ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4,
5, 6 e 8 della legge 9 aprile 1990, n. 87 (Interventi urgenti per la
zootecnia), promosso con i ricorsi delle Province di Trento e Bolzano
e della Regione Emilia-Romagna notificati il 26 e 25 maggio 1990,
depositati in cancelleria il 31 maggio ed il primo giugno 1990 ed
iscritti ai nn. 39, 40 e 41 del registro ricorsi 1990;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Trento e di
Bolzano, Roland Riz per la Provincia di Bolzano, Giandomenico Falcon
per la Regione Emilia-Romagna e l'avvocato dello Stato Sergio La
Porta per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con due ricorsi di identico contenuto, notificati il 26
maggio 1990, le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
impugnato gli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 8 della legge 9 aprile 1990, n.
87 (Interventi urgenti per la zootecnia) per violazione degli artt.
8, n. 21; 9, n. 3 e n. 8; 16; 69 ss. e 104, primo comma, del d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670 (Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige)
e delle relative norme di attuazione.
Ad avviso delle ricorrenti le disposizioni impugnate
risulterebbero lesive della competenza provinciale esclusiva in
materia di agricoltura e zootecnia (di cui all'art. 8, n. 21, ed
all'art. 16, primo comma, dello Statuto) nonche' della competenza
provinciale concorrente in materia di commercio e di incremento della
produzione industriale (di cui all'art. 9, n. 3 e n. 8, dello stesso
Statuto), avendo disposto interventi statali di programmazione,
direzione, incentivazione e sostegno finanziario nel settore
zootecnico che si verrebbero a sovrapporre a quelli gia' attuati
dalla legislazione provinciale, emanata nell'esercizio delle
competenze sopra richiamate. A fronte di tali competenze
residuerebbe, infatti, allo Stato - sempre a giudizio delle
ricorrenti - il solo potere di dettare principi' e criteri generali
nell'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento, restando
invece preclusa l'emanazione di disposizioni puntuali e di dettaglio
quali sarebbero quelle espresse dalle impugnate disposizioni.
Le censure investono, in particolare: l'art. 1, che dispone
l'istituzione di un "Comitato per la ristrutturazione del settore
zootecnico" nonche' la costituzione, presso il Ministero
dell'agricoltura e foreste, di un "Fondo per la ristrutturazione e il
risanamento del settore zootecnico", per la cui dotazione viene
stabilito (all'art. 8) lo stanziamento di lire 340 miliardi; l'art.
2, che impegna il Comitato a redigere un programma nazionale di
intervento nel settore zootecnico da rimettere alla approvazione del
C.I.P.E.; l'art. 3, dove, nel disciplinare la composizione del
Comitato, si prevede che solo tre dei suoi sette membri siano
nominati dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Prov-
ince autonome, in rappresentanza di tutti gli enti presenti nella
Conferenza stessa; l'art. 4, che definisce i compiti del Comitato,
attribuendo ad esso, tra l'altro, l'approvazione dei progetti di
ristrutturazione e sviluppo delle imprese del settore zootecnico e la
concessione dei relativi finanziamenti nonche' la concessione di
contributi per la capitalizzazione delle societa' cooperative e loro
consorzi; infine, l'art. 5, dove si dispone la costituzione di una
societa' per azioni, con capitale di maggioranza sottoscritto dal
Ministero dell'agricoltura, per l'attuazione degli interventi decisi
dal Comitato e per lo svolgimento di altri compiti di incentivazione
e sostegno finanziario a favore delle imprese operanti nel settore.
Il complesso delle suddette disposizioni, secondo le ricorrenti,
sarebbe tale da superare i confini del legittimo esercizio della
funzione statale di indirizzo e coordinamento, determinando, con la
previsione di provvedimenti puntuali di approvazione di progetti e di
concessione di incentivi e finanziamenti, una invasione delle
competenze riservate alle Province autonome: e questo tanto piu' ove
si consideri che, in questa materia, la funzione di indirizzo e
coordinamento risulterebbe gia' esercitata mediante la
predisposizione ed approvazione da parte del C.I.P.E. del piano
agricolo nazionale e di quello forestale, di cui all'art. 2 della
legge 8 novembre 1986, n. 752. Ne' sarebbe giustificato, nel caso di
specie, un intervento statale che, al di fuori della funzione di
indirizzo e coordinamento, si ponesse a tutela di un preteso
interesse nazionale, posto che un siffatto intervento potrebbe
legittimamente esplicarsi solo a fronte di una esigenza unitaria,
insuscettibile di frazionamento, in ordine alla quale sia urgente
provvedere e sempre che l'intervento stesso si sostanzi in misure
strettamente necessarie ed essenziali al perseguimento del fine:
condizioni queste non ricorrenti, secondo le due Province autonome,
nel caso in questione.
