ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma
quarto, della legge 1 luglio 1982, n. 426 (Norme sul trattamento
giuridico ed economico del personale dell'Azienda autonoma delle
ferrovie dello Stato), promosso con ordinanza emessa il 6 dicembre
1989 dal T.A.R. per l'Emilia-Romagna - Sede di Bologna sul ricorso
proposto da Tonelli Carlo ed altri contro Azienda autonoma ferrovie
dello Stato ed altri iscritta al n. 514 del registro ordinanze 1990 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima
serie speciale, dell'anno 1990;
Visto l'atto di costituzione di Tonelli Carlo ed altri nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1991 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi gli avvocati Maria Virgilio e Luciano Ventura per Tonelli
Carlo ed altri e l'Avvocato dello Stato Giuseppe Nucaro per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da numerosi ex dipendenti
delle Ferrovie dello Stato, collocati a riposo nel periodo tra il 1
luglio 1979 e il 31 dicembre 1980, per ottenere la riliquidazione del
trattamento di quiescenza mediante applicazione del beneficio
economico della valutazione dell'anzianita' pregressa previsto
dall'art. 4 della legge 1 luglio 1982, n. 426, il T.A.R.
dell'Emilia-Romagna, con ordinanza del 6 dicembre 1989, pervenuta
alla Corte il 31 luglio 1990, ha sollevato, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale del
quarto comma dell'art. citato, nella parte in cui limita il
riconoscimento del beneficio al personale cessato dal servizio con
decorrenza 1 gennaio 1981, escludendone quello collocato in
quiescenza nel periodo precedente compreso tra il 1 luglio 1979 e il
31 dicembre 1980.
Secondo il giudice remittente il beneficio previsto dalla norma
impugnata esprime la misura definitiva della rideterminazione del
trattamento economico secondo il criterio del cosiddetto "maturato
economico", correlata al mutamento dello status giuridico conseguente
alla sostituzione delle tradizionali carriere con le qualifiche
funzionali e i relativi profili professionali disposta negli anni
1979-1980 per tutto il personale del pubblico impiego statale, e in
particolare per i ferrovieri dalla legge 6 febbraio 1979, n. 42. Il
principio di eguaglianza esige che il beneficio sia riconosciuto a
tutti i dipendenti che si trovavano in servizio al tempo del riordino
delle carriere nel nuovo assetto delle qualifiche funzionali, e
quindi anche a coloro che sono stati collocati in quiescenza nel
periodo 1 luglio 1979-31 dicembre 1980. Viene richiamata in
proposito la sentenza di questa Corte n. 504 del 1988, relativa al
personale della scuola posto in quiescenza nel periodo 1 giugno
1977-1 aprile 1979.
La limitazione del beneficio ai dipendenti cessati dal servizio
dopo il 31 dicembre 1980 contrasterebbe altresi' con la ratio
perequatrice risultante dall'art. 160 della legge 11 luglio 1980, n.
312, del nuovo assetto retributivo-funzionale del personale statale.
Nei confronti dei dipendenti delle ferrovie tale perequazione e'
stata attuata dalla legge 23 dicembre 1986, n. 942, di guisa che i
ricorrenti ritengono soddisfatta la loro pretesa solo a partire dal
1 gennaio 1986.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituiti i
ricorrenti aderendo alle considerazioni dell'ordinanza di rimessione,
che sono state da essi sviluppate e integrate in un'ampia memoria. In
particolare si precisa che il riferimento dell'ordinanza alla
sentenza n. 504 del 1988 si giustifica sulla base della sentenza di
poco precedente n. 501, in quanto il beneficio economico di cui si
discute avrebbe determinato una rilevante modificazione della
struttura della retribuzione.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
Contro le argomentazioni del giudice a quo l'Avvocatura richiama
le considerazioni della Corte dei conti nella decisione, a sezioni
riunite, 22 febbraio 1985, n. 64/c, secondo cui il trattamento di
quiescenza si determina, a norma dell'art. 43 del testo unico sulle
pensioni, in base alla retribuzione percepita al momento della
cessazione del servizio. Non esiste nel vigente ordinamento un
principio che imponga l'estensione automatica a tale trattamento dei
miglioramenti economici conferiti in prosieguo di tempo al personale
in attivita' di servizio. D'altra parte si fa notare che, secondo la
giurisprudenza consolidata, il precetto costituzionale
dell'eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge non va preso in
senso assoluto ed estensivo, si' da trasformarsi in un principio di
indiscriminato livellamento, ma anzi impone al legislatore di
disporre trattamenti differenziati per situazioni obiettivamente di-
verse, quali in particolare la situazione dei dipendenti in servizio
e quella dei dipendenti gia' collocati a riposo.
