ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7 del r.d. 12
luglio 1934, n. 1214 ("Approvazione del testo unico delle leggi sulla
Corte dei conti"), e dell'art. 4 del d.lgs. 5 maggio 1948, n. 589
("Riassetto dei servizi e revisione dei ruoli organici della Corte
dei conti"), promosso con ordinanza emessa il 7 giugno 1989 dal
T.A.R. del Lazio sul ricorso proposto da Sepe Onorato ed altri contro
la Presidenza del Consiglio dei ministri, iscritta al n. 31 del
registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 5, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Visti gli atti di costituzione di Sepe Onorato ed altri e di
Casaccia Mario nonche' l'atto di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 1990 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avv.ti Giulio Correale per Sepe Onorato ed altri e
Filippo Satta per Casaccia Mario e l'Avvocato dello Stato Giorgio
Zagari per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio instaurato dal dott. Onorato Sepe ed
altri presidenti di sezione della Corte dei conti contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri e nei confronti del dott.
Emidio Di Giambattista per ottenere l'annullamento del provvedimento
di nomina di quest'ultimo a Procuratore generale della detta Corte
(d.P.R. 31 dicembre 1987), il T.A.R. del Lazio, con "decisione" del 7
giugno 1989, pervenuta alla Corte costituzionale il 17 gennaio 1990,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 7
del r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e 4 del d.lgs. 5 maggio 1948, n.
589, nella parte in cui disciplinano la nomina del procuratore
generale della Corte dei conti.
Secondo il giudice remittente tale disciplina, in quanto riserva
al Governo, con piena discrezionalita', la nomina del procuratore
generale, contrasta con l'art. 100, terzo comma, Cost., che impone di
assicurare l'indipendenza del Consiglio di Stato e della Corte dei
conti, e dei loro componenti, e con l'art. 108, secondo comma, che
vuole assicurata dalla legge l'indipendenza del pubblico ministero
presso le giurisdizioni speciali. Il contrasto e' accentuato dalla
considerazione delle particolari attribuzioni del procuratore
generale, chiamato a promuovere e sostenere, anche nei confronti dei
membri del Governo, i giudizi di responsabilita' amministrativa e
contabile.
Sarebbe violato pure l'art. 3 Cost., attesa la diseguaglianza di
trattamento risultante dal confronto con la disciplina delle altre
magistrature speciali, le quali sono state in epoca recente dotate di
forme di autogoverno con riconoscimento agli organi interni di poteri
determinanti anche ai fini delle assegnazioni e dei mutamenti di
funzioni.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti i
ricorrenti riprendendo e sviluppando le argomentazioni del giudice
remittente, e concludendo per l'accoglimento della questione.
Con atto separato, in cui si espongono rilievi analoghi, si e'
pure costituito il dott. Mario Casaccia, vice procuratore generale
della Corte dei conti, intervenuto nel giudizio principale, al quale
il provvedimento di rimessione, che dichiara inammissibile il suo
intervento, e' stato tuttavia notificato dallo stesso Tribunale.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, domandando che la
questione sia dichiarata infondata.
Dopo avere premesso di rimettersi alla Corte per "ogni valutazione
circa l'ammissibilita' della questione proposta in relazione a una
certa atipicita' del provvedimento di rimessione", nel merito
l'Avvocatura richiama specialmente la sentenza n. 1 del 1967 di
questa Corte, la quale, da un lato, ha affermato che "l'indipendenza
dell'istituto deve ricercarsi nei modi con cui esso svolge le sue
funzioni e non gia' in quelli con cui si provvede a regolare la
nomina dei suoi membri", dall'altro ha negato che il potere di scelta
del titolare di un ufficio sia ex se idoneo a condizionarne l'azione.
Sotto il primo profilo si osserva anzitutto che "la scelta
governativa deve avvenire nell'ambito di rigorose categorie
all'interno della Corte dovendo cadere su qualificatissimi
magistrati", in secondo luogo che l'attivita' della Corte dei conti
si svolge libera da ogni intervento estraneo e senza possibilita' di
ingerenze esterne, contro le quali le attribuzioni del procuratore
generale sono presidiate da una forte processualizzazione. Sotto
l'altro profilo si richiama l'attenzione sulle garanzie di
inamovibilita' previste dall'art. 8 del t.u. n. 1214 del 1934, esteso
al procuratore generale dall'art. 4 del d.lgs. n. 589 del 1948.