Infine, la legge impugnata risulterebbe lesiva della autonomia
finanziaria delle due Province, di cui agli artt. 69 e seguenti dello
Statuto, per aver stabilito che gli interventi finanziari in un
settore di competenza provinciale esclusiva siano erogati da un
organismo governativo quale il Comitato previsto dalla stessa legge,
anziche' attribuiti pro quota alle Province medesime. Tale previsione
risulterebbe, in particolare, lesiva del principio di cui all'art. 5
della legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento
della finanza della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome di Trento e Bolzano con la riforma tributaria), approvata ai
sensi dell'art. 104 dello Statuto, in base al quale le Province
avrebbero dovuto partecipare alla ripartizione del Fondo istituito
dalla legge impugnata, cosi' come di ogni altro fondo speciale
istituito "per garantire livelli minimi di prestazioni in modo
uniforme su tutto il territorio nazionale".
2. - Con ricorso notificato il 25 maggio la Regione Emilia-Romagna
ha impugnato gli artt. 1, primo e secondo comma, 3, 4, 5, 6 e 8 della
stessa legge 9 aprile 1990, n. 87, per violazione degli artt. 117,
primo comma, 118, primo comma, e 119, primo e secondo comma, della
Costituzione.
La Regione espone che in materia di zootecnia gli artt. 66 e 67
del d.P.R. 24 agosto 1977, n. 616, hanno affermato la piena
competenza regionale, ammettendo interventi dello Stato unicamente in
relazione agli impianti di interesse nazionale e in attuazione di
indirizzi fissati in sede di programmazione nazionale.
Successivamente, la legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale
per l'attuazione degli interventi programmati in agricoltura) ha
previsto una speciale disciplina per interventi statali a carattere
"orizzontale". Tale assetto normativo, conforme al dettato
costituzionale, risulterebbe irrazionalmente sconvolto, ad avviso
della Regione, dalla legge impugnata che riattribuirebbe stabilmente
ed organicamente allo Stato funzioni e finanziamenti gia' assegnati
alle Regioni, senza alcun riferimento ad oggetti o interessi di
carattere ultraregionale o ad interventi di natura straordinaria in
grado di giustificare tali disposizioni.
In particolare, la Regione ritiene costituzionalmente illegittimi
l'art. 1, primo comma, l'art. 4, primo comma, e l'art. 3 della legge
n. 87 del 1990, in quanto attribuiscono alla competenza di organi
statali compiti di programmazione, finanziamento e incentivazione che
costituiscono parte integrante e fondamentale della materia
"zootecnia", costituzionalmente spettante alla stessa Regione; l'art.
5, primo e secondo comma, e l'art. 6, in quanto prevedono
l'affidamento di compiti di natura finanziaria nel settore
zootecnico, di competenza regionale, ad una societa' di diritto
privato controllata dal Ministero dell'agricoltura; l'art. 3, secondo
comma, in quanto attribuisce al Comitato per la ristrutturazione del
settore zootecnico - del quale, peraltro, la Regione non contesta
l'istituzione e l'esistenza - la titolarita' di compiti di
amministrazione attiva propri della Regione; l'art. 1, secondo comma,
e 8, primo comma, lett. a), in quanto determinano lo stanziamento di
fondi statali per gli interventi sopra detti anche attraverso il
ritrasferimento al Ministero dell'agricoltura di fondi gia' assegnati
alle Regioni dalla citata legge n. 752 del 1986. Osserva inoltre la
Regione che non puo' essere riconosciuto allo Stato un potere di
spesa nelle materie di competenza regionale non collegato
all'esercizio di compiti statali non trasferiti.
3. - Si e' costituito in tutti i giudizi il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per la infondatezza delle questioni
sollevate.
In merito ai ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e
di Bolzano, l'Avvocatura dello Stato riferisce alla legge impugnata
le caratteristiche di un intervento straordinario e temporaneo dello
Stato, volto al risanamento ed alla ristrutturazione del settore
zootecnico e delle imprese in esso operanti, per adeguarne la
produzione e la commercializzazione alle esigenze del mercato. Tale
intervento deve armonizzarsi (art. 2, primo comma, lett. b, n. 1) con
il piano agricolo nazionale e con il piano di settore previsto dalla
legge n. 752 del 1986 e si sostanzia in un programma che, ai fini
dell'approvazione da parte del C.I.P.E., viene predisposto da un
Comitato nel quale le Regioni e le Province autonome sono presenti
con propri rappresentanti. Sarebbe pertanto assicurato il concorso
delle Regioni e delle Province autonome alla elaborazione delle linee
d'intervento cosi' come allo svolgimento della fase attuativa,
essendo previsto che le Regioni territorialmente interessate siano
sentite per gli interventi attuati direttamente dal Comitato. Per
quanto concerne poi gli interventi attuati tramite la societa'
finanziaria di cui all'art. 5, essi non potrebbero essere realizzati
che sulla base di direttive impartite dallo stesso Comitato, il
quale, pur nel silenzio della legge, dovrebbe in ogni caso richiedere
il parere delle Regioni e delle Province autonome in ordine a tali
determinazioni.