4. - La questione e' stata discussa nell'udienza pubblica dell'8
gennaio 1991.
5. - Con ordinanza del 28 gennaio-5 febbraio 1991 la Corte ha
chiesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri informazioni per
conoscere: " a) le ragioni per cui nell'art. 4, quarto comma, della
legge 1 luglio 1982, n. 426, e' stato fissato il 1 gennaio 1981
quale data di decorrenza del beneficio economico in questione; b) il
numero dei dipendenti, collocati a riposo nel periodo tra il 1
luglio 1979 e il 31 dicembre 1980, esclusi dal beneficio e
l'ammontare della spesa pubblica che sarebbe comportata
dall'eventuale estensione di esso in loro favore; c) se e in quale
misura tale estensione inciderebbe sull'ammontare delle pensioni
attualmente percepite dai medesimi in base alla riliquidazione
prevista, con decorrenza 1 gennaio 1986, dalla legge 23 dicembre
1986, n. 942".
La Presidenza del Consiglio, sentite le amministrazioni
competenti, ha fornito i richiesti chiarimenti con lettere in data 5
e 24 giugno 1991.
6. - Nell'imminenza della nuova udienza di discussione la difesa
dei ricorrenti ha depositato "brevi note", con le quali contesta le
risposte fornite dall'Amministrazione, sottolineando in particolare
che la questione e' limitata ai ferrovieri che erano stati raggiunti
dagli effetti del riordino delle carriere disposto dalla legge n. 42
del 1979, e per il resto riportandosi alle argomentazioni gia' svolte
negli atti precedenti.
Considerato in diritto
1. - Il T.A.R. dell'Emilia-Romagna ritiene contrastante col
principio di cui all'art. 3 della Costituzione l'art. 4, quarto
comma, della legge 1 luglio 1982, n. 426, portante norme sul
trattamento giuridico ed economico del personale delle Ferrovie dello
Stato, nella parte in cui limita il beneficio della rivalutazione
dell'anzianita' pregressa al personale cessato dal servizio con
decorrenza dal 1 gennaio 1981, escludendo quello collocato a riposo
nel periodo precedente compreso tra il 1 luglio 1979 e il 31
dicembre 1980.
Il tertium comparationis da cui viene argomentata la pretesa
violazione del principio di eguaglianza e' individuato precipuamente
nella sentenza di questa Corte n. 504 del 1988, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 del d.-l. 28 maggio 1981,
n. 255, come modificato dalla legge 24 luglio 1981, n. 391, nella
parte in cui non prevedeva l'estensione ai dipendenti della scuola
collocati in quiescenza nel periodo tra il 1 giugno 1977 e il 31
marzo 1979, dei benefici concessi ai dipendenti cessati dal servizio
dopo quest'ultima data, sebbene anche i primi fossero stati
"raggiunti dagli effetti del riordino delle carriere nel nuovo
assetto delle qualifiche funzionali, il cui dies a quo (ai fini
giuridici) era appunto il 1 giugno 1977 (art. 46 della legge n. 312
del 1980)".
Per il personale delle Ferrovie dello Stato (esclusi i dirigenti)
il passaggio dall'ordinamento gerarchico delle carriere al sistema
delle qualifiche (o categorie) funzionali e dei relativi profili
professionali e' stato attuato dalla legge 6 febbraio 1979, n. 42,
con decorrenza dal 1 ottobre 1978 agli effetti economici (art. 15),
mentre agli effetti giuridici la data di decorrenza e' stata fissata
al 1 luglio 1977 dall'art. 160, ultimo comma, della legge n. 312 del
1980. L'inquadramento nelle nuove categorie e' avvenuto in base al
c.d. maturato economico (cioe' in base alla retribuzione di fatto
percepita alla data del 1 ottobre 1978, indipendentemente
dall'anzianita' maturata nelle precedenti qualifiche), corretto da un
riconoscimento dell'anzianita' generica in ragione di lire 800 annue
per ogni mese di servizio prestato (anzianita' convenzionale).
