ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Puglia riapprovata l'8 novembre 1989, avente per oggetto: "Norme di
interpretazione autentica dell'art. 37 della legge regionale 9 maggio
1984, n. 26 recante Norme per la disciplina del trattamento giuridico
ed economico del personale regionale per il triennio 1982-84 (accordo
nazionale del 29 aprile 1983)", promosso con ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri, notificato il 28 novembre 1989,
depositato in cancelleria il 6 dicembre 1989 ed iscritto al n. 102
del registro ricorsi 1989;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Udito l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 novembre 1989 e depositato il 6
dicembre 1989, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso
questione di legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 117
della Costituzione ed agli artt. 4 e 11, secondo comma, della legge
29 marzo 1983, n. 93, della legge della Regione Puglia riapprovata
l'8 novembre 1989, recante Norme di interpretazione autentica
dell'art. 37 della legge regionale 9 maggio 1984 n. 26 (Norme per la
disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale
regionale per il triennio 1982-84: accordo nazionale del 29 aprile
1983.
Deduce il ricorrente che la Regione Puglia, dopo aver provveduto,
con la suindicata legge regionale n. 26 del 1984, a dettare la
disciplina del trattamento giuridico ed economico del personale
dipendente in conformita' dell'accordo nazionale del 29 aprile 1983,
recependo, tra l'altro, i criteri per il riequilibrio tra anzianita'
economica ed anzianita' giuridica, ha approvato una norma di
interpretazione autentica dell'art. 37 della citata legge regionale
n. 26 del 1984.
L'unico articolo della legge interpretativa dispone, al primo
comma, che il valore "in mesi" delle classi e degli scatti - da
assumere nel computo degli anni di effettivo servizio maturati, per
gli effetti del riequilibrio d'anzianita' - sia rappresentato dal
rapporto ottenuto suddividendo per i dodici mesi dell'anno gli
importi risultanti dal reticolo della progressione economica
realizzata, al 31 dicembre 1982, in base all'accordo 1979-81.
A sua volta il secondo comma prevede che "i mesi di effettivo
servizio nel livello di appartenenza al 31 dicembre 1982 sono
valutati fino a centonovantadue in termini di classi e per i
rimanenti in termini di scatti; sono pure cosi' valutati i mesi di
effettivo servizio resi in ciascuno dei rimanenti sette livelli della
legge regionale 2 marzo 1981 n. 22".
Il Governo, con provvedimento di rinvio del 28 giugno 1989, sulla
premessa che l'art. 17 del decreto-legge 2 marzo 1989 n. 65,
convertito nella legge 26 aprile 1989, n. 155, gia' avesse stabilito
doversi determinare il valore mensile delle classi e scatti di
stipendio maturati dividendo il valore della classe o scatto per il
coefficiente 24 (pari al numero dei mesi necessari alla loro
attribuzione), aveva segnalato il contrasto del primo comma
dell'articolo della legge approvata con gli artt. 4 e 11, secondo
comma, della legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983,
relativi al princi'pio di omogeneizzazione, da osservarsi nella
disciplina legislativa e negoziale del rapporto, ed al divieto di
concessione di trattamenti integrativi comunque comportanti oneri
aggiuntivi per le pubbliche finanze. Analogo contrasto il Governo
aveva denunciato con riguardo alla seconda delle disposizioni
approvate, dovendo il riequilibrio d'anzianita' operarsi in relazione
alla progressione economica complessivamente, e non separatamente,
maturata attraverso i vari livelli.
Il Consiglio regionale, nella seduta dell'8 novembre 1989, aveva
riapprovato nell'identico testo la legge in parola, di cio' dando
comunicazione al Commissario del Governo in data 13 novembre 1989.