Ad avviso dell'Avvocatura non sussisterebbe, infine, la pretesa
violazione dell'autonomia finanziaria delle Province autonome, dal
momento che la stessa viene riferita a norme, quali quelle contenute
nella legge 30 novembre 1989, n. 386, che non hanno rango
costituzionale e che si limitano a rinviare alle singole leggi
istitutive per quanto concerne i criteri e le modalita' della
partecipazione delle Province alla ripartizione dei fondi speciali.
4. - Considerazioni del tutto analoghe sono svolte dalla difesa
dello Stato anche in ordine al ricorso della Regione Emilia-Romagna.
Con riferimento a tale ricorso, l'Avvocatura riafferma che gli
interventi previsti dalla legge, in quanto finalizzati alla
regolazione del mercato, andrebbero inquadrati nell'ambito delle
azioni richiedenti un livello nazionale unitario di gestione e, come
tali, non inquadrabili nelle competenze trasferite alle Regioni dal
d.P.R. n. 616 del 1977. Per quanto concerne poi la lamentata
riappropriazione di fondi gia' assegnati alle Regioni, l'Avvocatura
rileva che la legge impugnata, per il reperimento della copertura
della spesa, in parte ha ridotto fondi gia' assegnati allo Stato
dall'art. 4 della legge n. 752 del 1986 e in parte ha inciso, ma in
termini trascurabili, sulla quota di riparto da assegnare a ciascuna
Regione in base all'art. 3 della stessa legge.
5. - In prossimita' dell'udienza le Province autonome di Trento e
di Bolzano e la Regione Emilia-Romagna hanno presentato memorie per
sviluppare i motivi del ricorso e controdedurre alle osservazioni
dell'Avvocatura dello Stato.
Le Province autonome contestano, in particolare, che la legge
impugnata possa legittimarsi come intervento di carattere
straordinario e temporaneo, in quanto, al di la' dei termini
utilizzati, il contenuto effettivo delle sue disposizioni
risulterebbe finalizzato ad un riassetto strutturale del settore e,
quindi, alla realizzazione di una nuova disciplina permanente della
materia. Ne', d'altro canto, la disciplina impugnata potrebbe
ritenersi riservata allo Stato in quanto inerente alla "regolazione
del mercato agricolo" (art. 8, lett. f), d.P.R. n. 279 del 1974), dal
momento che tale riserva riguarda soltanto gli interventi che hanno
influenza diretta sui termini costitutivi del mercato, quali la
domanda, l'offerta, i prezzi, i costi di produzione etc. (secondo
quanto affermato nella sent. n. 994 del 1988).
Si ribadisce, inoltre, che la sottoposizione al C.I.P.E. del
programma di cui all'art. 2 della legge impugnata, intervenendo solo
in una fase successiva alla redazione del programma in questione, non
risolverebbe l'illegittima esclusione delle Province autonome dalla
partecipazione alle scelte programmatiche di settore cosi' come,
nella fase attuativa, le Province risulterebbero escluse da tutti gli
interventi di cui all'art. 5 della legge.
Per quanto concerne, infine, le norme della legge n. 386 del 1989,
si afferma che esse, pur prive di rango costituzionale, hanno
carattere "rinforzato", per essere state approvate con la speciale
procedura di cui all'art. 104 dello Statuto e pertanto non potrebbero
essere abrogate o derogate da norme successive che non siano state
adottate con la medesima speciale procedura.
6. La Regione Emilia-Romagna, nella propria memoria, contesta che
l'impugnata disciplina possa essere ricondotta alla competenza
statale di regolazione del mercato, essendo rivolta alla promozione
della ristrutturazione delle imprese zootecniche e, quindi, proprio a
quegli interventi sulle strutture agricole che l'art. 66, lettere d)
e e), del d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce alla competenza
regionale.
Le stesse caratteristiche degli interventi previsti sarebbero in
contrasto con la pretesa temporaneita' e straordinarieta' degli
stessi, mirando a realizzare compiti permanenti dell'azione pubblica
nel settore agricolo.
Gli interventi stessi non avrebbero, infine, carattere aggiuntivo
rispetto a quelli ordinariamente disciplinati dalla legge n. 752 del
1986, ma si porrebbero come sostitutivi rispetto ad essi ed alle rel-
ative competenze regionali.
