ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, secondo e
quinto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale),
promosso con ordinanza emessa il 22 gennaio 1991 dal Tribunale di
Foggia nel procedimento civile vertente tra Pietrocola Luigi e De Leo
Salvatore, iscritta al n. 142 del registro ordinanze 1991 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 11, prima
serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 1991 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Costanzo De Michele per Pietrocola Luigi e l'avvocato
dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Foggia, con ordinanza emessa il 22 gennaio
1991, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della
Costituzione, questione di legittimita' dell'art. 2, secondo e quinto
comma, della legge 23 aprile 1981 n. 154 (Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, e in materia di
incompatibilita' degli addetti al S.S.N.), nella parte in cui prevede
che le dimissioni di chi sia in rapporto di servizio con la pubblica
amministrazione abbiano effetto, se non prima accettate
dall'Amministrazione, dal quinto giorno successivo alla presentazione
(sempreche' accompagnate dall'effettiva cessazione dalle funzioni),
anziche' immediatamente.
2. - In particolare il giudice a quo ritiene che il secondo ed il
quinto comma del citato art. 2 determinino, senza ragionevole
fondamento, una discriminazione tra i soggetti che versano in una
delle situazioni di ineleggibilita' previste dai nn. 4, 9 e 10 e
quelli per i quali, invece, sussistono cause di ineleggibilita'
ipotizzate dai restanti numeri. Cio' in quanto nella prima ipotesi le
dimissioni hanno effetto immediato, al momento della loro
presentazione, restando la relativa domanda sottratta alle
operativita' del disposto del quinto comma, sicche' esse possono
essere presentate fruttuosamente fino al termine ultimo fissato per
la presentazione delle candidature. Altrettanto non e' possibile nei
casi tipizzati dagli altri numeri poiche' la rimozione della causa di
ineleggibilita' deve essere anticipata almeno al sesto giorno che
precede detto termine.
Quanto al secondo profilo, un'oggettiva compromissione del diritto
di elettorato passivo sarebbe ipotizzabile per il fatto che la
rimozione della causa di ineleggibilita' deve necessariamente
avvenire con congruo anticipo rispetto alla presentazione delle liste
dei candidati: il che esporrebbe l'interessato all'evenienza della
rinuncia alla propria carica ancor prima di acquisire la certezza
dell'inserimento nella lista da lui prescelta; laddove l'art. 51
della Costituzione assicura l'accesso di tutti i cittadini alle
cariche elettive in condizioni di effettiva eguaglianza, senza
possibili restrizioni per determinate categorie di soggetti.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
concluso per l'inammissibilita', o in subordine per l'infondatezza,
della questione.
La difesa del governo osserva in primo luogo che, ove pure la
questione venisse dichiarata fondata, rimarrebbe come motivo
preclusivo dell'eleggibilita' il fatto della mancata cessazione dalle
funzioni, continuate, a quanto emergerebbe dall'ordinanza di
rimessione, anche dopo la proclamazione dell'elezione da parte
dell'ufficio elettorale centrale.
Ad avviso dell'Avvocatura, cioe', la questione sarebbe risultata
rilevante solo in quanto, contestualmente alla presentazione delle
dimissioni, l'interessato avesse cessato l'esercizio delle funzioni
inerenti alla carica costituente motivo ostativo all'eleggibilita'.
Nel merito l'Avvocatura rileva che l'accettazione delle dimissioni
e' richiesta non dalle norme censurate, che anzi consentono di
prescinderne ove trascorra il brevissimo termine da esse stabilito,
bensi', secondo un principio di generale applicazione nel campo
giuspubblicistico, dalle disposizioni concernenti lo specifico
rapporto la cui prosecuzione non e' dal legislatore ritenuta
compatibile col munus elettorale.
Cio' posto, e ferma la discrezionalita' del legislatore nel
disciplinare in modo differenziato situazioni diverse nel rispetto
del citato art. 51 della Costituzione, non si potrebbe, per altro
verso, neanche escludere che il giudice remittente muova da
un'inesatta lettura delle norme censurate.
Cio' in quanto il secondo comma dell'art. 2 della legge n. 154 del
1981 dispone che "le cause di ineleggibilita' previste nei numeri 1,
2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 e 11 non hanno effetto se l'interessato cessa
dalle funzioni per dimissioni, trasferimento, revoca dall'incarico o
del comando, collocamento in aspettativa non oltre il giorno fissato
per la presentazione delle candidature".