Successivamente ai ferrovieri cessati dal servizio dopo il 1 luglio
1979 fu concesso dalla legge 22 dicembre 1980, n. 885 (art. 2) un
incremento annuo di pensione in proporzione dalla maggiorazione degli
stipendi prevista dall'art. 1, terzo comma. Finalmente l'art. 4
della legge n. 426 del 1982, oggetto del presente incidente di
costituzionalita', dispose un aumento della valutazione
dell'anzianita' pregressa elevandola a una somma variabile tra lire
4.905 e 5.255 annue per ogni mese di servizio prestato e fissandone
la decorrenza, anche agli effetti del trattamento di quiescenza, alla
data del 1 gennaio 1981.
Secondo il giudice remittente la limitazione del beneficio ai
ferrovieri collocati a riposo dopo questa data, restandone esclusi
coloro che, come i ricorrenti, sono cessati dal servizio nel periodo
1 luglio 1979-31 dicembre 1980, viola il principio di eguaglianza
per la medesima ragione per cui la sentenza n. 504 del 1980 ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'analoga limitazione
prevista per il personale della scuola dall'art. 8 del d.-l. n. 255
del 1981. Anche i ricorrenti sono stati raggiunti dagli effetti del
riordino delle carriere nel nuovo assetto delle categorie funzionali,
e quindi anche ad essi deve comunicarsi il beneficio concesso dalla
disposizione impugnata.
2. - La questione non e' fondata.
Per dare consistenza al tertium comparationis addotto dal giudice
a quo non basta osservare che i ferrovieri pensionati, ai quali e'
stato esteso il beneficio in questione, hanno prestato un servizio
originariamente valutato in misura identica a quella applicata a
coloro cui il beneficio e' stato negato, ne' basta richiamare la ra-
tio perequatrice emergente - con esplicito riferimento anche ai
ferrovieri - dall'art. 160 della legge n. 312 del 1980, dovendo
questa norma essere coordinata col criterio di gradualita' enunciato
nell'art. 152. Occorre piuttosto dimostrare che, come l'art. 3 del
d.P.R. 2 giugno 1981 n. 271 per il personale della scuola, cui si
riferisce l'art. 8 del d.-l. n. 255 del 1981, cosi' l'art. 4 della
legge n. 426 del 1982 per i ferrovieri ha introdotto una radicale
innovazione nella struttura della retribuzione.
Questa e', infatti, la tesi della difesa dei ricorrenti, che ha
integrato il termine di confronto assunto dal giudice remittente
collegandolo con la sentenza n. 501 depositata contestualmente alla
sentenza n. 504. Ma con essa non si accorda l'altra tesi, che
circoscrive la portata della sollevata questione di legittimita'
costituzionale ai ferrovieri collocati in quiescenza nel periodo 1
luglio 1979-31 dicembre 1980, cioe' a quelli considerati nell'art. 2
della legge n. 885 del 1980, escludendo i ferrovieri cessati dal
servizio nel periodo 1 luglio 1977-30 giugno 1979: pure questi
ultimi sono stati raggiunti, ai fini del trattamento di quiescenza,
dagli effetti dell'inquadramento nelle nuove categorie funzionali,
che per essi e' stato effettuato in base al maturato economico alla
data della cessazione del servizio (art. 160 della legge n. 312 del
1980).
Tale incongruenza e' indice dell'inidoneita' della sentenza n. 504
a fungere da referente ai fini dello scrutinio di costituzionalita'
della norma denunciata alla stregua dell'art. 3 Cost. Il d.P.R. n.