Considerato in diritto
1. - I tre ricorsi investono numerose disposizioni della legge 9
aprile 1990, n. 87, recante "Interventi urgenti per la zootecnia". In
particolare, i ricorsi promossi dalle Province autonome di Trento e
di Bolzano impugnano di tale legge gli artt. da 1 a 5; il ricorso
promosso dalla Regione Emilia-Romagna gli artt. 1, primo comma, in
connessione con gli artt. 3, 4 e 5; 1, secondo comma, in connessione
con l'art. 8; 3, secondo comma; 4, primo e terzo comma; 5, primo e
secondo comma, in connessione con l'art. 6.
Poiche' le questioni che vengono prospettate si presentano o
identiche o analoghe o connesse, i ricorsi possono essere riuniti per
essere decisi con unica pronuncia.
2. - La legge 9 aprile 1990, n. 87 assume come obbiettivo
fondamentale "il risanamento e la ristrutturazione della produzione e
della commercializzazione nel settore zootecnico", cosi' da garantire
l'adeguamento di tale settore, secondo criteri di economicita', alle
esigenze del mercato.
A tal fine nella legge viene prevista la costituzione, presso il
Ministero dell'agricoltura e delle foreste, di un Comitato per la
ristrutturazione del settore zootecnico, affiancato da un Fondo
speciale, di durata quinquennale, cui e' attribuita la dotazione
complessiva di 340 miliardi (art. 1). Il Comitato e' presieduto dal
Ministro dell'agricoltura ed e' composto da tre rappresentanti
dell'amministrazione statale e da tre rappresentanti delle Regioni
designati dalla Conferenza dei presidenti delle Regioni e delle Prov-
ince autonome. L'organo dura in carica cinque anni ed attua gli
interventi previsti dalla legge sia direttamente che tramite una
societa' per azioni, con capitale sottoscritto per almeno il 51% dal
Ministero dell'agricoltura e per la quota restante da istituti di
credito di diritto pubblico, privati o cooperativi, da enti pubblici,
anche territoriali, o da societa' il cui capitale sia per la
maggioranza detenuta da imprenditori agricoli o loro organismi
associativi (artt. 3 e 5).
Con riferimento alle funzioni, la legge conferisce al Comitato
poteri sia di programmazione (art. 2) che gestionali (art. 4).
Sul piano della programmazione spetta al Comitato provvedere, pre-
via verifica della situazione del settore, alla redazione di un
programma di intervento diretto a formulare le linee generali di
ristrutturazione del settore zootecnico nonche' i criteri per la piu'
efficace gestione delle risorse finanziarie destinate allo stesso
settore. Il programma viene sottoposto dal Ministro all'approvazione
del C.I.P.E. con il rispetto delle procedure di cui all'art. 2 della
legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale per l'attuazione di
interventi programmati in agricoltura).
Sul piano gestionale la legge attribuisce al Comitato il compito
di approvare i progetti di ristrutturazione e sviluppo presentati
dalle imprese operanti nel settore zootecnico; di disporre
finanziamenti anche in conto capitale a favore di societa' ed imprese
ritenute essenziali per le finalita' della legge; di concedere
contributi finalizzati alla capitalizzazione di societa' o loro
consorzi; di concedere contributi sui mutui di cui all'art. 15,
sedicesimo comma, della legge 4 marzo 1988, n. 67. Per questo
complesso di interventi la legge prevede (art. 4, terzo comma) il
parere, obbligatorio ma non vincolante, delle Regioni
territorialmente interessate.
La societa' per azioni promossa dal Comitato, oltre a svolgere i
compiti che lo stesso Comitato puo' affidarle, e' autorizzata dalla
legge ad accordare fideiussioni su operazioni creditizie; ad
effettuare operazioni di provvista mediante ricorso al mercato; a
concedere finanziamenti per interventi relativi ad azioni di
risanamento e liquidazione di societa'; ad acquisire quote di
partecipazione in altre societa' (art. 5).
La legge prevede, infine, alcune norme in tema di organizzazione
di detta societa' (artt. 6 e 7) e di copertura degli oneri finanziari
connessi all'attuazione dei vari interventi (art. 8).
3. - Questa disciplina viene impugnata nella sua quasi totalita'
dai ricorsi in esame.
In particolare, le Province autonome di Trento e di Bolzano -
nell'ipotesi che la legge dovesse ritenersi applicabile anche ai loro
territori - contestano: a) l'uso illegittimo della funzione di
indirizzo e coordinamento statale in una materia (patrimonio
zootecnico) riservata alla competenza esclusiva provinciale; b)
l'assenza o l'insufficiente presenza delle Regioni e delle Province
autonome negli organi e nelle procedure previste dalla legge; c) la
lesione dell'autonomia finanziaria garantita alle Province dallo
Statuto speciale, per avere la legge escluso le stesse - in
violazione dell'art. 5, primo comma, della legge 30 novembre 1989, n.