A sua volta il quinto comma dello stesso articolo parla di
"domanda di dimissioni o aspettativa accompagnata dall'effettiva
cessazione delle funzioni".
Con il che potrebbe ritenersi che a rimuovere l'impedimento
all'eleggibilita' sia sufficiente - entro il termine ultimo fissato
per la presentazione delle candidature - l'effettiva cessazione delle
funzioni titolata dalla domanda a provvedere in ordine allo status
connesso alla carica cui le funzioni ineriscono.
Infine, l'Avvocatura osserva che e' del tutto omesso
nell'ordinanza di rimessione il richiamo al primo comma, n. 11, della
norma impugnata, il cui disposto (stabilendo l'ineleggibilita' a
consigliere comunale degli amministratori di aziende dipendenti dal
Comune) costituisce la premessa normativa e logica dell'impugnazione.
4. - Si e' costituito nel giudizio Pietrocola Luigi, ricorrente
nel giudizio a quo, svolgendo le seguenti considerazioni:
a) inammissibilita' della questione per genericita' e carenza
assoluta di motivazione dell'ordinanza di rimessione;
b) ancora inammissibilita' per irrilevanza perche', ai sensi
dell'art. 18 del d.P.R. n. 102 del 1986 gli amministratori di aziende
municipalizzate dovrebbero comunque rimanere in carica fino
all'insediamento dei successori.
Inoltre, a suo avviso, il Tribunale avrebbe omesso di verificare
se il De Leo abbia effettivamente cessato dalle funzioni di
amministratore, come prescrivono gli artt. 2 e 6 della legge n. 154
del 1981.
Nel merito la questione dovrebbe comunque ritenersi infondata
poiche' le norme impugnate rientrano nella discrezionalita' del
legislatore che avrebbe rispettato i principi posti da questa Corte
con la sentenza n. 46 del 1969.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Foggia con ordinanza del 22 gennaio 1991 ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
secondo e quinto comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154, in
riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione.
Il primo comma del citato art. 2 elenca, raggruppandole sotto
dodici numeri, una serie di cause di ineleggibilita' a consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale, concernenti
soggetti che ricoprono cariche elettive, uffici, impieghi o funzioni
diverse amministrative e dirigenziali. Come si evince dall'ordinanza
di rimessione, nel giudizio a quo e' stata impugnata l'elezione a
consigliere comunale di Foggia di un componente della commissione
amministratrice di un'azienda municipalizzata, ritenuta dal tribunale
remittente azienda dipendente dal comune, come tale rientrante nelle
cause di ineleggibilita' previste sotto il n. 11 del richiamato primo
comma dell'art. 2.
Il secondo comma dell'art. 2 prevede che le cause di
ineleggibilita' non hanno effetto se l'interessato cessa dalle
funzioni per dimissioni non oltre il giorno fissato per la
presentazione delle candidature; a sua volta il quinto comma dispone
che, entro cinque giorni dalla richiesta, la pubblica amministrazione
debba adottare i provvedimenti relativi e che, in mancanza, le
dimissioni accompagnate dalla effettiva cessazione dalle funzioni
abbiano effetto dal quinto giorno successivo alla loro presentazione.
Ad avviso del giudice a quo, le disposizioni suddette sarebbero in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione in quanto creerebbero una
ingiustificata disparita' di trattamento fra coloro i quali versano
in una ipotesi di ineleggibilita' che viene meno solo in seguito a
provvedimento della pubblica amministrazione, o comunque dopo il
decorso di cinque giorni dalle dimissioni o dalla richiesta
dell'interessato, e coloro i quali trovandosi in una condizione di
ineleggibilita' che non ha rapporti con la pubblica amministrazione
(nn. 4, 9 e 10) possono farla cessare con effetto immediato all'atto
della presentazione delle dimissioni. Vi sarebbe altresi' una
violazione dell'art. 51 della Costituzione attraverso "un'obbiettiva
compromissione del diritto di elettorato passivo" derivante dalla
necessita' che la rimozione della causa di ineleggibilita' avvenga
"con congruo anticipo rispetto alla presentazione delle liste dei
candidati".
