ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso dalla Regione Toscana notificato il
2 agosto 1990, depositato in Cancelleria l'8 agosto successivo ed
iscritto al n. 31 del registro ricorsi 1990, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 30 aprile 1990, n. 150 recante "Regolamento per
l'organizzazione del Dipartimento per il coordinamento delle
politiche comunitarie nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei
ministri";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Mario Chiti per la Regione Toscana e l'Avvocato dello
Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso, notificato il 2 agosto 1990 e depositato l'8
agosto successivo, la Regione Toscana solleva conflitto di
attribuzione, nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 30 aprile 1990, n. 150, recante
il regolamento per l'organizzazione del dipartimento per il
coordinamento delle politiche comunitarie nell'ambito della
Presidenza del Consiglio dei ministri, in quanto emanato in
violazione di legge ed invasivo della sfera di competenze regionali.
La Regione ricorrente - premesso che la legge 16 aprile 1987, n.
183 (Coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza
dell'Italia alle Comunita' europee ed adeguamento dell'ordinamento
interno agli atti normativi comunitari), all'art. 1, ha istituito il
dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie,
rinviandone l'organizzazione ad un successivo regolamento da
adottarsi con decreto del Presidente della Repubblica, sentite le
competenti commissioni parlamentari, e che la legge 9 marzo 1989, n.
86 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo
normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari) ha ampliato le competenze del dipartimento ed il ruolo
del Ministro senza portafoglio ad esso preposto - rileva che l'art.21
della successiva legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei ministri), ha previsto, piu' in generale, la
costituzione di dipartimenti, quali strutture interne alla Presidenza
del Consiglio, di ausilio e di carattere strumentale rispetto ai
compiti del Presidente, mediante l'adozione di decreti dello stesso
Presidente del Consiglio, d'intesa con il Ministro senza portafoglio
competente.
A causa della successione di tali leggi nel tempo, ad avviso della
ricorrente, il Governo ha ritenuto, per presunte ragioni di
uniformita' rispetto ad altri dipartimenti, di seguire, per
l'organizzazione del dipartimento in questione, una procedura
equivoca, mutuando la disciplina applicabile in parte dalla normativa
precedente (parere delle Commissioni parlamentari) e in parte dalla
normativa sopravvenuta (forma del D.P.C.M., invece che del d.P.R.).
Precisato che i dipartimenti ipotizzati dall'art. 21 della legge
n. 400 del 1988 riguardano le sole strutture interne e meramente
strumentali rispetto ai compiti del Presidente del Consiglio, cosi'
differenziandosi da altri dipartimenti a carattere "esterno", quale
il dipartimento delle politiche comunitarie, la ricorrente sostiene
che, per la organizzazione di quest'ultimo, si e' erroneamente
utilizzato uno strumento normativo inidoneo e quindi illegittimo,
specie in considerazione del fatto che le competenze del dipartimento
sono dal provvedimento impugnato addirittura dilatate,tanto da
violare le competenze regionali. In altre parole, con la forma
utilizzata, meno garantistica di quella imposta dalla legge n. 183
del 1987, verrebbero introdotte nuove competenze dipartimentali in
violazione delle attribuzioni regionali.
1.2. - Con altra censura la ricorrente denuncia alcune
disposizioni dell'art. 2 del provvedimento impugnato, che
concretizzerebbero vere ingerenze negli affari regionali a rilievo
comunitario, eliminando addirittura spazi riconosciuti alle regioni
dalla normativa comunitaria.
Si tratterebbe in particolare della previsione del generico potere
di promozione e di coordinamento dell'attivita' di tutte le pubbliche
amministrazioni (lett. a), del coordinamento delle stesse
amministrazioni pubbliche ai fini della formulazione degli atti
comunitari (lett. c), del coordinamento delle attivita' delle regioni
in sede comunitaria (lett. d), dello sviluppo dei rapporti con gli
organi comunitari per la trattazione degli affari comunitari di
interesse dell'Italia (lett. g), della vigilanza per la corretta e
tempestiva attuazione delle disposizioni comunitarie (lett. i), e,
soprattutto, delle attivita' connesse all'attuazione dei regolamenti
comunitari in tema di programmi integrati mediterranei (P.I.M.) e di
fondi comunitari a finalita' strutturali (lett. n).