L'Avvocatura ricorda altresi' che l'invito formulato da questa
Corte nella sentenza n. 230 del 1987 a una piena conformazione della
disciplina delle nomine e delle promozioni presso la Corte dei conti
alle direttive costituzionali e' stato gia' in parte accolto dalla
legge 13 aprile 1988, n. 117, peraltro posteriore alla data del
decreto impugnato.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost., si obietta che
le difformita' tra le funzioni e i modi operativi delle diverse
magistrature e dei loro organi escludono che le differenze di
disciplina possano costituire violazioni del principio di
eguaglianza, il quale presuppone una sostanziale omogeneita' delle
situazioni da comparare.
All'udienza pubblica l'Avvocatura ha eccepito l'inammissibilita'
della costituzione in giudizio del dott. Casaccia. La Corte,
ritiratasi in camera di consiglio, ha respinto l'eccezione con
ordinanza, inserita a verbale, di cui e' stata data lettura alla
ripresa dell'udienza.
Considerato in diritto
1. - Il T.A.R. del Lazio ritiene contrastante con la tutela
costituzionale dell'indipendenza della Corte dei conti e dei suoi
componenti (art. 100, terzo comma, Cost.), e in particolare del
procuratore generale in qualita' di pubblico ministero (art. 108,
secondo comma), la disciplina degli artt. 7 del r.d. 12 luglio 1934,
n. 1214, e 4 del d. lgs. 5 maggio 1948, n. 589, la quale "riserva la
nomina del procuratore generale proprio al Governo, nei cui confronti
e' proclamata la garanzia dell'indipendenza". Sarebbe violato anche
l'art. 3 Cost. a causa dell'irragionevole disparita' di trattamento
rispetto alle altre magistrature speciali per le quali "sono state
realizzate negli ultimi anni forme di autogoverno con riconoscimento,
tra l'altro, agli organi interni di poteri determinanti anche ai fini
delle assegnazioni e dei mutamenti di funzioni".
2. - La questione, sollevata con un provvedimento inserito in una
"decisione", e' inammissibile per difetto di pregiudizialita'.
Secondo quanto risulta dall'esposizione in fatto e in diritto del
giudice a quo, il decreto di nomina, della cui legittimita' si
controverte nel giudizio principale, e' stato impugnato per tre
motivi:
a) violazione di legge per mancata conformazione alla
designazione vincolante espressa dal Consiglio di presidenza della
Corte dei conti, la quale escludeva ogni potere discrezionale del
Governo. Il carattere vincolante della designazione e' sostenuto dai
ricorrenti in base a una prassi, che si asserisce sempre seguita in
passato, "divenuta, ormai, vera e propria consuetudine";
b) eccesso di potere sotto specie di difetto assoluto di
motivazione sul punto della preferenza accordata a un nominativo
diverso da quello indicato dalla Corte. Il carattere quanto meno
obbligatorio del parere della Corte, e il conseguente obbligo di
motivazione in caso di decisione difforme, sono affermati
argomentando dai principi generali e, in particolare, dall'art. 13
della legge n. 1345 del 1961;
c) in via subordinata, carenza o, rispettivamente, eccesso di
potere in conseguenza dell'illegittimita' costituzionale delle norme
che disciplinano la nomina del procuratore generale, in quanto
attribuiscono il relativo potere al Governo anziche' al Consiglio di
presidenza della Corte dei conti, o almeno in quanto attribuiscono al
Governo un potere assolutamente discrezionale escludendo ogni forma
di partecipazione della Corte al procedimento di nomina.