2. - La questione sottoposta all'esame della Corte e' circoscritta
alla disposizione risultante dal combinato disposto del secondo e del
quinto comma dell'art. 2, in forza del quale - come si e' visto - le
dimissioni dalla carica o ufficio che e' causa di ineleggibilita'
hanno effetto dopo che la pubblica amministrazione abbia adottato i
provvedimenti di sua competenza, (ed essa e' tenuta a farlo entro
cinque giorni dalla richiesta), ovvero, in difetto di essi, dal
quinto giorno successivo alla presentazione delle dimissioni stesse.
In buona sostanza si prospetta che sia costituzionalmente illegittima
la previsione di detto termine di cinque giorni che viene, per dir
cosi', ad anticipare quello del giorno fissato per la presentazione
delle candidature.
Tanto risulta chiaramente dall'ordinanza di rimessione: ogni altra
questione relativa alla causa di ineleggibilita' la cui preesistenza
non e' controversa nel giudizio a quo e' quindi estranea al tema sui
cui questa Corte e' chiamata a pronunciarsi.
3. - La difesa della parte ricorrente nel giudizio di merito ha
eccepito l'inammissibilita' della questione per tre motivi. Identica
eccezione ha formulato l'Avvocatura generale dello Stato sotto il
profilo dell'irrilevanza per motivi che coincidono col terzo di
quelli prospettati dalla parte privata.
L'eccezione non puo' essere accolta.
L'ordinanza di rimessione e' formulata in modo preciso ed e'
sufficientemente motivata: non ha quindi alcun fondamento il primo
motivo con cui si prospetta l'inammissibilita' per genericita' e
carenza assoluta di motivazione.
Parimenti inconsistente e' il secondo motivo avanzato dalla difesa
di parte, secondo cui la questione sarebbe irrilevante perche' alle
dimissioni degli amministratori di aziende municipalizzate si
applicherebbero le disposizioni di cui all'art. 18 del d.P.R. n. 102
del 1986 che prevede la permanenza in carica dei predetti fino
all'insediamento dei successori.
Il giudice a quo, al contrario, ha correttamente ritenuto che le
norme censurate prevalgono comunque, configurandosi come "legge di
carattere eccezionale a tutela del diritto di elettorato passivo
costituzionalmente garantito".
Si sostiene, infine, anche dall'Avvocatura dello Stato, che la
questione sarebbe in ogni caso irrilevante perche', ove anche venisse
dichiarata l'illegittimita' costituzionale della norma impugnata, la
pronuncia non spiegherebbe efficacia nel caso di specie a causa del
fatto "della mancata cessazione dalle funzioni, continuate" - cosi'
rileva l'Avvocatura - "a quanto emerge dall'ordinanza in epigrafe,
anche dopo la proclamazione dell'elezione da parte dell'Ufficio
elettorale". Siffatta affermazione non trova riscontro nel testo
dell'ordinanza stessa. Il giudice a quo si limita a riportare "in
fatto" la tesi del ricorrente secondo cui "malgrado la lettera di
dimissioni, (l'eletto) non era cessato dalle funzioni entro la data
dell'11 aprile 1990 stabilita per la presentazione della
candidatura.. .. .. ne' era cessato entro dieci giorni dal 12 giugno
1990 (data della sua proclamazione a consigliere comunale, da parte
dell'ufficio elettorale centrale): giorno in cui la carica dal
medesimo rivestita si sarebbe concretata, comunque in una causa di
incompatibilita'".
Ma tale tesi e' contraddetta dalla successiva motivazione sulla
rilevanza dove si afferma che l'eventuale pronunzia di illegittimita'
costituzionale della norma censurata renderebbe valida l'elezione
essendo state presentate le dimissioni in tempo utile per rimuovere
la causa di ineleggibilita'. Tanto basta perche', anche sotto questo
profilo, l'eccezione vada respinta.
4.1 - La questione e' dunque ammissibile, ma non e' fondata.
Non sussiste la dedotta violazione dell'art. 3 della Costituzione.
