ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 20 della legge
22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica
utilita', modifiche ed integrazioni alle l. 17 agosto 1942, n. 1150,
l. 18 aprile 1962, n. 167, l. 29 settembre 1964, n. 847, ed
autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore
dell'edilizia, agevolata e convenzionata), come modificato dall'art.
14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilita'
dei suoli), promosso con ordinanza emessa il 5 aprile 1990 dal
Tribunale di Pavia nel procedimento civile vertente tra Giuliana
Tavazzani e il Comune di Pavia, iscritta al n. 381 del registro
ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 25, prima serie speciale, dell'anno 1990;
Udito nella camera di consiglio del 26 settembre 1990 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Pavia, con ordinanza 5 aprile 1990 - emessa
nel corso di un giudizio promosso per la determinazione e la
liquidazione dell'indennita' di occupazione di un immobile, ai sensi
dell'art. 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come mod. dall'art.
14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - ha sollevato, in riferimento
all'art. 24, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 20, quarto comma, della legge
22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art. 14 della legge 28
gennaio 1977, n. 10, nella parte in cui non consente agli aventi
diritto di agire in giudizio per la determinazione dell'indennita' di
occupazione, finche' manchi la valutazione della commissione prevista
dall'art. 16 della medesima legge n. 865 del 1971.
Il giudice a quo, premesso che, nel caso di specie, era mancata la
su detta valutazione, con la conseguenza che, secondo la norma
impugnata, l'azione non poteva essere proposta, ha dedotto il
contrasto con l'art. 24, primo comma, della Costituzione dell'art.
20, quarto comma della legge n. 865 del 1971, come modificato
dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, in quanto impedisce
agl'interessati di agire in giudizio a tutela di un proprio diritto.
Nell'ordinanza di rimessione si rammenta che, in un caso analogo,
relativo alla liquidazione dell'indennita' di espropriazione, la
Corte costituzionale si e' gia' pronunciata, con la sentenza n. 67
del 1990, dichiarando l'illegittimita' costituzionale dell'art. 19
della legge n. 865 del 1971, come modificato dall'art. 14 della legge
n. 10 del 1977, "nella parte in cui, pur dopo l'avvenuta
espropriazione, non consente agli aventi diritto di agire in giudizio
per la determinazione dell'indennita', finche' manchi la relazione di
stima prevista dagli artt. 15 e 16 della legge".
Nell'ordinanza di rimessione si prospetta la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale della norma impugnata nei seguenti
termini: "nella parte in cui, dopo la scadenza del termine di
occupazione legittima, non consente agli aventi diritto di agire in
giudizio per la liquidazione dell'indennita' di occupazione, finche'
manchi la determinazione dell'indennita' medesima da parte della
commissione".
2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte non e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, ne' si sono costituite le
parti private.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere se l'art. 20, quarto
comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall'art.
14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 - nella parte in cui non
consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la
determinazione dell'indennita' di occupazione, finche' manchi la
valutazione della commissione prevista dall'art. 16 della medesima
legge - violi l'art. 24, primo comma, della Costituzione.
Secondo il giudice a quo, la norma si pone in contrasto col
precetto fissato dall'art. 24, primo comma, della Costituzione, in
base al quale "tutti possono agire in giudizio per la tutela dei
propri diritti".
La questione e' fondata.
2. - Va osservato preliminarmente che, secondo la disciplina
dettata dall'articolo 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, cosi'
come modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10, in
caso di occupazione di urgenza delle aree da espropriare,
l'indennita' di occupazione e' determinata da un'apposita
commissione, istituita a norma dell'art. 16. Piu' precisamente l'art.
20, al terzo comma, stabiliva che detta commissione provvedesse "alla
determinazione dell'indennita' di occupazione in una somma pari, per
ciascun anno di occupazione, ad un dodicesimo dell'indennita' che
sarebbe dovuta per l'espropriazione dell'area da occupare, calcolata
a norma dell'art. 16 ovvero, per ciascun mese, o frazione di mese di
occupazione, ad un dodicesimo dell'indennita' annua".
Su tale disposizione ha inciso la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale pronunciata con la sentenza n. 5 del 1980, con la
quale sono stati dichiarati illegittimi l'art. 16, commi cinque, sei
e sette della legge n. 865 del 1971, come modificati dalla legge n.
10 del 1977 (relativi alla misura dell'indennita' di espropriazione)
e l'art. 20, terzo comma, relativo alla misura dell'indennita' di
occupazione.
In relazione a dette declaratorie d'illegittimita' costituzionale,
va precisato, peraltro, che costituisce ius receptum secondo quanto
emerge dalla successiva giurisprudenza di questa Corte (sentenze n.
216 del 1990; n. 1022 del 1988; n. 355 del 1985; n. 231 del 1984) e
dal costante indirizzo della Corte di cassazione - che esse non hanno
inciso sulla competenza delle Commissioni previste dall'art. 16 e
sulla devoluzione ad esse della determinazione delle indennita' di
espropriazione e di occupazione, ma hanno toccato soltanto i criteri
relativi alle indennita' per le aree con destinazione edificatoria.
Ne deriva la permanente operativita' del disposto dell'impugnato
art. 20, quarto comma, della legge n. 865 del 1971, come modificato
dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, secondo il quale, contro la
determinazione dell'indennita' di occupazione, gli interessati
possono "proporre opposizione davanti alla corte d'appello competente
per territorio, con atto di citazione notificato all'occupante entro
trenta giorni dalla comunicazione dell'indennita' stessa a cura del
sindaco, nelle forme prescritte per la notificazione degli atti
processuali civili".
