ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Piemonte riapprovata il 21 marzo 1990 dal Consiglio regionale, avente
per oggetto: "Interpretazione autentica del nono comma dell'art. 34
della L.R. n. 40/1984 e disposizioni in merito al personale docente
dei centri di formazione professionale", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 10 aprile 1990,
depositato in cancelleria il 20 successivo ed iscritto al n. 34 del
registro ricorsi 1990;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, per il
ricorrente, e l'avv. Enrico Romanelli per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 8 aprile 1990, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha impugnato la legge della Regione Piemonte
recante "Interpretazione autentica del nono comma dell'art. 34, L.R.
n. 40 del 1984, e disposizioni in merito al personale docente dei
centri di formazione professionale".
La legge e' composta di due articoli.
Con l'art. 1, essa si qualifica come norma di interpretazione
autentica del nono comma dell'art. 34 della legge regionale 16 agosto
1984, n. 40, con cui era stato recepito l'accordo nazionale di lavoro
per il personale delle Regioni per il periodo 1982-84.
La norma, resa oggetto di interpretazione autentica, disponeva la
abrogazione con effetto dall'1 gennaio 1983 (data iniziale di
applicazione del succitato accordo nazionale) delle precedenti norme
regionali concernenti la progressione economica stipendiale fondata
sul meccanismo delle classi e degli scatti (art. 14 legge reg. n. 5
del 1981).
La succitata legge regionale n. 40 del 1984 e' entrata in vigore
il 6 settembre 1984; pertanto, fino a quest'ultima data le norme
contenute nell'art. 14 della legge n. 4 del 1981 hanno continuato a
trovare applicazione.
Con il testo ora approvato il legislatore regionale vorrebbe far
si' che la abrogazione gia' disposta con decorrenza 1 gennaio 1983
faccia comunque salvi gli effetti risultanti dalla applicazione delle
norme abrogate nel periodo 1 gennaio 1983 (decorrenza della
abrogazione) - 6 settembre 1984 (entrata in vigore della norma di
abrogazione).
Cosi' disponendo, - osserva l'Avvocatura generale dello Stato - la
Regione Piemonte non ha in realta' effettuato una interpretazione
autentica; la norma ora impugnata ha piuttosto modificato la norma
"interpretata" per quanto concerne la portata dell'effetto abrogativo
fissato alla data dell'1 gennaio 1983.
Attraverso questa modifica, impropriamente espressa in forma
interpretativa, si perviene al risultato di consentire la
conservazione dei benefici derivanti dalla progressione economica di
cui all'abrogato art. 14 l.r. n. 5 del 1981 e conseguentemente il
cumulo dei medesimi con i benefici di natura analoga previsti dalla
successiva l.r. n. 40 del 1984 di recepimento dell'accordo nazionale
1982-84 che, con la surricordata abrogazione dall'1 gennaio 1983,
aveva coerentemente ristabilito una situazione di uguaglianza per
tutto il personale.
Se ne deduce che la disposizione in esame, oltre a violare
principi generali dell'ordinamento giuridico in tema di uso del
potere legislativo in funzione di interpretazione autentica, si pone
in contrasto con la legge quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983
e con la normativa contrattuale; in particolare risulta vulnerato il
principio di omogeneizzazione e perequazione dei trattamenti
economici.
Sarebbero altresi' violati i canoni fondamentali di
ragionevolezza, imparzialita' e buon andamento della P.A. di cui
all'art. 97 della Costituzione.
Con i medesimi principi contrasta l'art. 2 della legge oggetto del
ricorso; mediante questa norma la Regione Piemonte intende provvedere
al riconoscimento per intero dell'anzianita' pregressa anche nei
confronti del personale docente gia' in servizio a tempo determinato
presso i Centri di formazione professionale alla data del 31 dicembre
1982, successivamente inquadrato nei ruoli regionali.