386 - dalla ripartizione del Fondo speciale affidato al Comitato.
A sua volta la Regione Emilia-Romagna censura: a) la violazione
delle competenze regionali nella materia della zootecnia, cosi' come
delineate negli artt. 66 e 67 del d.P.R. 24 agosto 1977, n. 616 e
nella legge 8 novembre 1986, n. 752; b) la lesione delle stesse
competenze regionali attuata attraverso l'affidamento ad una societa'
di diritto privato delle funzioni amministrative spettanti alla
Regione; c) la lesione dell'autonomia finanziaria regionale per avere
la legge impugnata ritrasferito all'amministrazione statale fondi
gia' assegnati alle Regioni per interventi in agricoltura.
A tali censure la difesa dello Stato replica sottolineando in
particolare: a) il carattere "straordinario e temporaneo" degli
interventi previsti dalla legge nonche' la loro connessione con
l'"interesse nazionale per la regolazione del mercato agricolo"; b)
l'adeguatezza della partecipazione regionale e provinciale ai vari
strumenti, di programmazione e gestionali, previsti dalla legge; c)
l'assenza di una lesione dell'autonomia finanziaria, sia con
riferimento alla disciplina speciale posta dallo Statuto per le Prov-
ince autonome che alla disciplina generale formulata dalla
Costituzione per le Regioni ordinarie.
4. - Le questioni sollevate con i ricorsi in esame sono, in parte,
fondate.
Va innanzitutto disattesa la tesi avanzata della difesa statale
secondo cui la legge in contestazione verrebbe a realizzare un
intervento di carattere "straordinario e temporaneo" e pertanto tale
da giustificare - secondo principi ripetutamente affermati da questa
Corte (cfr. sentt. n. 217 del 1988 e nn. 324, 399 e 459 del 1989) -
una limitata compressione da parte dello Stato della sfera delle
competenze costituzionalmente spettanti alle Regioni ed alle Province
autonome. E invero e' lo stesso impianto della legge n. 87, quale si
viene a delineare attraverso le finalita' ed i contenuti dalla stessa
espressi, che non consente di riferire alla disciplina in esame -
nonostante il titolo adottato dalla legge (dove si parla di
"interventi urgenti") e la durata quinquennale prevista per
l'operativita' del Fondo e per l'azione del Comitato (art. 1, terzo
comma, e art. 3, secondo comma) - le caratteristiche dell'intervento
"straordinario e temporaneo". Basti solo considerare che la legge -
destinata a operare per l'intero territorio nazionale - pone a
proprio obbiettivo fondamentale una finalita', quale il riassetto del
settore zootecnico, che non appare limitata nel tempo, tanto piu' che
la stessa viene perseguita attraverso un "programma di intervento"
collegato e coordinato agli ordinari strumenti di programmazione in
materia di politica agricola disciplinati dalla legge 8 novembre
1986, n. 752.
Si aggiunga che gli interventi previsti dalla disciplina in esame
a favore delle imprese operanti nel settore (finanziamenti in conto
capitale; contributi per capitalizzazioni o per mutui; fideiussioni
etc.) si vengono tutti a inquadrare nell'ordinaria azione di sostegno
pubblico a favore di attivita' economiche socialmente rilevanti,
senza alcun collegamento con fattori di carattere straordinario
riconducibili al quadro di una particolare emergenza. In questa
ottica,lo stesso assetto organizzativo previsto dalla legge con la
costituzione del Comitato e del Fondo (di cui all'art. 1) tende ad
assumere, nonostante il termine quinquennale apposto, una
connotazione di stabilita', anche in relazione al fatto che lo
strumento operativo attuato mediante la costituzione della societa'
per azioni di cui all'art. 5 non risulta sottoposto ad alcun limite
temporale.
Parimenti non puo' trovare accoglimento la tesi, sempre avanzata
dall'Avvocatura dello Stato, che porterebbe ad individuare il
fondamento della legge n. 87 in un "interesse di evidente carattere
nazionale", quale quello inerente al "miglioramento delle condizioni
del mercato" e, di conseguenza, ad applicare alla materia regolata da
tale legge la riserva di competenza statale in tema di "regolazione
del mercato" prevista dall'art. 71, primo comma, lett. b) del d.P.R.
n. 616 del 1977 (e per le Province di Trento e Bolzano dall'art. 8,
lett. f, del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 279). Se e' vero, infatti, che
la legge n. 87, nell'art. 1, richiama le "esigenze del mercato", e'
anche vero che il fine primario della disciplina in contestazione va
comunque individuato non nella "regolazione del mercato",bensi' nel
"risanamento" e nella "ristrutturazione" delle imprese operanti nel
settore zootecnico. La legge in questione non svolge, pertanto,
quella "diretta influenza o incidenza sui termini costitutivi del
mercato, quali la domanda e l'offerta, i prezzi, i costi di
produzione, e cosi' via", che questa Corte ha ritenuto di dover
indicare come il presupposto fondamentale per la presenza di un
intervento di "regolazione del mercato" di competenza statale (cfr.
sentt. n.994 del 1988 e n. 433 del 1987), mentre non risulta, d'altro
canto, sufficiente, a questo fine, il mero nesso strumentale che di
volta in volta potrebbe essere individuato tra l'oggetto
dell'intervento e la politica del mercato agricolo (cfr. sent. n. 304
del 1987).
