ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato disposto
formato dall'art. 87 del decreto del Presidente della Repubblica 10
gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato) e dall'art. 276 del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario) promosso con
ordinanza emessa il 24 maggio 1991 dalla Sezione disciplinare del
Consiglio Superiore della Magistratura, nel procedimento disciplinare
a carico di Giuseppe Renato Croce iscritta al n. 661 del registro
ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 5 febbraio 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento disciplinare, instaurato a
seguito di un annullamento con rinvio operato dalla Corte di
cassazione - Sezione unite civili nei confronti di una pronunzia di
inammissibilita' di un'istanza presentata dal magistrato d'appello
Giuseppe Renato Croce per ottenere la riabilitazione, ai sensi
dell'art. 178 c.p. o dell'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957, rispetto
a una decisione di condanna inflittiva della sanzione della censura,
la Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della Magistratura ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale - in riferimento
agli artt. 3, 101, secondo comma, 104, primo comma, e 105 della
Costituzione - avverso il combinato disposto formato dall'art. 87 del
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni
concernenti lo Statuto degli impiegati civili dello Stato), e
dall'art. 276 del regio-decreto 30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento
giudiziario), nell'interpretazione datane dalla Corte di cassazione
nella formulazione del principio di diritto espresso in sede di
rinvio.
Piu' precisamente, secondo quanto riferisce il giudice a quo, la
Corte di cassazione ha affermato che "poiche', ai sensi del terzo
comma dell'art. 276 del R.D.L. 31 maggio 1946, n. 511 (recte: R.D. 30
gennaio 1941, n. 12), sono applicabili ai magistrati le disposizioni
generali relative agli impiegati dello Stato, che non siano contrarie
ai regolamenti dell'Ordinamento giudiziario, la riabilitazione,
prevista dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3 e' applicabile
ai magistrati, costituendo un istituto di carattere generale che non
si pone in contrasto ne' con le norme dell'Ordinamento giudiziario,
ne' con lo status riconosciuto ai giudici". Su questa base, continua
il giudice rimettente, la stessa Corte di cassazione ha operato una
"interpretazione adeguatrice", volta a dare una "concreta portata
giuridica" alle disposizioni impugnate, a seguito della quale la
Sezione disciplinare del C.S.M. dovrebbe eventualmente dichiarare la
riabilitazione del magistrato dopo aver chiesto il parere del
Consiglio giudiziario, in luogo della qualifica di "ottimo" richiesta
dal ricordato art. 87 per gli impiegati statali.
Il giudice a quo - tenuto conto della vincolativita' del principio
di diritto per il giudice di rinvio e tenuto conto del fatto che, in
ragione della consolidata estensione ai magistrati di norme di favore
dettate dal legislatore per i procedimenti disciplinari degli
impiegati civili dello Stato (ad es., le norme sulla revisione, sul
condono), si e' di fronte a un vero e proprio "diritto vivente" -
dubita che, tra i possibili significati riferibili al combinato
disposto impugnato, quello accolto dalla Corte di cassazione possa
essere viziato d'incostituzionalita': a) "per contrasto con gli artt.
101, comma secondo, 104, comma primo, e 105 della Costituzione, nella
parte in cui, mediante adattamenti procedimentali, attribuisce
competenza al Consiglio giudiziario ad emettere un parere vincolante
per un organo, quale la Sezione disciplinare, avente natura
giurisdizionale"; b) "per contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
nella parte in cui la predetta interpretazione equipara
irragionevolmente situazioni profondamente diverse".
In linea generale, il giudice a quo precisa che l'interpretazione
formulata dalla Corte di cassazione muove dalla premessa che la
lacuna derivante dalla mancata previsione della riabilitazione
nell'ordinamento giudiziario possa essere colmata, non gia' dalle
omonime figure speciali previste dal codice penale (artt. 178 e 179),
dal codice civile (art. 466) e dalla legge fallimentare (artt. 142 e
145 del r.d. n. 267 del 1942), ma dalla riabilitazione delineata
dall'impugnato art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957, che, ad avviso di
quella Corte, e' un "istituto di carattere generale". Ed e' sulla
base di tale presupposto che, in sede di rinvio, la predetta lacuna
e' stata considerata colmabile in via interpretativa, anziche' essere
ritenuta, anche nelle particolari forme di valutazione implicate
(giudizi relativi alla qualifica annuale), la logica conseguenza
della strutturazione dell'ordinamento giudiziario in relazione ai
particolari valori costituzionali rispetto ai quali deve esser
improntato lo status del magistrato.