3. - In conformita' di questo ordine logico il Tribunale ha preso
in esame anzitutto il motivo sub a) e lo ha dichiarato infondato sul
riflesso che l'art. 7 del r.d. n. 1214 del 1934, il quale attribuisce
al Governo il potere di nomina, non puo' ritenersi modificato dalla
prassi "che si asserisce sempre seguita nel passato (acquisizione
della proposta del Consiglio di presidenza con riconoscimento ad essa
di forza vincolante)", perche' altrimenti si finirebbe col dare
efficacia a una consuetudine contra legem.
Con la pronuncia negativa in merito al primo motivo il giudice a
quo ha implicitamente deciso anche in ordine a un profilo del terzo,
escludendo che la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
7 possa essere ritenuta non manifestamente infondata nei termini
della prima della due prospettazioni alternativamente enunciate sub
c), ma lasciando aperta la possibilita' dell'incidente di
costituzionalita' nei termini dell'altra.
4. - Riconosciuto che il potere di nomina spetta al Governo, e
quindi che non spetta alla Corte dei conti un potere di designazione
vincolante, si poneva al Tribunale il problema interpretativo sotteso
al secondo motivo di ricorso: se, come sostengono i ricorrenti
"sviluppando una argomentazione alternativa", il potere del Governo
sia limitato dal requisito di previa acquisizione del parere
(obbligatorio) della Corte dei conti, donde l'illegittimita' di un
provvedimento difforme che non fosse adeguatamente motivato, oppure
si tratti di un potere insindacabile, al cui esercizio e' estraneo
ogni intervento di carattere procedimentale di organi della Corte.
Avendo scelto la seconda interpretazione - la quale, in stretta
aderenza alla lettera della legge, riconosce al Governo una "lata
discrezionalita'" -, il Tribunale avrebbe dovuto sospendere il
giudizio in merito al motivo sub b) e sollevare senz'altro la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7 del r.d. n. 1214
del 1934 (e dell'art. 4 del d.lgs. n. 589 del 1948) nella parte in
cui non prevede il parere obbligatorio della Corte. Invero, una volta
respinto il motivo di ricorso sub a), il motivo sub c) si restringe
alla censura di eccesso di potere per difetto di motivazione,
riformulata, anziche' sulla base dell'interpretazione "adeguatrice"
dell'art. 7 proposta sub b), in ragione dell'illegittimita'
costituzionale della norma, se interpretata nel senso
dell'attribuzione al Governo di un potere di nomina assolutamente
discrezionale.
Il giudice a quo si e' invece pronunciato anche in merito al
secondo motivo dichiarandolo, al pari del primo, infondato, e solo
dopo avere "definito in senso negativo" entrambe le censure sub a) e
sub b), ha disposto "la sospensione del giudizio con riserva di ogni
ulteriore pronunzia all'esito dell'incidente di costituzionalita'".
In tal modo, avendo affermato "la lata discrezionalita' di cui
dispone il Governo nella nomina del procuratore generale", il
Tribunale si e' precluso la possibilita' di rimetterla in discussione
sollevando la questione di costituzionalita' della legge che tale
potere conferisce. La pregiudizialita' della questione risulta
tardiva perche' la legge e' gia' stata applicata, e non si vede quale
ulteriore decisione sul merito della causa potrebbe essere
pronunciata dal Tribunale in esito alla definizione dell'incidente di
costituzionalita'.
5. - Ne' varrebbe obiettare che la censura sub b) e' stata
dichiarata infondata "allo stato", senza pregiudizio della questione
di legittimita' costituzionale delle norme regolatrici della nomina e
con riserva di pronunzia definitiva dopo che la questione sara'
risolta. Un giudizio "allo stato" sul merito del ricorso e' un
giudizio ipotetico ("se si applicasse la disciplina vigente, il
ricorso non sarebbe fondato") finalizzato esclusivamente alla
valutazione di rilevanza della questione di costituzionalita' di tale
disciplina, e quindi non puo' essere pronunziato con una decisione di
infondatezza della censura. Espresso in questa forma, esso perde il
carattere di ipoteticita' e diventa un giudizio immediatamente e
definitivamente applicativo della legge, con conseguente irrilevanza
della sollevata questione di legittimita' costituzionale per difetto
di pregiudizialita'.