Esclusa, dunque, la possibilita' di riferire alla disciplina in
esame sia la natura di intervento di carattere "straordinario e
temporaneo" sia il carattere di normazione indirizzata alla
"regolazione del mercato agricolo", la legge n. 87 del 1990 dovra'
essere correttamente collocata nel quadro degli ordinari interventi
attinenti alla programmazione di settore relativa alla materia
agricola e forestale. Questo quadro, com'e' noto, trova oggi la sua
base normativa nella legge 8 novembre 1986, n. 752 (Legge pluriennale
per l'attuazione di interventi programmati in agricoltura), dove si
prevede l'adozione di un piano agricolo nazionale che viene ad
articolarsi in vari strumenti (programma quadro; piani specifici di
intervento; direttive di coordinamento). Non e', dunque, un caso che
la legge n. 87 ponga al centro della propria disciplina la redazione
da parte del Comitato di un "programma di intervento" destinato a
definire le linee generali di ristrutturazione del settore zootecnico
"in armonia con le finalita' del piano agricolo nazionale e del piano
specifico di intervento di cui all'art. 2 della legge 8 novembre
1986, n. 752", programma sottoposto all'approvazione del C.I.P.E. nel
rispetto delle stesse procedure previste per il piano agricolo
nazionale (art. 2, primo e secondo comma).
5. - Il richiamo al quadro di riferimento espresso dalla legge n.
752 del 1986 - che in varie sue disposizioni ha gia' formato oggetto
di esame da parte di questa Corte (cfr. sent. n.1145 del 1988) - con-
duce innanzitutto ad escludere la fondatezza delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate sia nei confronti dei profili
organizzativi che nei confronti delle competenze di programmazione,
di cui agli artt. 1, 2, 3 e 5 della legge n. 87.
E invero, sul piano delle norme costituzionali relative alla
distribuzione delle competenze nella materia agricola e forestale,
nulla si oppone al fatto che una legge statale, che intenda
provvedere alla definizione di un sistema compiuto di programmazione
settoriale di livello nazionale, possa procedere alla costituzione,
nell'ambito dell'amministrazione centrale, di un organo speciale a
composizione mista (nella specie, di un Comitato per la
ristrutturazione del settore zootecnico), investito della verifica
della situazione del settore e della conseguente redazione di un
programma di intervento, amministrativo e finanziario, coordinato con
altri strumenti programmatori di portata piu' ampia e destinato a
porre principi e criteri direttivi di carattere generale, relativi al
settore.
Cosi' come, sempre sul piano costituzionale, non sussistono, in
linea di principio, ostacoli al fatto che l'organo speciale possa
avvalersi di un fondo, provvisto di una specifica dotazione, cui
risulti affidato il compito, connesso all'attivita' di
programmazione, di interventi aggiuntivi di interesse nazionale nelle
materie spettanti alla competenza regionale o provinciale ovvero che
allo stesso organo possa essere affiancata una struttura operativa di
natura privata (societa' per azioni a prevalente partecipazione
statale), destinata a operare nel mercato con gli strumenti propri
del diritto privato.
In tutte queste ipotesi - rispecchiate negli artt., 1, 3 e 5 della
legge impugnata - e' il potere di autoorganizzazione dello Stato che
viene in gioco e che consente al legislatore nazionale di adottare le
forme e gli strumenti ritenuti piu' appropriati ai fini
dell'esercizio di una competenza statale di programmazione o del
perseguimento di un interesse che investe il livello nazionale.
Passando poi dal piano organizzativo a quello delle competenze,
nessuna lesione della sfera regionale o provinciale e' dato desumere
dalla disciplina posta dall'art. 2 della legge n. 87 in tema di
programmazione degli interventi nel settore zootecnico: e questo sia
in relazione alla procedura di approvazione del "programma di
intervento", che - ricalcando lo schema previsto dall'art. 2 della
legge n. 752 del 1986 - prevede un doppio livello di partecipazione
delle Regioni e delle Province autonome (attraverso la Commissione
interregionale di cui all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281
e attraverso il Comitato di settore di cui all'art. 2, quarto comma,
della legge n. 752 del 1986); sia in relazione ai contenuti del
programma, descritti dall'art. 2, primo comma, che, per il loro
carattere di indirizzi generali, sono tali da non compromettere la
sfera gestionale spettante alle Regioni, risultando altresi'
rispettosi (quantomeno nella loro astratta enunciazione) anche dei
piu' rigorosi limiti operanti a favore della competenza di tipo
esclusivo attribuita, in materia di agricoltura, alle Province
autonome (cfr. sent. n. 1145 del 1988, par. 2.1 e 2.2).