2. - Venendo alle singole questioni di costituzionalita', il
giudice a quo osserva che, per quanto possa spingersi in avanti
l'applicazione dell'analogia e della interpretazione adeguatrice, non
e' comunque possibile oltrepassare la linea che separa la
giurisdizione dalla normazione: l'art. 101 della Costituzione,
infatti, nel disporre la "riserva di giurisdizione", mentre, per un
verso, impedisce di invadere lo spazio idealmente riservato alla
giurisdizione, per altro verso, vieta a quest'ultima di assumere i
connotati sostanziali della normazione e di eludere, in tal modo, i
principi della soggezione del giudice alla legge e della funzione
meramente applicativa della giurisprudenza. E, continua il giudice a
quo, sebbene tali principi, a seconda del settore in cui operano,
oscillino da una "stretta legalita'" (es. campo penale) a una
posizione che attribuisce al giudice un ruolo di ricerca
dell'equilibrio tra gli interessi in gioco (es. diritto sindacale o
di famiglia), non va dimenticato che in materia di ordinamento
giudiziario e di status dei giudici l'art. 108 della Costituzione
prevede una riserva di legge. Sicche', quando la Corte di cassazione
interpreta gli articoli impugnati affermando che alla qualifica
annuale di "ottimo" (ed evidentemente anche al parere del Consiglio
di amministrazione e a quello della Commissione di disciplina),
prevista come elemento procedimentale per l'applicazione della
riabilitazione agli impiegati civili dello Stato, debba essere
equiparato, con riferimento ai giudici, un parere del Consiglio
giudiziario, richiesto dalla Sezione disciplinare del Consiglio
Superiore della Magistratura su istanza di parte o d'ufficio, si
sarebbe realizzata, ad avviso del giudice a quo, un'indebita
integrazione normativa in una materia la cui disciplina e' riservata
al legislatore.
Questa invasione del campo riservato al legislatore comporta,
sempre secondo il giudice a quo, una serie di incongruenze.
Innanzitutto, l'interpretazione della Corte di cassazione verrebbe a
conferire una competenza in materia disciplinare ai Consigli
giudiziari, che sono organi ausiliari del Consiglio superiore nella
sua veste di organo investito di funzioni amministrative, organo
rispetto al quale, come ha riconosciuto codesta Corte, la Sezione
disciplinare gode di una sua propria autonomia. In secondo luogo, il
parere del Consiglio giudiziario prefigurato dalla Corte di
cassazione si porrebbe in contrasto con il principio di completezza
del sistema disciplinare previsto per i magistrati, in relazione al
quale eventuali integrazioni sono possibili, in forza degli artt. 32
e 34 del R.D.L. 31 maggio 1946, n. 511 (Guarentigie della
magistratura), soltanto attraverso il rinvio alle norme del codice di
procedura penale approvato con regio decreto 19 ottobre 1930, n. 1398
(rinvio che, se mai, imporrebbe di chiedere solamente il parere del
Procuratore generale). Infine, la Corte di cassazione, quando prende
atto che non si possono riprodurre per i magistrati gli effetti
previsti per la riabilitazione degli impiegati civili dello Stato
(modifica dei giudizi riportati a seguito della sanzione,
possibilita' di ottenere le promozioni ritardate per effetto delle
stesse, recupero degli scatti di anzianita' perduti) e quando precisa
che, essendo l'efficacia generale dell'istituto della riabilitazione
quella di far cessare le conseguenze negative delle sanzioni
disciplinari, dovrebbero venir meno nel caso di specie gli effetti
della censura (quali l'ineleggibilita' a componente del Consiglio
Superiore della Magistratura e la valutazione della sanzione
disciplinare in sede di progressione in carriera, di trasferimento e
di conferimento degli incarichi direttivi), non procede, secondo il
giudice a quo, ad esaminare quali siano gli effetti della
riabilitazione prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957 al fine
di verificare se questi siano compatibili, ai sensi dell'art. 276 del
r.d. n. 12 del 1941, con lo status di magistrato, ma introduce in
realta' un diverso istituto, se pure recante lo stesso nome di
riabilitazione, dotato di effetti suoi propri, non rinvenibili nel
citato art. 87. Tali "adattamenti" normativi, conclude il giudice a
quo, non sono consentiti alla Corte di cassazione (la quale non puo'
oltrepassare i confini di un'interpretazione adeguatrice), ma possono
rientrare, in certi casi, soltanto nei poteri della Corte
costituzionale, le cui sentenze, secondo il giudice rimettente,
entrano a pieno titolo tra le fonti del diritto sotto piu' profili.
