ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 3, 6 e 8
della legge 4 gennaio 1990, n. 1 (Disciplina dell'attivita' di
estetista) promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il 3
gennaio 1990, depositato in cancelleria il 7 febbraio 1990 ed
iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 aprile 1990 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Giuseppe Pericu per la Regione Liguria e l'Avvocato
dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 2 febbraio 1990 la Regione Liguria
ha promosso questione di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
primo comma, 6, secondo, terzo e quarto comma, e 8, quinto e sesto
comma, della legge dello Stato 4 gennaio 1990, n. 1, che disciplina
l'attivita' di estetista, per preteso contrasto con gli artt. 3, 97,
117 e 118 della Costituzione.
Col primo motivo di ricorso la Regione lamenta che l'art. 3 della
legge, nel disciplinare le condizioni per il conseguimento della
qualificazione professionale di estetista, prenda in considerazione
soltanto la formazione professionale svolta nell'ambito di rapporti
di apprendistato e non pure quella svolta nell'ambito di rapporti di
formazione e lavoro. Tale discriminazione violerebbe non solo il
principio di eguaglianza, ma anche le attribuzioni regionali in
materia di artigianato e formazione professionale, sottraendo alla
regione la competenza a valutare il grado della preparazione
professionale acquisita mediante rapporti di formazione e lavoro.
Col secondo motivo si denuncia "una penetrante invasione della
sfera delle attribuzioni regionali" operata dall'art. 6, sia
assegnando al Ministro dell'industria poteri di indirizzo e di
coordinamento dei contenuti tecnico-culturali dei programmi dei corsi
e delle prove di esame, in deroga non giustificata alla competenza
del Consiglio dei ministri ai sensi della legge n. 400 del 1988, sia
accordando al Ministro il termine di un anno per l'emanazione dei
relativi provvedimenti, mentre il primo comma dell'articolo prescrive
alle regioni il termine di sei mesi per la predisposizione dei detti
programmi. In tal modo, in contrasto col principio di buon andamento
dell'amministrazione, si insinuerebbe un fattore di disfunzione nella
programmazione regionale, che potrebbe essere vanificata o comunque
sottoposta alla necessita' di revisione in conseguenza
dell'irrazionale scoordinamento dei due termini.
Il terzo motivo si riferisce alle disposizioni transitorie
dell'art. 8, quinto e sesto comma, il quale riconosce senz'altro la
qualifica professionale di estetista a coloro che alla data di
entrata in vigore della legge siano in possesso di attestati o
diplomi di estetista rilasciati da scuole professionali autorizzate
dallo Stato o dalle regioni, mentre per gli allievi dei corsi di
formazione professionale, che abbiano conseguito l'attestato di
qualifica previsto dall'art. 14 della legge quadro n. 845 del 1978,
il conseguimento della qualifica e' subordinato al superamento di un
esame tecnico-pratico, preceduto dalla frequenza di un corso annuale
di specializzazione.
Ad avviso della ricorrente questa ingiustificata discriminazione
lede le attribuzioni della regione in materia di formazione
professionale vanificando gli attestati di qualifica professionale
rilasciati in esito alla frequenza dei corsi regionali e al
superamento dell'esame finale.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, domandando che
il ricorso sia dichiarato "in parte non ammissibile e comunque
infondato".
Secondo l'Avvocatura il primo motivo del ricorso e' per un verso
inammissibile, in quanto censura il mancato riconoscimento della
formazione professionale mediante rapporti di formazione e lavoro
sotto il profilo dell'art. 3 Cost., per altro verso infondato la'
dove lamenta una supposta invasione della competenza regionale in
materia di formazione professionale, mentre oggetto della norma e'
tutt'altra materia, cioe' la determinazione dei requisiti di accesso
alla professione di estetista.
Inammissibile e' pure il secondo motivo nella parte in cui,
denunciando una pretesa contrarieta' dell'art. 6 all'art. 97 Cost.,
non si attiene all'argomento dell'invasivita' delle competenze
regionali, e infondato nella parte in cui censura l'attribuzione al
Ministro dell'industria del potere di definire a livello nazionale i
contenuti tecnico-culturali dei programmi dei corsi e delle prove di
esame. Si osserva che tale provvedimento non e' propriamente
configurabile come atto di indirizzo e di coordinamento, essendo
piuttosto destinato a garantire uno standard minimo, comune a tutte
le regioni, di preparazione e di controllo degli aspiranti alla
professione di estetista, e che comunque la legge generale che
conferisce la funzione di indirizzo e di coordinamento al Consiglio
dei ministri, essendo una legge ordinaria, puo' essere derogata da
leggi speciali.