Osserva il ricorrente che, nell'ambito delle misure di
contenimento del disavanzo, il decreto-legge n. 65 del 1989, recante
disposizioni in materia di finanza pubblica, ha dettato, all'art. 17,
un criterio cogente agli effetti dell'applicazione della disciplina
in tema di riequilibrio dell'anzianita' giuridica ed economica,
delineata dagli accordi del 1983 riguardanti il personale degli enti
locali e delle regioni a statuto ordinario. Ad evidenti fini di
uniformita' d'indirizzo e' stato cosi' disposto che, nel procedere
alla ricostruzione del maturato economico dei dipendenti pubblici
considerati nei precitati accordi, la riduzione in mesi
dell'anzianita' di servizio espressa in termini di classi o scatti
(secondo quanto previsto negli accordi stessi) avvenga tenendo conto
del tempo occorrente alla maturazione del diritto al trattamento
corrispondente alle classi o scatti successivi e, quindi, dividendo
per 24 (pari al numero dei mesi necessari per maturarli) il valore di
ogni classe o scatto.
Rileva ancora il ricorrente che un'applicazione degli accordi
(specificamente richiamati, sul punto, della citata norma) secondo
criterio diverso e piu' favorevole ai dipendenti rispetto a quello
come sopra definito si risolverebbe, oltre che in sperequazione tra i
dipendenti delle diverse Regioni, in evidente accrescimento
dell'onere finanziario, cosi' ponendosi in contrasto col princi'pio
di cui al secondo comma dell'art. 11 della legge-quadro n. 93 del
1983, che fa divieto agli enti pubblici di concedere trattamenti non
previsti e comunque comportanti oneri aggiuntivi. Ed a tale risultato
perviene, appunto, la denunciata norma regionale, per effetto della
quale la quota di salario "compiutamente e definitivamente" spettante
ad ogni dipendente in ragione dell'anzianita' maturata al 31 dicembre
1982 (giusta il punto 11 dell'accordo del 29 aprile 1983)
risulterebbe fissata, a parita' di ogni altra condizione, in
ammontare superiore a quello determinabile secondo le clausole
concordate, il cui contenuto precettivo e' stato esplicitato col
decreto-legge n. 65 del 1989 alla stregua dell'unico criterio
razionalmente ipotizzabile (quando si abbia riguardo al princi'pio
generale della progressione economica per scatti biennali
d'anzianita' e, in particolare, a quanto previsto dall'omologa norma
dell'accordo per i dipendenti degli enti locali, recepita all'art.
41, lett. B, del d.P.R. 25 giugno 1983, n. 357, ove e' esplicita la
riduzione a "ventiquattresimi" dell'anzianita' maturata).
Ad identiche censure di illegittimita', in relazione agli artt.
117 della Costituzione, 4 e 11, secondo comma, della legge n. 93 del
1983, si espone poi - ad avviso del ricorrente - l'altra disposizione
della legge impugnata che, dopo aver stabilito il criterio per la
ricostruzione - in termini di "classi" e, residualmente, di "scatti"
- dei mesi d'effettivo servizio prestati nel livello di appartenenza
dei dipendenti al 31 dicembre 1982 (in particolare prevedendo la
riferibilita' a classi di stipendio per non piu' di centonovantadue
mesi del servizio prestato), dispone che allo stesso modo debbano
essere valutati i mesi di servizio prestato in ciascuno dei rimanenti
sette livelli di cui alla legge regionale 2 marzo 1981, n. 22.
Come segnalato nel provvedimento di rinvio, il criterio alla cui
stregua la Regione si propone di dare applicazione al riequilibrio di
anzianita' previsto dal piu' volte ripetuto accordo del 29 aprile
1983 si risolve - a motivo della distinta valutazione delle
anzianita' maturate in ciascuno dei livelli via via occupati - in
piu' vantaggiosa ricostruzione delle anzianita' pregresse, da
effettuarsi invece, ai sensi del primo comma del punto 11
dell'accordo, con riferimento alla progressione economica raggiunta
alla data del 31 dicembre 1982 e, percio', risultante dall'anzianita'
complessivamente maturata da ciascun dipendente nella qualifica in
atto rivestita e nei livelli inferiori.
2. - Non si e' costituita la Regione Puglia.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale - in riferimento all'art.
117 della Costituzione e agli artt. 4 e 11, secondo comma, della
legge-quadro 29 marzo 1983, n. 93 - dell'articolo unico della legge
della Regione Puglia, nuovamente approvata, malgrado rinvio, l'8
novembre 1989, recante Norme di interpretazione autentica dell'art.
