita nelle tabelle annesse alle citate
"norme di attuazione" (v. sent. n. 585 del 1989). In altre parole, in
mancanza di una chiara manifestazione di volonta' diretta a escludere
l'applicazione del principio della proporzionale etnica, non si puo'
interpretare una norma volta a stabilire una disciplina generale come
se fosse rivolta a derogare a quel principio. L'applicabilita' di
quest'ultimo s'impone da se', mentre le modalita' e l'estensione di
tale applicazione sono stabilite, finche' non sono modificate con il
procedimento costituzionalmente richiesto, dalle tabelle allegate
alle ricordate "norme di attuazione" e, in particolare, per quanto
riguarda gli uffici doganali, dalla tabella n. 5. E, poiche' questa
prevede tuttora che vi sia un ufficio compartimentale doganale a
Bolzano, la norma impugnata, finche' la tabella restera' in vigore in
tali termini, dovra' essere interpretata e attuata in modo da
escludere che Bolzano resti priva di un ufficio di quel tipo.
Questa interpretazione, proprio perche' non e' direttamente
contraddetta dalla legge delega impugnata, si impone anche al
legislatore delegato, dal momento che non e' ipotizzabile che
quest'ultimo possa validamente derogare a norme di attuazione dello
statuto speciale, espressione di una competenza legislativa atipica
il cui ambito e' precluso alle comuni leggi ordinarie e agli atti a
queste equiparati.
5. - Non fondata, nei sensi di cui in motivazione, e', inoltre, la
questione di legittimita' costituzionale sollevata, per contrasto con
l'art. 89, quinto comma, dello statuto, con gli artt. 11, 14 e 15 del
d.P.R. n. 752 del 1976 e con la tabella n. 5 allegata allo stesso
decreto, nei confronti dell'art. 3, primo comma, lett. b), n. 6,
nella parte in cui prevede procedure di trasferimento necessarie per
la copertura delle nuove piante organiche "anche in deroga ai vincoli
di permanenza minima degli impiegati in determinate zone del
territorio nazionale".
Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata
contrasterebbe con una serie di norme statutarie e di attuazione che
stabiliscono, a favore dei dipendenti statali nella Provincia di
Bolzano, garanzie particolari concernenti la stabilita' di sede e i
limiti al trasferimento. In realta' le disposizioni impugnate, come
ha correttamente affermato l'Avvocatura dello Stato, si riferiscono a
ipotesi diverse da quelle disciplinate dalle norme invocate come
parametro di questo giudizio e, in particolare, riguardano i casi per
i quali vale l'obbligo di prestare servizio per almeno tre anni nella
sede di prima immissione (v. art. 12, terzo comma, del d.P.R. 23
gennaio 1973, n. 43, contenente il testo unico delle disposizioni
legislative in materia doganale). Pertanto, la questione va rigettata
in quanto le norme impugnate non si applicano alla Provincia di
Bolzano.
6. - Non fondata e' la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, per contrasto con gli stessi parametri indicati nel
paragrafo n. 4, nei confronti dell'art. 3, primo comma, lett. f),
nella parte in cui dispone che "sara' previsto un ruolo unico del
personale addetto ai servizi centrali e periferici del dipartimento".
Secondo la ricorrente, tale disposizione violerebbe il principio
della proporzionale etnica (art. 89 dello statuto), come attuato
dalla citata tabella n. 5, in quanto quest'ultima risulterebbe
illegittimamente derogata dall'istituzione del ruolo unico nazionale
e dalla conseguente eliminazione del ruolo locale stabilito
dall'anzidetta tabella. In realta', come ha correttamente
sottolineato l'Avvocatura Generale dello Stato, le tabelle allegate
al d.P.R. n. 752 del 1976 non prevedono un vero e proprio ruolo
locale, cioe' un particolare inquadramento giuridico-funzionale del
personale addetto agli uffici statali siti nella Provincia di
Bolzano, ma, seppure quel termine sia contenuto nel d.P.R. n. 752 del
1976, con esso si vuol indicare, piuttosto, le piante organiche
locali, vale a dire la distribuzione dei posti di ruolo negli uffici
statali della dogana localizzati a Bolzano. Da cio' risulta con tutta
evidenza che l'istituzione di un ruolo unico nazionale non puo'
collidere in alcun modo con i parametri invocati.
7. - Parimenti infondata e' la questione di legittimita'
costituzionale sollevata nei confronti dell'art. 3, primo comma,
lett. h), nella parte in cui dispone che "saranno previste procedure
rapide di copertura dei posti vacanti, anche mediante concorsi basati
sulla valutazione di titoli professionali e di cultura, salvi i casi
di procedure ulteriormente semplificate previste dalle disposizioni
generali sul pubblico impiego".
Ad avviso della ricorrente, tale disposizione contrasterebbe con
l'art. 89 dello statuto, come attuato dagli artt. 12 e segg. del
d.P.R. n. 752 del 1976, i quali, nello stabilire la disciplina delle
procedure concorsuali per la copertura dei posti vacanti nella
provincia di Bolzano, non prevederebbero semplificazioni o
abbreviazioni delle procedure stesse. Anche in tal caso non puo'
condividersi l'interpretazione che delle "norme di attuazione"
fornisce la ricorrente, poiche' tali norme pongono alcune
prescrizioni a salvaguardia della proporzionale etnica e della
peculiarita' dell'autonomia di Bolzano senza precludere
l'applicabilita' nella stessa provincia di procedure concorsuali
semplificate o abbreviate. Naturalmente resta fermo, come ha ammesso
la stessa Avvocatura dello Stato, che anche a queste ultime procedure
si applicano le norme particolari predisposte, a tutela della
proporzionale etnica, dagli artt. 12 e segg. del d.P.R. n. 752 del
1976.
8. - Non fondata e', altresi', la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, primo comma, 3 (nelle disposizioni
indicate nelle censure esaminate nei paragrafi precedenti) e 7, i
quali mirerebbero ad arrecare modifiche o deroghe alle norme di
attuazione dello statuto precedentemente ricordate senza che sia
stata sentita, in occasione della loro approvazione, la speciale
commissione paritetica prevista dall'art. 107 dello statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige. Come si e' precisato nei paragrafi
precedenti, nessuna delle disposizioni impugnate e' diretta a
modificare le citate norme di attuazione o ad apportarvi
implicitamente deroghe. Sicche' non puo' riconoscersi alcun
fondamento alla richiesta della ricorrente.
9. - Non fondata e', infine, la questione di legittimita'
costituzionale relativa agli articoli della legge n. 349 del 1989
citati nel numero immediatamente precedente per violazione dell'art.
52, ultimo comma, dello statuto, il quale dispone che il Presidente
della Giunta provinciale "interviene alle sedute del Consiglio dei
Ministri, quando si trattano questioni che riguardano la provincia".
Come questa Corte ha affermato (v. sentt. nn. 544 e 545 del 1989,
ma anche sentt. nn. 34 e 166 del 1976, 627 del 1988), la ricordata
partecipazione del Presidente provinciale alle sedute del Consiglio
dei Ministri, anche in occasione della deliberazione di disegni di
legge, si rende necessaria soltanto nelle ipotesi in cui "l'interesse
regionale sul quale viene a incidere la disciplina statale in
discussione sia qualificato come un interesse differenziato e dotato
di una particolare rilevanza o intensita'". Poiche' nel caso si
tratta di una legge che mira a una riorganizzazione generale degli
uffici doganali su tutto il territorio nazionale, manca evidentemente
il presupposto principale (interesse differenziato) per
l'applicazione al caso di specie della norma statutaria invocata.