Quanto al terzo motivo, a parte i profili di inammissibilita' pure
in esso presenti, l'Avvocatura rileva che il sesto comma dell'art. 8,
lungi dal vanificare gli attestati di qualifica professionale
rilasciati in seguito alla frequenza dei corsi regionali, riconosce
ad essi una specifica rilevanza nel senso di consentire a coloro che
ne sono in possesso un accesso all'esame teorico-pratico agevolato
rispetto alle modalita' previste dall'art. 3.
3. - In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza di
discussione la ricorrente, oltre a sviluppare gli argomenti
prospettati nell'atto di costituzione, precisa che l'interesse a
ricorrere non puo' essere escluso di per se' quando la censura
dedotta riguardi la violazione di parametri costituzionali diversi da
quelli che direttamente tutelano e garantiscono la sfera delle
attribuzioni regionali, la lesione di tali attribuzioni potendo
"derivare anche dalla violazione di precetti costituzionali collocati
al di fuori del titolo V della Costituzione".
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria contesta la legittimita' costituzionale,
in riferimento agli artt. 3, 97, 117 e 118 Cost., degli artt. 3,
primo comma, 6, secondo, terzo e quarto comma, 8, quinto e sesto
comma, della legge 4 gennaio 1990, n. 1, portante "disciplina
dell'attivita' di estetista". La violazione dei principi di
eguaglianza e di buon andamento dell'amministrazione e' denunciata
non per se stessa - il che non sarebbe ammissibile, trattandosi di
ricorso in via principale ai sensi dell'art. 32 della legge n. 87 del
1953 -, ma in quanto si ritiene concorra a determinare, aggravandola,
la pretesa invasivita' delle norme denunciate nella sfera delle
attribuzioni regionali in materia di formazione professionale.
2. - Il ricorso non e' fondato.
La crescente diffusione dell'attivita' di estetista, la quale ha
assunto contenuti sempre piu' elevati di professionalita' e di
responsabilita' (mentre la legge 14 febbraio 1963, n. 161, la
annoverava tra le attivita' collaterali a quella di parrucchiere), e
i gravi pericoli per la clientela che essa comporta quando sia
esercitata senza la necessaria preparazione teorico-pratica, hanno
indotto il legislatore a intervenire con una disciplina che, da un
lato, prevede condizioni severe di accesso alla professione,
dall'altro, impone a livello nazionale standards minimi di
preparazione e di valutazione dei candidati. Sotto il secondo profilo
la legge n. 1 del 1990 e' una legge-quadro ai sensi e agli effetti
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione.
In funzione della prima esigenza l'art. 3 subordina l'ammissione
all'esame teorico-pratico di abilitazione alternativamente a tre
condizioni complesse, la seconda delle quali esige, tra l'altro, che
l'aspirante abbia lavorato in qualita' di apprendista in una impresa
di estetista per un periodo di tempo corrispondente alla durata
dell'apprendistato prevista dalla contrattazione collettiva di
categoria. La ricorrente lamenta che non siano presi in
considerazione anche coloro che hanno svolto il loro tirocinio in
base a un rapporto di formazione e lavoro ai sensi dell'art. 3 del
d.-l. 30 ottobre 1984, n. 726, convertito nella legge 19 dicembre
1984, n. 863. Tale discriminazione, oltre a offendere il principio di
eguaglianza, violerebbe le attribuzioni delle regioni sotto l'aspetto
della competenza a valutare il grado della preparazione professionale
acquisita mediante rapporti di formazione e lavoro.
E' agevole replicare che i corsi regionali di formazione
professionale abilitano, per la via mediata dell'esame finale
teorico-pratico previsto dall'art. 3, primo comma, all'esercizio
della professione di estetista nell'intero territorio nazionale. Ne
consegue, come piu' volte questa Corte ha avuto occasione di
affermare (sentenze n. 216 del 1976, n. 89 del 1977 e nn. 165 e 372
del 1989), che e' riservata allo Stato anche la valutazione di
idoneita' della preparazione fornita dai vari strumenti di formazione
professionale integrati dai detti corsi.
La preferenza attribuita dalla norma in esame alla formazione
svolta mediante rapporti di apprendistato si giustifica razionalmente
considerando che solo l'apprendistato - per gli obblighi che
comporta, la durata e la specializzazione dell'addestramento pratico
e dei corsi teorici complementari - e' un mezzo adeguato
all'apprendimento di un "mestiere" altamente qualificato,
esercitabile anche in qualita' di lavoratore autonomo, mentre il
contratto di formazione e lavoro ha piuttosto la funzione di
facilitare l'inserimento dei giovani nelle occupazioni alle
dipendenze di imprese di produzione in serie, nelle quali il
progresso tecnologico e la connessa evoluzione dell'organizzazione
del lavoro hanno prodotto una frantumazione degli antichi mestieri.