37 della legge regionale 9 maggio 1984, n. 26 (Disciplina del
trattamento giuridico ed economico del personale regionale per il
triennio 1982-84 in attuazione dell'accordo nazionale del 29 aprile
1983).
Il ricorrente muove dalle seguenti premesse:
la legge regionale n. 26 del 1984, adeguandosi all'accordo
nazionale del 29 aprile 1983, aveva, da un lato (art. 35), previsto,
in ordine alla progressione economica del personale, "qualifiche
funzionali" in luogo dei preesistenti "livelli funzionali" (indicando
in apposita tabella le corrispondenze tra gli uni e le altre, e
fissando le retribuzioni annue per ogni qualifica), e dall'altro
(art. 37) aveva disposto il riequilibrio fra anzianita' giuridica e
anzianita' economica del personale inquadrato nelle nuove qualifiche
"sul reticolo derivante dalla progressione economica orizzontale
realizzata con la legge regionale n. 22 del 2 marzo 1981 e con
riferimento alla data del 31 dicembre 1982" (si arrecano alla
retribuzione iniziale prevista per la qualifica corrispondente al
vecchio livello aumenti pari al valore delle classi o scatti maturati
nel vecchio livello al 31 dicembre 1982);
ai fini del riequilibrio suindicato, la stessa legge regionale
n. 26 del 1984 ha dettato due criteri: a) valutazione per intero
(analogamente a quanto disposto dal d.P.R. 25 giugno 1983, n. 347,
anche esso di attuazione,per i dipendenti degli enti locali,
dell'accordo nazionale 29 aprile 1983), in termini di classi e/o
scatti, in mesi, degli anni di effettivo servizio maturati nella
qualifica nella quale il dipendente trovasi inquadrato al momento
dell'operazione di riequilibrio, computando anche il servizio svolto
presso altri enti; b) valutazione, in mesi, degli anni di effettivo
servizio, maturati nei livelli inferiori, pure valutati per intero
sul valore delle classi e/o degli scatti attribuiti ai livelli
inferiori di riferimento, computando sempre anche il servizio svolto
presso altri enti;
il decreto-legge 2 marzo 1989, n. 65, convertito in legge 26
aprile 1989, n. 155 (Disposizioni in materia di finanza pubblica),
nell'ambito delle misure di contenimento del disavanzo e anche a fini
di uniformita' di indirizzo, all'art. 17, ha esplicitato il contenuto
precettivo in parte qua dell'accordo nazionale 29 aprile 1983, come
riprodotto dall'art. 37 della legge regionale n. 26 del 1984 (e
dall'art. 41, d.P.R. n. 347 del 1983), disponendo che, ai fini del
calcolo per il riequilibrio, il valore delle classi e/o degli scatti,
ridotto in mesi, si ottenga dividendo il valore stesso per il
coefficiente 24, che rappresenta il numero di mesi necessario per la
maturazione del diritto alla loro attribuzione (cfr., per le classi e
gli scatti biennali da attribuire ai dipendenti della Regione Puglia,
la legge regionale n. 22 del 1981).
Cio' posto, il ricorrente sostiene:
a) che il primo comma dell'articolo unico impugnato - in quanto
dispone che "il valore in mesi delle classi e degli scatti di
ciascuno degli otto livelli della legge regionale" n. 22 del 1981,
"previsto dal secondo comma dell'art. 37 della legge regionale n. 26
del 1984", si ottiene dividendo il valore delle classi e/o degli
scatti per 12 - determina, con interpretazione irragionevole, un
aumento del valore delle classi e/o degli scatti nel riequilibrio
economico e cosi' si pone in contrasto con i principi di
omogeneizzazione e di esaustivita' dei compensi per i dipendenti
regionali, principi enunciati dalla legge quadro n. 93 del 1983 e
fatti propri dal decreto-legge n. 65 del 1989 come sopra convertito;
b) che il secondo comma dell'articolo unico impugnato si espone
a identiche censure in quanto stabilisce che la valutazione in mesi
degli anni di servizio maturati nei livelli inferiori (a quello di
appartenenza al momento del riequilibrio), anni da valutare pure per
intero, debba essere operata distintamente, (con conseguente
ricostruzione delle anzianita' pregresse piu' vantaggiosa) anziche',
come prescritto dalla prima parte dell'art. 37 della legge regionale
n. 26 del 1984, che fa riferimento (in conformita' della prima parte
dell'art. 11 dell'accordo nazionale del 1983), alla data del 31
dicembre 1982, mediante l'individuazione della "risultante dalla
anzianita' complessivamente maturata da ciascun dipendente nella
qualifica in atto rivestita e nei livelli inferiori".
