IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente sentenza sui seguenti ricorsi:
n. 1633/1989, proposto dai dottori Bora Ludovico Raffaello,
Angelucci Fausto, Frisina Antonio, Liberatore Vittorio, Giani Enrico,
Mura Erminio, Di Filippo Silvio, Capriolo Aldo, Petraccone Emanuele,
D'Addezio Mario, Trapanese Mario, Interlenghi Guido, Perucci Mario,
Nardino Salvatore, Gaggiotti Raniero, Boari Giovanni, Miconi
Giovanni, Zanotti Roberto, Gianconti Ennio, Gatti Luigi, D'Ambrosio
Vito, Cataldo Eugenio, Savoia Vittorio, Sabalich Sergio, Di Patrizio
Lucio, Spingardi Gianfranco, Mandrelli Mario, Crincoli Adriano,
Mariani Nicola, Palumbo Alfonso, Calabrese Donato, Galassi Marcello,
Brachetti Elio, Jacovoni Danilo e Rampini Giovanni;
n. 1634/1989, proposto dai dottori Alfredo Mensitieri, Aldo
Speranzini, Pierfrancesco Casula, Alfiero Storti, Antonino Giubilaro,
Gaetano Savoldelli Petrocchi, Pierfrancesco Marini, Gioacchino Sassi,
Giorgio Savorelli, Demonico De Angelis, Mario Fiore e Paolo
Bardovagni;
n. 1635/1989, proposto dal dott. Rossellini Adriano;
n. 1636/1989, proposto dal dott. Santojanni Marino Donato
Gennaro;
n. 1637/1989, proposto dai signori Nucera Francesco e Bruna
Carmela Dieni ved. Nucera, quali eredi del dott. Domenico Nucera,
deceduto il 12 aprile 1989, tutti rappresentati e difesi dall'avv.
Gaetano Nensitieri e dall'avv. Gabriele Galvani ed elettivamente
domiciliati in Ancona, corso Mazzini n. 156, contro il Ministero di
grazia e giustizia e il Ministero del tesoro, in persona dei
rispettivi Ministri in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
distrettuale dello Stato di Ancona e ivi domiciliati ex lege in
piazza Cavour 29, Ancona, per l'annullamento dei provvedimenti in
data 14 aprile 1988, 2 ottobre 1987 e 29 settembre 1987, pubblicati
sul B.U. 30 aprile 1989, n. 8, del Ministero di grazia e giustizia,
con cui il direttore generale dell'organizzazione giudiziaria e degli
affari generali ha disposto che le somme corrisposte a ciascun
ricorrente in esecuzione delle sentenze nn. 190, 192 e 214 del 1984
di questo tribunale siano riassorbite ai sensi e con le modalita'
dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984, e per
l'annullamento dei successivi provvedimenti con cui si e' disposto
anche il recupero delle somme erogate per interessi e rivalutazione
monetaria, nonche' per l'accertamento del diritto a conservare quanto
attribuito e pagato a seguito delle sentenze stesse;
Visto i ricorsi con i relativi allegati, gli atti di causa e le
memorie prodotte;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'avvocatura
distrettuale dello Stato di Ancona;
Uditi, alla pubblica udienza del 29 ottobre 1991, l'avv. Galvani,
per i ricorrenti, e l'avv. Liborio Coaccioli, per l'avvocatura dello
Stato;
Udito il relatore designato dott. Luigi Ranalli;
Considerato che all'udienza stessa i ricorsi sono stati assunti in
decisione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
F A T T O
I. - Con sentenze n. 190, rettificata con decisione n. 214/1984, e
n. 192 del 23 maggio 1984, questo tribunale ha riconosciuto il
diritto dei ricorrenti agli aumenti periodici di stipendi derivanti
dall'applicazione del combinato disposto dell'art. 9 della legge 2
aprile 1979, n. 97, dell'art. 5, ultimo comma, del d.P.R. 28 dicembre
1970, n. 1080, dell'art. 2 della legge 16 dicembre 1961, n. 1308, e
dell'art. 10, ultimo comma, della legge 20 dicembre 1981, n. 1345,
con decorrenza 1 gennaio 1979, oltre gli interessi legali e la
rivalutazione monetaria sulle differenze arretrate.