L'Avvocatura generale dello Stato chiede quindi che la proposta
questione di legittimita' costituzionale della legge regionale del
Piemonte, indicata in epigrafe, sia dichiarata fondata con ogni
statuizione conseguenziale.
2. - La Regione Piemonte si e' costituita in giudizio, chiedendo
che il ricorso venga respinto in quanto inammissibile e comunque
infondato nel merito.
Nella memoria si precisa anzitutto che con la legge impugnata si
e' inteso disciplinare le situazioni createsi nel periodo compreso
tra l'1 gennaio 1983, data iniziale di applicazione della nuova
progressione degli stipendi del personale regionale, e il 6 settembre
1984, data di entrata in vigore della legge abrogatrice della
precedente disciplina. Un ampio contenzioso in materia aveva dato
luogo a decisioni giurisprudenziali spesso contraddittorie, con
conseguente disparita' di trattamento tra i dipendenti.
Cio' premesso, sarebbero inammissibili le censure relative alla
presunta violazione dei principi generali in tema di interpretazione
autentica e al contrasto con la legge quadro sul pubblico impiego.
Tali censure atterrebbero ad una sorta di eccesso di potere
legislativo, la cui configurabilita' non e' concepibile in un
giudizio di costituzionalita'.In ogni caso sarebbero destituite di
fondamento, perche' lo scopo dell'interpretazione autentica e'
proprio quello di superare, sulla base della forza normativa, le
incongruenze determinatesi nell'applicazione della legge.
Del tutto privo di fondamento sarebbe poi l'addotto contrasto con
l'art. 97 della Costituzione. Con la legge interpretativa si e'
proprio dato attuazione a detta previsione costituzionale,
provvedendo a rimuovere confusioni, incongruenze, ingiustizie e
disparita' di trattamento che la precedente normativa aveva generato.
Considerato in diritto
1. - L'art. 1 della legge della Regione Piemonte, impugnata dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri, reca per titolo
"Interpretazione autentica dell'art. 34, nono comma, L.R. n.
40/1984"; il suo contesto normativo si enuncia conforme alla
intitolazione. Esso dispone infatti che "il nono comma dell'art. 34
della L.R. n. 40 del 1984..... deve essere interpretato nel senso
che....".
Alla indicata enunciazione non corrisponde peraltro il contenuto
della norma. Il nono comma dell'art. 34 legge Regione Piemonte 16
agosto 1984, n. 40, stabilisce infatti - in modo del tutto esplicito
e inequivoco - che gli artt. 13 e 14 della legge Regione Piemonte 27
gennaio 1981, n. 5, sono abrogati a decorrere dal 1 gennaio 1983.
Rispetto a tale previsione, non puo' non assumere carattere
innovativo il contenuto dell'art. 1 della legge impugnata, per cui la
disposizione precedente va interpretata nel senso che l'efficacia
retroattiva dell'abrogazione deve in ogni caso fare salvi gli effetti
gia' prodotti, fino alla data di entrata in vigore della legge n. 40
del 1984, dall'art. 14 della legge Regione Piemonte n. 5 del 1981.
Esattamente rileva l'Avvocatura generale dello Stato che la norma
impugnata ha in realta' modificato la norma "interpretata"; essa
opera, infatti, sulla portata dell'effetto abrogativo,
disciplinandolo in via autonoma e non limitandosi invece - come
sarebbe stato conforme alla natura dichiarata dell'intervento
legislativo - a definire un qualche significato di per se' gia'
insito nella disposizione originaria.
Nel caso in esame si e' dunque certamente fuori dell'ipotesi della
legge interpretativa. Tale qualificazione va infatti riconosciuta -
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (da ultimo,
sentenze n. 155 del 1990 e n. 233 del 1988) - soltanto alla legge
che, fermo il tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce
il contenuto, ovvero privilegia una sola tra le varie interpretazioni
possibili, con la conseguenza che la disciplina della specie e' il
prodotto delle due norme successive, le quali rimangono entrambe in
vigore e sono anche idonee ad essere separatamente modificate.