A sostegno della censura la ricorrente ricorda che la possibilita'
per le regioni di svolgere attivita' di rilievo internazionale e, in
particolare, di instaurare rapporti diretti con le Comunita' europee
e' riconosciuta sia in sede legislativa (art. 4 d.P.R. n. 616 del
1977, circa l'attivita' promozionale all'estero), sia da una copiosa
giurisprudenza costituzionale, alla luce della quale possono
ritenersi ammissibili i contatti diretti tra organismi comunitari e
regioni, contatti che illegittimamente l'impugnato provvedimento
tenterebbe di impedire mediante forme di coordinamento che si
traducono in un esproprio delle competenze regionali.
1.3. - Infine, la ricorrente denuncia il provvedimento nella parte
in cui (art. 1, lett. o) prevede, tra le competenze del dipartimento,
"la formazione di personale e di operatori pubblici e privati con
riferimento a temi e problemi comunitari", cosi' interferendo con le
attribuzioni regionali in tema di formazione professionale.
2. - Si e' costituito nel presente giudizio il Presidente del
Consiglio dei ministri, precisando che l'adempimento in ordine
all'organizzazione del dipartimento, originariamente previsto
dall'art. 1 della legge n.183 del 1987 con la forma del decreto del
Presidente della Repubblica e secondo una particolare procedura, si
e' in seguito inserito nel quadro normativo dettato dalla legge n.
400 del 1988 (art. 21), posto che il predetto dipartimento, chiamato
ad operare in un'area di competenza del Presidente del Consiglio
(art. 5, comma 3, lett. a), della legge 400 del 1988), deve
necessariamente inquadrarsi nella organizzazione della Presidenza
come un dipartimento di questa. Lo stretto legame e la strumentalita'
con le funzioni del Presidente del Consiglio sono, d'altra parte,
testimoniati dalla originaria previsione legislativa (art. 1 della
legge n. 183 del 1987), secondo cui per la provvista di personale del
dipartimento si sarebbe dovuto attingere alla dotazione organica
della Presidenza del Consiglio, dotazione assicurata poi in concreto
dalla legge n. 400 del 1988.
Inoltre alla determinazione di provvedere, a termini dell'art.21
della legge n. 400 richiamata, appunto con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, si e' pervenuti anche a seguito del parere
del Consiglio di Stato, il quale, precisata la natura regolamentare
dell'adottando decreto, ha richiamato anche la possibilita' di
sentire preventivamente le commissioni parlamentari, cosi' come
richiesto dall'art. 1 della legge n. 183 del 1987.
Cio' premesso, e con riferimento alla prima censura, che ha ad
oggetto la forma utilizzata per l'adozione del provvedimento
impugnato, l'Avvocatura generale dello Stato ne rileva la
inammissibilita', in quanto inconferente rispetto alla tutela delle
attribuzioni regionali, costituzionalmente garantite.
Riguardo alla seconda doglianza, che si appunta contro talune
disposizioni dell'art. 2 del provvedimento impugnato, la difesa dello
Stato ribadisce il carattere strumentale della struttura
organizzativa per lo svolgimento di compiti che fanno capo al
Presidente del Consiglio o al Ministro senza portafoglio da lui
delegato, e contesta la denunciata invasivita' di competenze
regionali. Infatti, gli adempimenti affidati al dipartimento o
attengono ad una fase preparatoria ed istruttoria di competenze
presidenziali (art. 2, lettere a), c), g), i), in vista della
necessaria promozione delle iniziative e del coordinamento delle
stesse nell'arco della politica comunitaria nazionale - sia
nell'azione diretta alla partecipazione degli organi statali alla
formazione degli atti comunitari, sia nella attuazione interna della
normativa comunitaria - ovvero (art. 2, lett. d) sono finalizzati al
coordinamento delle azioni regionali che possono svilupparsi in vista
della partecipazione alla elaborazione della normativa delle
comunita' europee, o ancora (art.2, lett. n) assicurano il necessario
rapporto di collaborazione e concertazione (c.d. partenariato), cui
partecipano gli organi comunitari, nazionali e regionali secondo le
stesse previsioni comunitarie.