Le sentenze sono state notificate il 2 giugno 1984, ma il 6 agosto
1984 e' stata emanata la legge n. 425, recante nuove disposizioni sul
trattamento economico dei magistrati.
Successivamente questo tribunale, con sentenze nn. 352, 353, 354 e
355 del 17 agosto 1987 e n. 121 del 10 marzo 1988 ha accolto i
ricorsi proposti ai sensi dell'art. 27, n. 4, del testo unico n.
1054/1924, dichiarando l'obbligo delle amministrazioni soccombenti di
dare esecuzione al giudicato.
Nei mesi di novembre/dicembre 1987 le stesse amministrazioni hanno
appellato le citate sentenze nn. 190 e 192 del 1984, ma il Consiglio
di Stato, sezione quarta, con decisione n. 851 dell'8 novembre 1988
ha dichiarato l'appello irricevibile perche' notificato oltre il
termine di sessanta giorni dalla pubblicazione della sentenza 7-10
aprile 1987, n. 123, della Corte costituzionale.
Il 27 dicembre 1987, con decisione n. 1113, lo stesso Consiglio ha
annullato le decisioni nn. 352, 353, 354 e 355 del 1987, atteso che,
quando i ricorsi per l'ottemperanza erano stati proposti (1985), il
giudicato non si era ancora formato.
Nel frattempo, il Ministero di grazia e giustizia, con distinti
provvedimenti in data 29 settembre 1987, 2 ottobre 1987 e 14 aprile
1988, ha rideterminato il trattamento economico di ciascun
ricorrente, stabilendo, pero', che ai sensi del secondo comma
dell'art. 10 della legge n. 425/1984, le somme corrisposte in
esecuzione delle decisioni di questo tribunale nn. 190 e 192 del 1984
sarebbero state riassorbite con la normale progressione economica e
nelle funzioni.
Il riassorbimento e' stato impugnato con i ricorsi in epigrafe,
sostanzialmente uguali tra loro, per violazione dell'art. 10, secondo
comma, della legge n. 425/1984, dei principi generali in materia di
riassorbimento e di indebito, per violazione del giudicato, nonche'
per eccesso di potere derivante da ingiustizia, illogicita', errata
valutazione di presupposti e difetto di motivazione, nel rilievo che:
1) le somme erogate non costituiscono indebito, ma un credito
accertato con sentenza passata in giudicato, ne' esiste una norma che
stabilisce diversamente, ivi compreso l'art. 10, comma secondo, della
legge n. 425/1984, perche' esso prevede il riassorbimento, ben
diverso dal disposto recupero di un indebito.
La caratteristica degli emolumenti riassorbibili si sostanzia
nella mera anticipazione temporale di aumenti spettanti, ad altro
titolo, da inglobare nel successivo trattamento economico, (v.si, ad
es., l'art. 3, ultimo comma della legge 15 gennaio 1973, n. 734,
l'art. 23 del d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509, l'art. 4 del d.-l. 29
maggio 1979, n. 503).
Di conseguenza, va escluso che, ai sensi del secondo comma
dell'art. 10 della legge n. 425/1984, essi ricorrenti siano tenuti a
restituire, sia pure con la gradualita' della progressione economica
e in carriera, quanto corrisposto per effetto delle sentenze
suindicate.
Ne' i provvedimenti impugnati hanno considerato la disparita' di
trattamento che si verifica nei confronti del personale in servizio
rispetto a quello dei magistrati in pensione, per i quali, mancando
una progressione economica e nelle funzioni non puo' attuarsi il
suindicato recupero;
2) il secondo comma dell'art. 10 della legge n. 425/1984 si
applica soltanto ai giudicati intervenuti prima della legge n.
425/1984, mentre le suindicate sentenze sono passate in giudicato in
epoca posteriore.