271 del 1981 ha modificato il sistema di inquadramento del personale
della scuola, sostituendo all'inquadramento mediante il maturato
economico, corretto dal riconoscimento di un'anzianita' convenzionale
(forfetizzata in una certa somma annuale aggiuntiva della
retribuzione), l'inquadramento sulla base dell'anzianita' effettiva,
con ripristino delle differenziazioni dei tre ruoli tradizionali. Una
volta ammessa la retroattivita' del nuovo trattamento normativo, essa
non poteva fermarsi alla data del 1 gennaio 1979, prescelta
dall'art. 8 del d.-l. n. 255, modificato dalla legge di conversione
n. 391, ma doveva risalire al 1 giugno 1977, data di decorrenza
degli effetti giuridici dell'inquadramento nelle nuove qualifiche
funzionali.
L'art. 4 della legge n. 426 del 1982, invece, non ha mutato per i
ferrovieri l'originario sistema di inquadramento adottato dall'art.
15 della legge n. 42 del 1979, ma ha introdotto un nuovo, piu'
elevato parametro convenzionale per la determinazione dell'"elemento
distinto" della retribuzione correlato all'anzianita' e avente
funzione correttiva dell'appiattimento delle posizioni dei dipendenti
anziani prodotto dal sistema del maturato economico. Non si e'
trattato di una innovazione nella struttura della retribuzione, ma di
una, sia pure consistente, rivalutazione di un elemento retributivo
gia' previsto dalla legge del 1979.
La differenza e' tale da escludere che il criterio di giudizio
sulla conformita' della legge impugnata all'art. 3 Cost. possa
desumersi dalla sentenza n. 504 del 1988, e rimanda invece alla
sentenza n. 618 del 1987. La diversa valutazione dell'anzianita'
nell'ambito della stessa categoria di lavoratori, collegata al
discrimine temporale fissato dalla norma impugnata non contrasta col
principio di eguaglianza gia' per la ragione che lo stesso fluire del
tempo puo' costituire di per se' un elemento diversificatore, e piu'
specificamente perche' giustificata dal criterio di gradualita'
stabilito dall'art. 152 della legge n. 312 del 1980 per l'attuazione
della direttiva di un maggiore riconoscimento dell'anzianita'
pregressa.
3. - Non vale obiettare che il beneficio economico previsto dalla
norma impugnata non e' stato concesso al solo personale in servizio,
a titolo di aumento della retribuzione, ma e' stato esteso ai
ferrovieri gia' collocati in quiescenza, limitandolo pero' a quelli
cessati dal servizio dopo il 31 dicembre 1980, con una
discriminazione temporale arbitraria analoga a quella censurata dalla
piu' volte citata sentenza n. 504 del 1988.
Anche sotto questo profilo i due provvedimenti messi a confronto
si differenziano nettamente. La legge n. 391 del 1981, modificando il
testo originario dell'art. 8 del d.-l. n. 255 del 1981, aveva esteso
i benefici previsti dall'art. 3 del d.P.R. n. 271 del 1981 al
personale della scuola collocato a riposo dopo il 31 marzo 1979,
conferendo cosi' a questa norma, in favore dei dipendenti cessati dal
servizio nel periodo 1 aprile 1979-31 gennaio 1981, una piu' ampia
efficacia retroattiva rispetto alla data di decorrenza degli effetti
dell'inquadramento nei nuovi livelli retributivi, fissata dal citato
art. 3 al 1 febbraio 1981. Al contrario, l'applicazione del
beneficio di cui all'art. 4 della legge n. 426 del 1982 "anche al
personale in attivita' di servizio al 31 dicembre 1980 e cessato dal
servizio con decorrenza dal 1 gennaio 1981" (o da una data
successiva anteriore all'entrata in vigore della legge), prevista dal
quarto comma con norma a rigore superflua, e' una conseguenza della
retrodatazione del beneficio al 1 gennaio 1981 disposta nel primo
comma, la quale si giustifica a sua volta sul riflesso che la legge
formalizza una revisione del trattamento economico concordata con le
associazioni sindacali per il periodo 1 gennaio 1981-31 dicembre
1983 nel quadro della ricordata direttiva di gradualita'.
Ben s'intende che i dipendenti ancora in servizio alla data di
decorrenza del nuovo trattamento economico (e tali non erano i
ricorrenti) avevano diritto alla riliquidazione della pensione sulla
base di esso, se collocati in quiescenza prima dell'entrata in vigore
della legge che lo prevedeva.