E' vero che tutti i soggetti che rivestono le cariche o gli uffici,
elettivi o non, enunciati nel primo comma dell'art. 2 si trovano in
eguale condizione di ineleggibilita'; ma la differenziazione che
viene a crearsi agli effetti della eliminazione della causa di
ineleggibilita' fra coloro la cui posizione ha carattere pubblico e
coloro che ricoprono invece uffici ecclesiastici, ovvero soggetti a
disciplina privatistica, non puo' essere ritenuta discriminatoria,
trattandosi di situazioni non comparabili. Per la cessazione dalle
cariche o uffici pubblici e', per regola generale, richiesta la presa
d'atto ovvero l'accettazione da parte dell'amministrazione: il quinto
comma dell'art. 2 ha dettato una disciplina speciale intesa a
garantire in modo rigoroso l'operativita' delle dimissioni mediante
la determinazione di un termine brevissimo allo scadere del quale, se
la pubblica amministrazione non ha adottato l'atto di sua competenza,
le dimissioni hanno ugualmente l'effetto di far venir meno la causa
di ineleggibilita'. Misure analoghe non sono previste per coloro che
versano nelle ipotesi di cui ai numeri 4, 9 e 10 (ecclesiastici e
ministri di culto, legali rappresentanti e dirigenti di strutture
convenzionate e di societa' per azioni), per i quali vanno quindi
applicate le normative vigenti nelle rispettive materie, che peraltro
non e' detto siano piu' favorevoli nel senso dell'immediatezza o
quanto meno della previsione di termini tassativi. Ma la differenza
di regolamentazione discende come naturale conseguenza dalla
diversita' delle posizioni, e pertanto non da' luogo ad alcuna
violazione del precetto contenuto nell'art. 3 della Costituzione.
4.2 - Non sussiste nemmeno violazione dell'art. 51 della
Costituzione. Come si e' visto, il giudice a quo prospetta
"un'obbiettiva compromissione del diritto di elettorato passivo" per
il fatto che il candidato debba presentare le dimissioni (dalla
carica o dall'ufficio che costituisce causa di ineleggibilita')
cinque giorni prima del termine di presentazione della lista per
essere sicuro che le dimissioni abbiano effetto in tempo utile, anche
in mancanza del provvedimento di accettazione o di presa di atto da
parte della pubblica amministrazione. "Cio' potrebbe realmente
esporre l'interessato - cosi' recita l'ordinanza di rimessione -
all'evenienza della rinuncia alla propria carica ancor prima di
acquisire la certezza dell'inserimento nella lista da lui prescelta".
Ma tale rischio, e' per cosi' dire, in re ipsa: infatti il candidato
deve comunque rimuovere la causa dell'ineleggibilita' prima della
presentazione della lista dei candidati, che - come e' noto -, non
puo' essere effettuata dal candidato stesso, ma soltanto da chi e' a
cio' abilitato dalle vigenti leggi sul procedimento elettorale.
Che il legislatore abbia usato del proprio potere in modo
costituzionalmente corretto risulta dal richiamo ai principi
enunciati nella sentenza di questa Corte n. 46 del 1969. In detta
sentenza, dopo aver enunciato le regole relative alla determinazione
delle cause di ineleggibilita', la Corte ha precisato, con
riferimento alle ipotesi nelle quali rientra il caso cui il giudizio
a quo si riferisce, che "e' manifestamente ultroneo richiedere per
far cessare l'ineleggibilita' che le dimissioni di chi aspiri alla
candidatura siano state accettate, senza d'altronde che alcun termine
sia prescritto per l'accettazione", in quanto, in tali ipotesi, la
eleggibilita' finisce "per dipendere da un'estranea volonta', per
giunta discrezionale almeno in ordine al quando". Ed in conclusione
la predetta sentenza afferma che nella sua discrezionalita' il
legislatore "puo' variamente determinare, purche' secondo criteri
razionali, la data entro la quale deve verificarsi la cessazione
della causa di ineleggibilita'", che, in nessun caso, "puo' essere
successiva a quella prescritta per l'accettazione della candidatura
che rappresenta il primo atto di esercizio del diritto elettorale
passivo". Alla luce di tali principi si deve riconoscere che il
legislatore, prescrivendo alla pubblica amministrazione il termine di
cinque giorni per adottare il provvedimento di accettazione e preved-
endo espressamente che in mancanza di tale provvedimento le
dimissioni hanno effetto dopo cinque giorni dalla presentazione, non
e' incorso in alcuna violazione dell'art. 51 della Costituzione.