Peraltro, se l'amministrazione intendeva procedere al suddetto
riassorbimento, avrebbe dovuto tempestivamente impugnare le sentenze
n. 190 e 192 del 1984; non avendo cio' fatto, il giudicato non puo'
essere posto in non cale;
3) in subordine, il riassorbimento puo' effettuarsi solo per le
differenze stipendiali e non anche per gli interessi e la
rivalutazione monetaria sulle somme a suo tempo corrisposte.
II. - Con il ricorso n. 1636/89, il ricorrente dott. Santojanni
M., ha anche dedotto l'erronea determinazione dell'anzianita'
effettiva di servizio nella ricostruzione del proprio trattamento
economico, disposta con provvedimento del 29 settembre 1987, in
esecuzione della sentenza n. 192/1984, dalla direzione generale
dell'organizzazione giudiziaria e degli affari generali presso il
Ministero di grazia e giustizia.
III. - L'avvocatura dello Stato ha chiesto, con apposite memorie,
che i ricorsi siano respinti, formulando ampie considerazioni dirette
a dimostrare l'infondatezza dei gravami proposti.
D I R I T T O
1. - I ricorsi in epigrafe vanno riuniti, attesa la loro
connessione oggettiva ed, in parte, soggettiva, ai fini di un'unica
decisione.
2. - L'operato dell'amministrazione e' ritenuto illegittimo per i
seguenti motivi:
l'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984 si applica
solo ai giudicati intervenuti prima dell'entrata in vigore della
legge n. 425/1984, non a quelli successivi;
la stessa norma prevede il riassorbimento e non gia' il recupero
delle somme erogate o da erogare, mentre nel caso di specie, pur non
sussistendo un indebito, l'amministrazione attua un effettivo
recupero;
in subordine, il riassorbimento puo' essere effettuato solo per
le differenze stipendiali, non per gli interessi e la rivalutazione
monetaria.
I gravami sono infondati.
L'art. 10, secondo comma, della legge n. 425/1984 cosi' dispone:
"Gli importi a qualsiasi titolo erogati o da erogare al personale
previsto dall'art. 3 della presente legge in esecuzione di
provvedimenti giudiziali passati in giudicato che hanno pronunciato
su domande fondate sull'applicazione dell'art. 3 della legge 13
febbraio 1981, n. 27, nonche' sulle disposizioni richiamate negli
artt. 8 e 9, rimangono attribuiti a titolo personale e sono
riassorbiti con la normale progressione economica e nelle funzioni,
ed inoltre, se necessario, operando le conseguenti detrazioni a
conguaglio a carico dell'indennita' di buonuscita".
Diversamente da quanto e' sostenuto dai ricorrenti, cio' che il
suindicato comma della disposizione in argomento postula e' che, alla
data di emanazione della legge n. 425/1984, esistesse una pronuncia
giudiziale e non anche che essa fosse gia' passata in giudicato.
Il trascritto secondo comma dimostra chiaramente l'intento del
legislatore di consentire all'interpretazione autentica recata dal
precedente art. 1 non solo di retroagire, ma di prevalere
sull'interpretazione giurisprudenziale anche in base a sentenze
passate in giudicato di accoglimento di domande fondate
sull'applicazione dell'art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27,
nonche' sulle disposizioni richiamate negli artt. 8 e 9, quindi, a
maggior ragione a sentenze per le quali il giudicato non si fosse
ancora formato.
E' vero che la possibilita' di un giudicato successivo alla legge
n. 425/1984 era stata, di fatto, preclusa dal primo comma dello
stesso art. 10, in base al quale "i provvedimenti giudiziali non
ancora passati in giudicato restano, privi di effetto", ma cio' non
esclude che, se il giudicato si forma ugualmente, il secondo comma
non debba essere applicato.
Ed un giudicato successivo e' ora possibile proprio a seguito
della sentenza 7-10 aprile 1987, n. 123, della Corte costituzionale
che, peraltro, non ha caducato il primo comma del citato art. 10,
perche' violava i diritti affermati nei provvedimenti giudiziali
dichiarati "privi di effetti", ma perche' contrastava con il diritto,
costituzionalmente garantito, di agire in giudizio.