3.- L'interpretazione delle norme impugnate da parte della Corte
di cassazione comporta ulteriori profili di dubbia compatibilita' con
la Costituzione.
Sotto l'aspetto sostanziale, il giudice a quo osserva che la
riabilitazione prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957
dovrebbe farsi rientrare fra i provvedimenti discrezionali
appartenenti alla categoria della revoca per motivi di opportunita',
comportanti una valutazione comparativa fra l'interesse del soggetto
punito, la gravita' della violazione rispetto al pubblico interesse
perseguito dalla pubblica amministrazione e le conseguenze che la
riabilitazione produrrebbe sull'ordine, la disciplina e la
produttivita' del lavoro negli uffici. A tale valutazione,
strettamente legata al principio del buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), sono funzionali i
criteri cui devono attenersi i pareri del Consiglio di
amministrazione (massimo organo collegiale dell'ordinamento delle
singole amministrazioni) e della Commissione di disciplina, nonche'
la deliberazione del Ministro. Tuttavia, in considerazione della
natura giurisdizionale dei provvedimenti della Sezione disciplinare
del Consiglio Superiore della Magistratura, piu' volte riconosciuta
dalla stessa Corte costituzionale, si deve ritenere che tale Sezione,
dovendo applicare le regole proprie della giurisdizione, esercita
poteri palesemente privi di discrezionalita', tanto che in materia
disciplinare le regole del giudizio richiamate sono quelle previste
nel codice di procedura penale, per le quali si e' persino dubitato
che possa parlarsi di vera e propria discrezionalita'giudiziale.
Alla luce di queste considerazioni, secondo il giudice a quo,
l'interpretazione fornita dalla Corte di cassazione sarebbe
portatrice di ulteriori incongruenze. Innanzitutto, la Sezione
disciplinare ritiene che, in caso di parere favorevole del Consiglio
giudiziario, ad essa non resterebbe altro che concedere la
riabilitazione, salvo il generale potere di rifiuto di applicazione
per meri vizi di legittimita', dal momento che i contenuti del parere
costituirebbero gli unici motivi da porre a base della susseguente
decisione. In tal modo, la riabilitazione configurata
dall'interpretazione della Corte di cassazione risulterebbe in
realta' ben diversa da quella prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3
del 1957, per divenire, piuttosto, un provvedimento il cui
ottenimento, in analogia con quanto previsto dagli artt. 178 e 179
del codice penale, sarebbe il contenuto di un diritto soggettivo di
chi abbia riportato la sanzione disciplinare. Inoltre, in
considerazione del carattere amministrativo del Consiglio
giudiziario, la Corte di cassazione, allo scopo di salvare la
discrezionalita' del provvedimento di riabilitazione, avrebbe dovuto
riconoscere in materia la competenza del plenum del Consiglio
Superiore della Magistratura. Ma, poiche' cio' e' sicuramente escluso
dall'essere il "principio di diritto" indirizzato al giudice della
deontologia dei magistrati e poiche', per le ragioni sopra indicate,
quello del Consiglio giudiziario dev'esser configurato come un parere
sul merito (in senso amministrativo) di tipo vincolante, ne
risulterebbero lese sia le prerogative spettanti alla Sezione
disciplinare, sia l'indipendenza della giurisdizione e dell'ordine
giudiziario.