2. - Le censure rivolte contro il primo comma dell'articolo unico
della deliberazione impugnata sono fondate.
Dalla legge-quadro n. 93 del 1983, in quanto prescrive
l'omogeneizzazione e la esaustivita' dei trattamenti economici del
personale dipendente regionale in relazione agli accordi sindacali
collettivi (artt. 4 e 11) - tenuto conto della legge della Regione
Puglia n. 26 del 1984, che ha recepito l'accordo nazionale 29 aprile
1983 relativamente alla previsione del riequilibrio fra anzianita'
economica e anzianita' giuridica, e del decreto-legge n. 65 del 1989
come sopra convertito, che, anche in funzione di contenimento della
spesa pubblica, ha esplicitato ed applicato ragionevolmente quanto
previsto al riguardo dalla legge regionale n. 26 del 1984 ora
richiamata - si trae una norma interposta rispetto all'art. 117 della
Costituzione, norma idonea a precisare il contenuto delle competenze
regionali in tema di trattamento economico del personale.
Alla detta norma interposta, e quindi all'art. 117 della
Costituzione, non si attiene la deliberazione impugnata la' dove
dispone che il riequilibrio economico sia operato con il determinarsi
il valore tradotto in mesi delle classi, e/o degli scatti - per la
cui maturazione e' necessario il decorso del biennio - nel dodicesimo
anziche' nel ventiquattresimo del valore delle classi e/o degli
scatti. In tal modo, infatti, la norma impugnata, lungi
dall'interpretare autenticamente in modo ragionevole, ha innovato la
vigente disciplina regionale, con l'effetto di alterare - senza
alcuna giustificazione riferibile a esigenze peculiari della Regione
o altrimenti plausibile sul piano costituzionale - la valutazione
dell'anzianita' pregressa.
In accoglimento delle censure che si riconoscono fondate, va
dunque dichiarata l'illegittimita' costituzionale del primo comma
dell'articolo unico della deliberazione regionale impugnata.
3. - Non sono fondate, invece, nei sensi della motivazione che
segue, le censure rivolte contro il secondo comma del detto articolo
unico.
Tale secondo comma, dopo avere formulato la precisazione che i
mesi di effettivo servizio nel livello di appartenenza sono valutati
fino a centonovantadue in termini di classi e per i rimanenti in
termini di scatti (precisazione ovvia se si considera: che le classi,
nel sistema della legge regionale n. 22 del 1981, sono otto; che per
la maturazione di ciascuna di esse occorre il decorso di due anni;
che gli scatti sono attribuiti quando siano esaurite le classi), la
disposizione aggiunge che "sono pure cosi' valutati i mesi di
effettivo servizio prestati in ciascuno dei rimanenti sette livelli
della legge regionale n. 22 del 1981".
Orbene tale disposizione aggiuntiva non opera (come pretende il
ricorrente che ad essa per questo limita l'impugnazione) nel senso di
escludere una rivalutazione unitaria e complessiva dell'anzianita'
pregressa, ma si limita a estendere alla valutazione dell'anzianita'
maturata nei livelli precedenti - la quale deve tener conto di tutti
i mesi di effettivo servizio e dei valori di riferimento della
retribuzione relativa ai singoli livelli - il criterio di computo dei
mesi di servizio adottato per la valutazione dell'anzianita' nel
livello di appartenenza.