La stessa Corte costituizionale, con ordinanza n. 413 del 27 marzo
- 7 aprile 1988, ha, infatti, ritenuto che la legge n. 425/1984 ha
una finalita' perequativa diretta "ad eliminare con il meccanismo
della graduazione temporale proprio del riassorbimento nella
progressione economica, esiti privilegiati di trattamento economico
riproduttivi di disparita' non tellerabili nel quadro di intenti
costituzionalmente legittimi della volonta' legislativa".
Una volta affermata, in tale quadro, le legittimita'
costituzionale del secondo comma dell'art. 10 della legge n.
425/1984, neanche sembra interpretazione costituzionalmente corretta
quella che esclude la sua applicabilia' alle pronunce giudiziali
intervenute prima della legge e passate in giudicato successivamente.
L'esclusione attuerebbe un'illogica disparita' di trattamento tra
posizioni del tutto simili solo in virtu' di un elemento accidentale,
quale il momento di formazione del giudicato favorevole, che
consentirebbe a coloro nei cui confronti il giudicato si e' formato
dopo l'emanazione della legge n. 425/1984, di conservare il
trattamento economico che l'art. 1 ha inteso eliminare con effetto
retroattivo, trattamento che, prima della citata sentenza n. 123/1987
della Corte costituzionale, il primo comma dell'art. 10, non
attribuiva neppure a titolo personale con graduale riassorbimento.
Ne' l'applicabilita' della disposizione in argomento puo'
ritenersi preclusa, a seguito della ripetuta sentenza n. 123/1987,
sul rilievo che incombeva all'amministrazione l'onere di proporre
tempestivo appello avverso le pronunce di primo grado di questo
Tribunale.
L'appello era, eventualmente, necessario per la loro riforma,
cioe' ottenere una pronuncia che negasse, in tutto o in parte, i
benefici economici con le precedenti pronunce affermati, non per
evitarne l'attribuzione a titolo personale con graduale
riassorbimento, essendo tali effetti direttamente derivati dalla
norma, una volta formatosi il giudicato.
Il collegio non ritiene condivisibile neppure la prospettazione
dei ricorrenti secondo le quali le somme erogate (o erogande)
costituirebbero un assegno ad personam irreversibilmente acquisito al
patrimonio del percipiente, essendo il "riassorbimento", secondo i
consolidati principi e la prassi propri del pubblico impiego,
ribaditi all'art. 8 della stessa legge n. 425/1984, ben diverso dal
disposto recupero.
Non si vede, infatti, come il riassorbimento delle differenze
stipendiali previsto dalla norma potrebbe operare con meccanismo ed
effetti diversi da quello della compensazione con gli aumenti
retributivi connessi alla progressione economica e in carriera.
Il convincimento del colleggio esce rafforzato dalla previsione
contenuta nello stesso secondo comma dell'art. 10, laddove si
dispone, a completamento del riassorbimento con la normale
progressione economica e nelle funzioni, la previsione di "detrazioni
a conguaglio a carico dell'indennita' di buonuscita .. se necessario"
(v.si t.a.r Piemonte 10 dicembre 1986, n. 492; t.a.r. Emilia-Romagna,
sezione Parma, 10 aprile 1987, n. 150).
Ne' l'uso da parte del legislatore dell'espressione "rimangono
attribuiti a titolo personale", con riferimento agli importi
derivanti dal giudicato puo' avere il significato di non tangibilita'
delle acquisizioni patrimoniali di cui si discute, dovendo
semplicemente, ad avviso del collegio, tale espressione essere
considerata in funzione della necessita' in cui si e' trovato il
legislatore di conciliare la finalita' di disporre la ripetizione di
quanto corrisposto con l'osservanza, sia pure formale, del giudicato.
Ugualmente infondato va dichiarato il gravame nella subordinata
richiesta che il riassorbimento sia limitato alla sorte capitale con
esclusione, quindi, degli interessi e della rivalutazione monetaria.