Sotto i profili indicati, le norme impugnate, nel significato loro
attribuito dalla Corte di cassazione, sembrano al giudice a quo
contrastanti con: a) l'art. 101, secondo comma, della Costituzione,
che garantisce l'indipendenza dei giudici come contenuto essenziale
della soggezione degli stessi alla sola legge; b) l'art. 104, primo
comma, della Costituzione, che tutela l'indipendenza ordinamentale
della magistratura; c) l'art. 105 della Costituzione, che attribuisce
in via esclusiva al Consiglio Superiore della Magistratura,
attraverso la Sezione competente, i provvedimenti in materia
disciplinare, i quali, pertanto, non possono essere vanificati ad op-
era di un organo amministrativo.
4. - Infine, l'interpretazione data dalla Corte di cassazione alle
disposizioni impugnate si pone, in riferimento al principio di
eguaglianza garantito dall'art. 3 della Costituzione, non gia' come
la conseguenza dell'eliminazione di un'ingiustificata situazione di
disparita', secondo quanto mostra di ritenere quella Corte, ma come
il risultato di un'irragionevole equiparazione di posizioni
profondamente diverse. Tale assunto del giudice a quo e' sorretto da
un duplice ordine di argomentazioni.
Sotto un primo profilo, il procedimento disciplinare previsto per
i magistrati appare sensibilmente differente rispetto a quello
esistente per il pubblico impiego: come questo e' di natura
amministrativa ed e' dotato di garanzie molto limitate, cosi' quello
e' assistito da un rigido garantismo, tanto che, a tutela
dell'indipendenza interna ed esterna del magistrato, e'
caratterizzato dalle forme e dai principi del processo penale, e'
concluso da una decisione denominata sentenza, che e' soggetta ad
impugnazione presso le Sezioni unite della Corte di cassazione e a un
procedimento di revisione del tipo di quello disciplinato dal codice
di procedura penale. Profondamente diversi sono, inoltre, i due
sistemi sanzionatori: mentre quello stabilito per gli impiegati
civili dello Stato prevede varie sanzioni (riduzione dello stipendio,
sospensione della qualifica, destituzione) come conseguenza di
altrettante e determinate violazioni, quello predisposto per i
magistrati e' dato, invece, da un'unica norma (art. 18 della legge
sulle guarentigie), per la quale, in dipendenza della gravita' della
violazione, possono seguire varie sanzioni.
Tali differenze, continua il giudice a quo, attengono a ragioni di
fondo, che trovano espressione negli artt. 101, 107, 104 e 105 della
Costituzione, concernenti la particolare configurazione del rapporto
di impiego del magistrato. Sotto questo profilo, viene in evidenza la
netta differenza tra il rapporto di servizio dei dipendenti pubblici
e quello dei giudici, che si traduce nel diverso fondamento del
relativo potere disciplinare. Il rapporto di pubblico impiego ha come
norma costituzionale di riferimento l'art. 97 della Costituzione, il
quale, oltre ad essere compatibile con un'organizzazione gerarchica
diretta ad assicurare il buon andamento della pubblica
amministrazione, richiede al funzionario amministrativo
l'espletamento di una funzione di comparazione fra interessi diversi,
che e' normalmente esclusa nell'esercizio della giurisdizione e, nei
rari casi in cui occorre, avviene pur sempre fra interessi dei quali
il giudice non e' in alcuna parte il portatore. Conseguentemente,
continua il giudice a quo, mentre il potere disciplinare relativo
agli impiegati pubblici e' fondato sul rapporto di supremazia
speciale spettante all'amministrazionedi appartenenza, quello
attinente ai magistrati non puo' avere lo stesso fondamento, poiche'
la giurisdizione, diversamente dall'amministrazione, non comporta
affatto dipendenza e non afferma un fine suo proprio, ma tutela
direttamente i valori dell'ordinamento giuridico generale.