3. - In funzione della seconda delle esigenze indicate nel numero
precedente l'art. 6, premesso che le regioni provvederanno entro sei
mesi dall'entrata in vigore della legge a predisporre i programmi dei
corsi di formazione e dell'esame finale di abilitazione (primo
comma), demanda al Ministro dell'industria il compito di definire
entro un anno, di concerto con i Ministri della pubblica istruzione e
del lavoro, i contenuti tecnico-culturali dei programmi dei corsi e
delle prove di esame (secondo comma); elenca le materie che devono
essere comprese tra gli insegnamenti fondamentali dei corsi (terzo
comma); detta criteri per la formazione delle commissioni
giudicatrici dell'esame di abilitazione (quarto comma).
Tale disciplina non risulta contraddittoria con la competenza
riconosciuta alle regioni dal primo comma dell'art. 6, in conformita'
degli artt. 117 e 118 Cost., atteso lo scopo che essa si propone -
sempre in ragione dell'efficacia abilitante in tutto il territorio
dello Stato della qualifica professionale conseguita a livello
regionale - di garantire criteri minimi inderogabili di preparazione
e di valutazione degli aspiranti. La giurisprudenza sopra richiamata
di questa Corte ha pure precisato che in materia di istruzione
professionale le attribuzioni regionali per la definizione dei
programmi e l'organizzazione dei corsi non escludono la presenza di
forme di coordinamento e di controllo centrale dirette a garantire
standards minimi quantitativi e qualitativi, relativi ai corsi e alla
valutazione finale del profitto conseguito da coloro che li hanno
frequentati. In particolare si osserva che il terzo comma non vincola
rigidamente le materie fondamentali dei corsi, ma si limita a
indicare alcuni insegnamenti che devono essere previsti tra queste,
lasciando libere le regioni di aggiungerne altri in guisa da fornire
una preparazione professionale superiore a livello minimo garantito
dalla norma statale.
Infondata e' pure la censura di invasivita' del secondo comma
nelle competenze programmatorie delle regioni sotto il profilo
dell'asserita irrazionalita' del termine di un anno previsto per
l'emanazione del decreto ministeriale di omogeneizzazione dei
programmi regionali dei corsi e delle prove di esame, confrontato col
termine di sei mesi assegnato alle regioni per la predisposizione di
tali programmi. La scansione dei due termini si spiega considerando
che la formazione dei programmi regionali ai sensi dell'art. 6, primo
comma, costituisce una fase di prima attuazione della nuova
disciplina (non ancora "a regime"), destinata a fornire al potere
centrale di controllo la base conoscitivo-sperimentale di
acquisizione degli elementi occorrenti per definire i contenuti dei
corsi e delle prove di esame "secondo criteri di uniformita' e
omogeneita' a livello nazionale" (cfr. Camera dei deputati, X
legisl., Commissione X, verbale della seduta del 2 marzo 1989, pag.
6). Non si tratta propriamente di un atto di indirizzo e
coordinamento, come giudica la ricorrente, bensi' di un atto di
natura regolamentare.
4. - Con l'ultimo motivo di ricorso la Regione Liguria impugna la
norma transitoria dell'art. 8, comma quinto e sesto, in quanto
attribuisce senz'altro la qualifica di estetista a coloro che, alla
data di entrata in vigore della legge, risultino in possesso di
attestati o diplomi di estetista rilasciati in esito alla frequenza
di corsi di scuole professionali espressamente autorizzati o
riconosciuti dallo Stato o dalle regioni, e non pure agli allievi dei
corsi di formazione professionale che abbiano conseguito l'attestato
di qualifica di cui all'art. 14 della legge 21 dicembre 1978, n. 845,
cosi' vanificando l'attivita' di questi corsi organizzati dalle
regioni.
Il motivo e' infondato per la medesima ragione sopra opposta alle
censure mosse all'art. 3: la determinazione delle condizioni che
abilitano all'esercizio di una professione "controllata" nell'intero
territorio nazionale appartiene alla sfera delle attribuzioni dello
Stato, al quale compete pertanto, a questo fine, anche la valutazione
del risultato della frequenza ai corsi.
La ricorrente non porta alcun argomento idoneo a infirmare la
razionalita' della diversa valutazione degli attestati di qualifica
considerati nel sesto comma dell'art. 8 rispetto agli attestati e ai
diplomi considerati nel comma precedente; ne' si puo' dire che "la
norma impugnata vanifica gli attestati di qualifica professionale che
vengono rilasciati a seguito della frequenza dei corsi regionali e
del superamento dell'esame finale, secondo le previsioni della legge
quadro sulla formazione professionale". Al contrario tali attestati
vengono valorizzati come titolo di ammissione agevolata - rispetto
alle condizioni richieste dall'art. 3, primo comma, lett. a) -
all'esame teorico-pratico di abilitazione all'esercizio della
professione.