6. - Sempre sul terreno delle competenze, diversa risulta, invece,
la valutazione della disciplina posta nell'art. 4, primo e terzo
comma, della legge impugnata.
L'art. 4, primo comma, conferisce, infatti, al Comitato compiti la
cui assegnazione all'organo centrale non puo' trovare alcuna
giustificazione ne' sul piano della funzione d'indirizzo e
coordinamento ne' su quello del possibile perseguimento di un
interesse di carattere nazionale. L'approvazione dei progetti di
ristrutturazione e sviluppo presentati dalle imprese di allevamento,
produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti
zootecnici; la concessione di finanziamenti anche in conto capitale
necessari a coprire non piu' del settanta per cento dei costi
inerenti ai piani di ristrutturazione e di sviluppo approvati dal
Comitato; la concessione alle cooperative ed ai loro consorzi di
contributi finalizzati alla capitalizzazione; la concessione di
contributi sui mutui di cui all'art. 15, comma sedici, della legge n.
67 del 1988, sono, tutti, interventi di natura concreta e puntuale
che, ove non risultino giustificati dalla presenza di un comprovato
interesse di carattere nazionale, si presentano lesivi delle
attribuzioni spettanti, in materia di agricoltura, alle Regioni ed
alle Province autonome. Ne' tale lesione puo' essere superata
mediante la previsione - espressa nel terzo comma dello stesso art. 4
- di un parere (obbligatorio, ma non vincolante) delle Regioni
territorialmente interessate a tali interventi, dal momento che
l'esercizio delle competenze gestionali spettanti alle Regioni ed
alle Province autonome non puo' essere in alcun caso degradato, in
assenza di un interesse nazionale idoneo a giustificare lo
spostamento di competenza, a mera attivita' consultiva.
7. - L'illegittimita' rilevata nei confronti dell'art. 4, primo e
terzo comma, della legge n. 87 del 1990 e' destinata a riflettersi
anche sull'art. 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in
cui prevede che "il Comitato.. .. .., attua i suoi interventi sia
direttamente che per il tramite della societa' per azioni costituita
ai sensi dell'art. 5". E invero, stante la coincidenza - desumibile
dall'esame sistematico della legge - tra gli interventi richiamati
nell'art. 3, secondo comma, e quelli elencati nell'art. 4, la
dichiarazione d'incostituzionalita' relativa a quest'ultima norma non
potra' non estendere i suoi effetti anche alla disciplina posta
nell'art. 3, secondo comma, in quanto destinata a regolare le
modalita' di esercizio (diretto o indiretto) dei vari interventi di
carattere operativo indebitamente affidati dall'art. 4 allo stesso
Comitato.
Per lo stesso motivo va altresi' dichiarata l'illegittimita'
dell'art. 5, secondo comma, della legge, nella parte in cui prevede
che la societa' per azioni svolga a favore dei beneficiari degli
interventi previsti dalla legge "i compiti affidatigli dal Comitato
di cui all'art. 1". Anche in questo caso, infatti, i "compiti" di cui
parla la norma, in assenza di una specifica individuazione, non
potranno non coincidere con quelle stesse competenze di natura
operativa che l'art. 4 assegna al Comitato, in violazione di
attribuzioni spettanti alla sfera regionale e provinciale. E invero
la facolta' che va riconosciuta allo Stato di poter intervenire con
strumenti di natura privatistica e finanziaria in settori affidati
alla competenza delle Regioni e delle Province autonome non puo'
estendersi fino al punto di consentire lo svolgimento, attraverso una
societa' di diritto privato a prevalente partecipazione statale, di
attivita' connesse a funzioni amministrative illegittimamente
sottratte alla sfera delle attribuzioni costituzionali dei soggetti
di autonomia. In questo caso il ricorso allo strumento privatistico,
determinando quanto meno un aggiramento del limite costituzionale,
anziche' giustificare, finisce, infatti, nella sostanza, per
aggravare l'illegittimita' della sottrazione operata.
8. - Vanno, infine, esaminate le censure che i ricorsi
prospettano, sotto profili diversi, in relazione all'asserita lesione
dell'autonomia finanziaria spettante alle Province ed alla Regione
ricorrenti.