Come accennato in precedenza, la palese finalita' del combinato
disposto degli artt. 1 e 10 della legge n. 425/1984 e' di stabilire,
direttamente, con un atto normativo e con effetto retroattivo, che le
maggiorazioni retributive, derivanti dall'applicazione delle norme
richiamate negli articoli stessi, non erano (ne' sono) dovute: di
conseguenza, se dette maggiorazioni non erano dovute, sia pure per
effetto di norme sopravvenute, manca ogni valido titolo per
giustificare un autonomo diritto a trattenerle, la cui corresponsione
strettamente si saldava alla medesima pretesa creditoria,
costituendo, secondo i principi affermati dall'adunanza plenaria del
Consiglio di Stato (a partire dalla decisione n. 1 del 23 febbraio
1982) "una fattispecie unica e complessa".
Ne' il riassorbimento anche di detti accessori contrasta con i
canoni di logicita' e parita' di trattamento, secondo la
prospettazione formulata dai ricorrenti nella memoria del 1 ottobre
1991, in quanto chi deve restituire di piu' a causa del maggiore
ritardo, ad esso non imputabile, con cui l'amministrazione provvede
al pagamento della sorte, ha pur sempre percepito (o deve percepire)
una somma maggiore per interessi e rivalutazione e si trova, quindi,
in una posizione adeguatamente compensata sul piano economico,
rispetto a chi, pagato prima, ha percepito un'importo minore allo
stesso titolo.
Tenuto conto, infine, che nella previsione del secondo comma
dell'art. 10 della legge n. 425/1984 il riassorbimento costituiva un
atto vincolato per l'amministrazione, neanche era necessaria una
ulteriore e particolare motivazione, oltre l'indicazione della norma
applicata, ne' sono configurabili i dedotti vizi di eccesso di
potere, sotto il profilo della disparita' di trattamento, illogicita'
e ingiustizia manifesta.
3. - Con il ricorso n. 1636/1989, il dott. Santojanni M. ha
impugnato anche la determinazione della sua anzianita' di servizio,
cosi' come indicato nel decreto del 29 settembre 1987, espressamente
adottato in esecuzione della sentenza n. 192/1984 di questo
tribunale.
Il gravame e' infondato in quanto per l'esecuzione della citata
sentenza non va considerata l'anzianita' di effettivo servizio sin
dall'assunzione in magistratura, ma quella c.d. economica,
corrispondente agli aumenti biennali maturati al 1 gennaio 1979
nella qualifica in possesso (magistrato di cassazione dal 31 marzo
1971) con l'aggiunta degli aumenti biennali dovuti a seguito della
sentenza stessa.
Correttamente, quindi, nell'impugnato provvedimento, sono stati
considerati, alla data del 1 gennaio 1979, complessivamente otto
aumenti biennali e corrispondenti all'anzianita' "economica" di
sedici anni, piu' i nove mesi dal 31 marzo 1978 al 1 gennaio 1979;
con lo stesso criterio il decreto impugnato ha determinato
l'anzianita' economica successiva.
4. - Attesa l'infondatezza di tutti i motivi d'impugnazione
proposti i ricorsi dovrebbero essere respinti.
Senonche' il collegio ritiene di sollevare d'ufficio la questione
di costituzionalita' dell'art. 10, secondo comma, della legge n.
425/1984, rilevante, in relazione a quanto sopra, ai fini della
decisione.
Il dubbio di legittimita' della norma e' in relazione ai principi
affermati dagli artt. 3, 24, 25, 70, 101, 102, 103 e 113 della
Costituzione.
Ben consapevole che la questione non e' nuova, essendo stata la
Corte costituzionale gia' investita da plurime ordinanze di
remissione dei tribunali amministrativi regionali, e avendo essa, con
la sentenza n. 413 del 7 aprile 1988, ritenuto la disposizione
conforme a tutti i parametri costituzionali sopra richiamati, il
collegio ritiene, tuttavia, di prospettare nuove e piu' limitate
implicazioni derivanti dall'applicazione della predetta norma.