Quanto, infine, alla doglianza relativa alla lett. o) dell'art. 2
piu' volte richiamato, si esclude la ipotizzata invasione di
competenze regionali in materia di "formazione professionale", alla
luce di una corretta lettura del disposto dell'art. 13 della legge 9
marzo 1989, n.86, che presuppone la necessita' di una attivita' di
informazione a favore dei cittadini nelle tematiche comunitarie in
relazione al progredire della integrazione europea e alla conseguente
proliferazione della normativa comunitaria in tutti i settori
economici. E cio' consente di affermare che l'attivita' del
dipartimento in questo settore, lungi dall'interferire con la
funzione della formazione professionale propria delle Regioni, si
affianca ad essa, per il carattere di ausilio ed il compito di
informazione che la legge n. 86 del 1989 ha voluto riconoscere al
dipartimento in questione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Toscana ha impugnato il regolamento per
l'organizzazione del dipartimento per il coordinamento delle
politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei ministri
emanato con D.P.C.M. 30 aprile 1990, n. 150, ritenendolo invasivo di
proprie competenze.
Si sostiene nel ricorso che la forma adottata non e' quella
prevista dalla legge (n. 183 del 1977) istitutiva del dipartimento,
che aveva rinviato ad un decreto del Presidente della Repubblica,
sentito il parere delle commissioni parlamentari, l'organizzazione
del dipartimento; sarebbe, percio', violata la legge anzidetta,
poiche' la forma prescelta, cioe' il decreto del Presidente del
Consiglio, sia pure previo parere delle commissioni parlamentari, e'
meno garantistica, ben potendo tale forma di provvedimento essere
modificata secondo il procedimento previsto dall'art. 21 della legge
n. 400 del 1988, che regola l'organizzazione dei dipartimenti:
procedimento che e' meno complesso ed articolato di quello previsto
per i regolamenti approvati con decreto del Presidente della
Repubblica.
Inoltre, secondo la ricorrente, molte delle attribuzioni elencate
nell'art. 2 sarebbero invasive di competenze regionali in tema di
rapporti con gli organi comunitari e di attuazione della normativa
comunitaria, privando la Regione di attribuzioni riconosciutele dai
regolamenti comunitari. Infine, la prevista competenza del
dipartimento in ordine alla "formazione di personale e di operatori
pubblici e privati" realizzerebbe un'invasione delle competenze
regionali in materia di formazione professionale.
2. - Il ricorso e' inammissibile.
Il regolamento impugnato non attribuisce al dipartimento delle
politiche comunitarie nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei
ministri funzioni nuove e diverse da quelle gia' spettanti alla
stessa Presidenza. Esso si limita ad organizzare, nel quadro di
questa, il dipartimento attribuendogli soltanto quelle funzioni gia'
esercitate da detta Presidenza e, in qualche caso, da altri
ministeri, come risulta dall'elenco delle competenze indicate
nell'art. 2.
Trattasi, dunque, di un atto di autorganizzazione del Governo che
in nessun modo limita le competenze delle regioni, dovendo
evidentemente le previsioni contenute nell'atto impugnato, ove esse
possano avere qualche riflesso in ordine a tali competenze, essere
coordinate con le norme vigenti che le riguardano, destinate
certamente a prevalere sulla fonte secondaria, meramente
organizzativa di funzioni gia' spettanti allo Stato. Ne' d'altronde
viene meno la possibilita' per le regioni di promuovere, secondo le
regole generali, il sindacato su atti che, in concreto, dovessero
risultare invasivi di loro attribuzioni.
Il regolamento impugnato non e' pertanto lesivo sotto ogni
profilo, anche solo potenziale, delle competenze regionali, per cui
manca il presupposto per l'ammissibilita' del conflitto, sia in
ordine agli aspetti formali censurati nel primo motivo, sia in ordine
a quelli sostanziali oggetto degli altri due motivi.