2. - La considerazione degli effetti sostanziali della norma
impugnata chiarisce il carattere innovativo di essa e ne lumeggia
l'incoerenza, l'irrazionalita' e il contrasto con il principio del
buon andamento della pubblica amministrazione.
La legge della Regione Piemonte n. 40 del 1984, in attuazione
dell'accordo nazionale stipulato il 29 aprile 1983, di cui alla
deliberazione del Consiglio dei ministri del 16 giugno 1983, ha
completamente riformulato la disciplina dello stato giuridico e del
trattamento economico dei dipendenti regionali. Nell'eseguire la
complessa operazione, essa ha avuto come costante riferimento
temporale l'1 gennaio 1983. Il primo comma dell'art. 47 dispone
infatti che da questa data decorrono gli effetti giuridici ed
economici della nuova normativa. A sua volta, il secondo comma dello
stesso articolo prevede che i benefici economici conseguenti
all'applicazione della legge vengano attribuiti in tre successive
rate, la prima delle quali decorrente dal 1 gennaio 1983.
E' del tutto giustificato e coerente, dunque, che l'art. 14 della
legge n. 5 del 1981, il quale disciplinava la progressione economica
degli appartenenti a ciascun livello funzionale, nell'ambito del
diverso sistema giuridico e retributivo proprio della legge
menzionata, sia stato abrogato con effetto dal 1 gennaio 1983, data
in cui e' divenuto operativo il nuovo sistema.
L'art. 1 della legge impugnata, altera invece, la razionalita'
complessiva dell'operazione di riordinamento dello stato giuridico e
del trattamento economico dei dipendenti regionali, riordinamento che
include anche riconoscimenti di anzianita' pregresse e nuovi
inquadramenti. Per il periodo intercorrente tra l'1 gennaio 1983 e la
data di entrata in vigore della legge 16 agosto 1984, i benefici
connessi alla precedente disciplina si cumulerebbero, infatti, con
quelli propri alla nuova.
L'incoerenza di questo risultato con l'assetto operato dalla legge
n. 40 del 1984 conferma il carattere innovativo dell'art. 1 della
legge impugnata e comprova l'irrazionalita' in cui e' incorso il
legislatore regionale, il quale ha violato altresi' le regole della
buona amministrazione. L'anomala disciplina posta in essere non si
adegua, infatti, ai principi di omogeneizzazione delle posizioni
giuridiche, della perequazione e trasparenza dei trattamenti
economici e dell'efficienza amministrativa che, per l'art. 4 della
legge quadro sul pubblico impiego, devono ispirare la legislazione in
materia.
L'art. 1 della legge impugnata va dunque dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
3. - L'art. 2 della stessa legge dispone, poi, che nei confronti
del personale docente dei centri di formazione professionale, assunto
a tempo determinato ai sensi dell'art. 13 della legge della Regione
Piemonte 20 agosto 1974, n. 22, trovano applicazione gli artt. 33 e
34 della legge n. 40 del 1984, nonche' l'art. 33 della legge n. 34
del 1989.
Senonche' le norme, di cui si estende l'applicazione, consentono
la valutazione per intero del periodo di effettivo servizio svolto
dal dipendente, incluso quello prestato presso lo Stato, gli enti
pubblici, gli enti locali e le Regioni.
Orbene, risulta del tutto irragionevole - come si e' gia' statuito
nell'analogo caso considerato con sentenza n. 233 del 1988 - che una
norma, la quale riconosce al personale di ruolo della Regione il
computo integrale, ai fini del trattamento economico, del periodo di
servizio prestato anteriormente in una posizione di ruolo non
corrispondente a quella ricoperta al momento dell'entrata in vigore
della legge, venga automaticamente estesa a chi era in precedenza
legato all'amministrazione regionale da rapporto del tutto diverso,
derivante da un contratto di lavoro a tempo determinato.
Anche tale previsione va dunque dichiarata costituzionalmente
illegittima.