3. - Come ha osservato il giudice a quo nell'ordinanza di
rimessione, la disposizione e' analoga a quella - dichiarata
illegittima da questa Corte con la sentenza n. 67 del 1990 contenuta
nel precedente art. 19, a norma della quale ai proprietari e agli
altri interessati al pagamento dell'indennita' di espropriazione era
attribuita la facolta' di proporre opposizione alla stima compiuta
dalla commissione prevista dall'art. 16, entro trenta giorni
dall'inserzione dell'avviso del deposito della relazione nel Foglio
degli annunzi legali della provincia.
Questa Corte, con la citata sentenza, ha dichiarato illegittimo
l'art. 19 nella parte in cui, pur dopo che fosse avvenuta
l'espropriazione, non consentiva agli aventi diritto di agire in
giudizio per la determinazione dell'indennita', finche' mancasse la
relazione di stima.
In tale decisione e' stato ribadito il principio, gia'
costantemente affermato, secondo il quale la tutela giurisdizionale,
pur potendo essere disciplinata dal legislatore con modalita'
particolari in relazione alle situazioni giuridiche alle quali si
riferisce, deve sempre essere effettiva e la sua disciplina non puo'
risolversi in un differimento di essa sine die o, comunque, in un suo
sostanziale svuotamento. L'art. 19 della legge n. 865 del 1971
consentiva, invece, alla pubblica amministrazione, omettendo
l'adempimento relativo alla relazione di stima, non solo di differire
senza limiti di tempo la corresponsione dell'indennita' di
espropriazione, ma anche d'impedire indefinitamente l'esperibilita'
dell'azione per ottenerne la liquidazione in sede giudiziaria.
4. - Nel procedere all'esame della questione prospettata dal
giudice a quo, va osservato che, secondo la giurisprudenza di questa
Corte (cfr. le sentenze n. 47 del 1964; n. 87 del 1969; n. 130 del
1970; n. 57 del 1972; nn. 24 e 97 del 1973 e, da ultimo, anche la
sentenza n. 530 del 1989), l'art. 24, primo comma, della Costituzione
non impone una correlazione assoluta tra il sorgere del diritto e la
sua azionabilita', quando ricorrano esigenze di ordine generale e
superiori finalita' di giustizia. E, anche se sussistono queste
circostanze, il legislatore e' sempre tenuto ad osservare il limite
imposto dall'esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale
eccessivamente difficoltosa ovvero di non differirla irrazionalmente
o sine die.
L'art. 20, quarto comma, della legge 22 ottobre 1971, n. 865,
cosi' come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977 - nel
regolare la tutela giurisdizionale del proprietario e degli altri
soggetti interessati al conseguimento dell'indennita' di occupazione
- opera una scissione tra l'insorgenza del diritto a tale indennita'
e l'azionabilita' di esso.
Il diritto all'indennita' nasce, infatti, con l'occupazione
dell'area, mentre l'esperibilita' dell'azione e' differita alla
determinazione dell'indennita' in sede amministrativa ed alla sua
comunicazione all'interessato, senza che sia stabilito alcun termine
entro il quale tali adempimenti debbono essere compiuti.
Ne deriva che l'esperibilita' dell'azione, pur dopo la nascita del
diritto all'indennita', a seguito della privazione del possesso del
bene, puo' essere paralizzata ad libitum dalla pubblica
amministrazione, attraverso l'omessa determinazione dell'indennita',
ovvero attraverso l'omessa comunicazione della determinazione stessa.
E' evidente che l'art. 20 della legge n. 865 del 1971, cosi'
disponendo, disattende completamente la ratio dell'art. 24, primo
comma, della Costituzione, il quale non consente al legislatore di
rimettere all'arbitrio della pubblica amministrazione l'esperibilita'
della tutela giurisdizionale della pretesa all'indennizzo
dell'occupazione.
5. - Il giudice remittente prospetta la dichiarazione di
incostituzionalita' dell'art. 20 anzidetto, rapportandola alla "parte
in cui, dopo la scadenza del termine di occupazione legittima, non
consente agli aventi diritto di agire in giudizio per la liquidazione
dell'indennita' di occupazione, finche' manchi la determinazione
dell'indennita' medesima da parte della commissione".
Accertato - come sopra si e' visto - che il contrasto con l'art.
24 sussiste, deve ritenersi che la soluzione prospettata dal giudice
remittente e' inidonea a risolverlo, ricollegando l'azionabilita' del
diritto alla corresponsione dell'indennita' di occupazione alla
scadenza del termine di occupazione legittima, che e' di ben cinque
anni dall'immissione nel possesso: termine durante il quale, senza
alcuna valida ragione, il titolare del diritto resterebbe privo di
tutela giurisdizionale.
Ritiene, invece, la Corte che, una volta accertata
l'illegittimita' del differimento dell'esercizio giurisdizionale del
diritto in questione operato dalla norma impugnata, sia soluzione
conforme alla Costituzione, in aderenza al contenuto ed ai limiti del
presente giudizio, quella di collegare l'esercizio della pretesa
indennitaria al momento in cui, con l'occupazione, si determina la
limitazione della posizione del soggetto interessato.
Pertanto, l'art. 20, quarto comma, della legge 22 ottobre 1971, n.
865, come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, va
dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui, in
mancanza della determinazione, ad opera della commissione prevista
dall'art. 16, dell'indennita' o della sua comunicazione agli
interessati, non consente ai medesimi di agire in giudizio per
ottenere la liquidazione dell'indennita' stessa a decorrere
dall'occupazione del bene che ne e' oggetto.