Nell'appena richiamata pronuncia la Corte medesima ha affermato
che il secondo comma dell'art. 10, della legge n. 425/1984 ha una
finalita' perequativa, che non configura ne' lo svuotamento del
contenuto economico del giudicato, ne' l'impiego della funzione
legislativa per invadere l'ambito riservato dalla Costituzione
all'attivita' giudiziaria.
Il trattamento economico previsto dalla legge n. 425/1984 per
tutti i magistrati, avvocati e procuratori dello Stato e' in vigore
dal 1 luglio 1983 e confrontato con quello previgente - determinato,
in ipotesi, anche a seguito di provvedimenti giudiziali passati in
giudicato - puo' ben essere inferiore o superiore allo stesso
previgente trattamento.
Se inferiore, l'interessato conserva il precedente e piu'
vantaggioso trattamento mediante l'assegno ad personam, pensionabile
e riassorbibile con la normale progressione economica.
In tal senso dispone segnatamente l'art. 8 della legge n.
425/1984: di conseguenza, per il periodo successivo al 1 luglio
1983, se provvedimento giudiziale ha determinato un piu' favorevole
trattamento economico, esso e' salvaguardato nei suoi effetti
sostanziali.
Altrettanto non avviene per il periodo precedente il 1 luglio
1983, in quanto il piu' volte citato art. 10, secondo comma, dettato
espressamente per tale lasso temporale, impone che gli importi a
qualsiasi titolo erogati in esecuzione dei giudicati ivi richiamati,
siano, invece, riassorbiti.
Nel primo caso l'interessato, per il periodo successivo al 1
luglio 1983, fruisce degli effetti favorevoli del giudicato,
conservando l'assegno personale, ma inspiegabilmente non ne
usufruisce per il periodo precedente, dovendo restituire gli importi
percepiti allo stesso titolo; nel secondo caso l'interessato non
beneficia ne' di assegno personale ne' conserva le somme percepite.
Gli effetti del secondo comma dell'art. 10 sono, dunque,
profondamente diversi a seconda che il giudicato abbia determinato
alla data del 1 luglio 1983 una retribuzione maggiore o inferiore
rispetto a quella (nuova) derivante dalla legge n. 425/1984, ma
soprattutto, per il periodo precedente il 1 luglio 1983, la sua
applicazione comporta comunque un completo e sostanziale svuotamento
del giudicato stesso.
Nemmeno e' agevole individuare quale sia la finalita' perequativa
del comma se si tiene presente che questo svuotamento del giudicato
di fatto ripristina, per il periodo precedente il 1 luglio 1983,
proprio le diversita' retributive tra gli appartenenti alle varie
magistrature (cioe' gli "esiti privilegiati" cui accenna la sentenza
n. 413/1988 della Corte costituzionale) che, invece, il giudicato
stesso aveva inteso eliminare.
Senonche', la salvaguardia del giudicato, del diritto di difesa in
giudizio e della stessa funzione giurisdizionale, limiti invalicabili
per qualsiasi intervento legislativo che voglia risultare conforme ai
dettagli costituzionali degli artt. 24, 25, 101, 102, 103 e 113 della
Costituzione - come ha sempre riconosciuto il giudice delle leggi -
mentre appare osservata dal disposto dell'art. 8 della legge n.
425/1984, e', invece, illogicamente disattesa nell'ipotesi del
secondo comma del successivo art. 10, con conseguente violazione dei
suindicati parametri costituzionali, oltre che dello stesso art. 3
della Costituzione (v.si, in tal senso, anche l'ordinanza n. 638 e
segg. del 9 maggio 1991 del t.a.r. Lazio, sez. I).
Per le suesposte considerazioni, le delineate questioni vanno
rimesse alla Corte costituzionale, restando sospesa la definitiva
pronuncia sui ricorsi in epigrafe e con riserva di ogni ulteriore
statuizione all'esito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalita'.