Per quanto riguarda le Province autonome di Trento e di Bolzano,
la censura viene riferita al fatto che i finanziamenti previsti dalla
legge n. 87 per un settore affidato alla competenza esclusiva delle
ricorrenti, anziche' essere assegnati pro quota alle stesse, vengano
erogati dal Comitato o direttamente o attraverso la costituenda
societa' per azioni. Cosi' disponendo, la legge verrebbe a violare le
norme contenute nel titolo VI dello Statuto speciale (artt. 69 ss.
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), anche in relazione all'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 366 (approvata con la procedura
"rinforzata" di cui all'art. 104, primo comma, dello Statuto, previa
"concorde richiesta" del Governo e delle Province), dove si prevede
la partecipazione delle Province autonome "alla ripartizione dei
fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di
partecipazione in modo uniforme su tutto il territorio nazionale".
La questione non risulta fondata.
Se e' vero, infatti, che l'art. 5 della legge n. 386 del 1989
esprime una norma "rinforzata" insuscettibile di essere derogata da
leggi successive non adottate con lo stesso procedimento, e' anche
vero che, nella fattispecie in esame, la norma stessa non puo'
ritenersi applicabile, date le caratteristiche proprie del fondo
speciale istituito con la legge n. 87 del 1990.
Il Fondo di cui alla legge n. 87 non risulta, infatti, destinato a
garantire "livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il
territorio nazionale", bensi' ad incentivare le imprese impegnate nel
risanamento e nella ristrutturazione delle proprie attivita' connesse
al settore zootecnico, venendo a perseguire un'obbiettivo che, in
linea preminente, non e' di politica sociale, ma di politica
economica. Mancano, di conseguenza, i presupposti oggettivi per
assimilare il Fondo in questione a quelli richiamati nell'art. 5
della legge n. 386.
La Regione Emilia-Romagna, a sua volta, lamenta la lesione della
propria sfera di autonomia finanziaria, contestando il finanziamento
del Fondo di cui alla legge n. 87 sia nel suo complesso, per la sua
attinenza a funzioni di spettanza regionale, sia con riferimento alla
parte, pari a 140 miliardi, coperta, ai sensi dell'art. 8, primo
comma, lett. a), mediante la riduzione delle somme di cui all'art. 3
della legge n. 752 del 1986, con il "ritrasferimento" al Ministero
dell'agricoltura di fondi gia' assegnati alle Regioni da tale legge.
La questione risulta fondata limitatamente a quest'ultima censura.
L'art. 8 della legge impugnata prevede, per l'attuazione delle
finalita' perseguite dalla stessa legge, uno stanziamento complessivo
di 340 miliardi distribuito su due esercizi (1989 e 1990) e coperto,
per il 1990, con l'imputazione di 280 miliardi a carico
dell'autorizzazione di spesa prevista per tale anno dall'art. 1,
comma primo, della legge 8 novembre 1986, n. 752 "intendendosi
corrispondentemente ridotta di lire 140 miliardi ciascuna delle somme
di cui agli artt. 3 e 4 della stessa legge n. 752 del 1986". Ora, e'
vero che la Costituzione non vieta che nuove leggi statali
intervengano a modificare la legislazione preesistente, anche per
quanto riguarda i proventi attribuiti dallo Stato alle Regioni (sent.
n. 245 del 1984, par. 3) e che - come rileva la difesa statale - la
riduzione di spesa operata a carico dell'art. 4 della legge n. 752
non e' tale da dar luogo a lesioni dell'autonomia finanziaria
regionale, venendo a incidere solo sull'esercizio di competenze
statali (azioni a carattere "orizzontale" promosse dal Ministero a
sostegno dell'agricoltura nazionale): ma questo non toglie che la
sottrazione dell'importo di 140 miliardi dal finanziamento previsto
nell'art. 3 della legge n. 752 possa, invece, incidere su tale
autonomia, per il fatto di utilizzare - come rilevato dalla stessa
Commissione parlamentare per le questioni regionali, con il parere
espresso in data 21 febbraio 1990 sul disegno di legge - risorse gia'
destinate, per l'anno 1990, alle Regioni ed alle Province autonome
con riferimento a interventi nel settore agricolo di competenza
regionale e provinciale. In questo caso la lesione dell'autonomia
finanziaria rappresenta la conseguenza della riduzione, operata nel
corso dell'esercizio annuale, di una somma da tempo stanziata, in
relazione allo stesso esercizio, a favore delle Regioni e delle Prov-
ince autonome per interventi connessi a competenze rimaste invariate.
Una riduzione di risorse disposta in questi termini non puo',
infatti, non determinare uno squilibrio nella sfera di autonomia
costituzionalmente garantita alle Regioni ed alle Province autonome,
stante la sua possibile incidenza su programmi di intervento e di
spesa gia' adottati e in corso di svolgimento.