Cio' spiega, ad avviso del giudice a quo, le numerose
particolarita' degli aspetti, anche sanzionatori, concernenti il
procedimento disciplinare previsto per i magistrati. Fra queste
particolarita' vanno sottolineate l'integrazione giurisprudenziale
dell'unica fattispecie sostanziale, la relativa non sindacabilita'
del merito dei provvedimenti adottati dalla Sezione disciplinare, la
rilevanza data al trasferimento d'ufficio, alla rimozione, alla
destituzione senza colpa in funzione della credibilita' della
giurisdizione e, infine, alla sostanziale assenza di sanzioni
economiche e di carriera. E, soprattutto, quelle particolarita' si
riflettono, per quanto riguarda specificamente la riabilitazione
prevista dall'art. 87, nella (necessaria) assenza di qualifiche
annuali per i dirigenti degli uffici (funzionale, per i magistrati,
al valore dell'indipendenza interna), qualifiche che sono, invece,
previste per gli altri impiegati come espressione del rapporto
gerarchico.
Infine, riguardo alle diversita' delle sanzioni disciplinari
ritenute espressive delle diversita' di status riferibili ai
magistrati e agli impiegati pubblici, il giudice a quo individua il
piu' rilevante sintomo dell'irragionevolezza dell'interpretazione
data dalla Corte di cassazione alle norme impugnate nella
considerazione degli effetti collegati all'estensione ai magistrati
della riabilitazione prevista dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957.
Sotto questo profilo, il giudice a quo sottolinea, innanzitutto,
che stabilire, in via analogica, che la Sezione disciplinare del
Consiglio Superiore della Magistratura possa rimuovere, in sede di
applicazione della suddetta riabilitazione, gli effetti della
ritardata progressione in carriera significa produrre
un'irragionevole interferenza sul procedimento di riesame per una
nuova valutazione, previsto dall'art. 2 della legge n. 570 del 1966 e
dall'art. 6 della legge n. 831 del 1973, che e' attribuito al plenum
del Consiglio Superiore stesso, previo parere del Consiglio
giudiziario (e non, come per gli impiegati pubblici, previo parere di
organi gerarchicamente sovraordinati, come il Consiglio di
amministrazione, o di carattere amministrativo disciplinare, come la
Commissione di disciplina). Cio' dimostra, secondo il giudice
rimettente, che nel rapporto d'impiego dei magistrati sussistono
strumenti analoghi a quello della riabilitazione piu' in armonia di
quest'ultima con le particolarita' del relativo rapporto di servizio,
sicche' ove anche la riabilitazione fosse estesa ai giudici, si
produrrebbe un trattamento di irrazionale maggior favore a vantaggio
dei giudici stessi.
In secondo luogo, la riabilitazione, secondo una generica
affermazione della Corte di cassazione, potrebbe incidere anche sul
trasferimento di ufficio. Ma, osserva il giudice a quo, poiche'
quest'ultimo consegue a una perdita di credibilita' o di
affidabilita' che puo' essere connessa tanto alla violazione di
regole di deontologia professionale, quanto ad altre cause non legate
a comportamenti colpevoli, prevedere che la riabilitazione possa
rendere inefficace il trasferimento d'ufficio solo se derivante da
illecito disciplinare, e non negli altri casi, comporta una
violazione del principio di eguaglianza, che preclude di trattare in
modo piu' grave situazioni in cui il magistrato non versi in colpa.
Da ultimo, il giudice a quo nega che si possa rinvenire una eadem
ratio anche in ordine alla cancellazione degli effetti conseguenti
alla sanzione accessoria della ineleggibilita' a componente del
Consiglio Superiore della Magistratura e in ordine all'incidenza sul
conferimento di incarichi direttivi. Infatti, mentre quest'ultimo e'
propriamente un munus che non rientra nel concetto di carriera o di
status e che non ha riscontro nella pubblica amministrazione (tanto
che l'incarico puo' cessare, di norma, solo per spontanea domanda di
tramutamento), l'ineleggibilita', invece, non puo' essere paragonata
agli effetti delle sanzioni relative al pubblico impiegato, poiche'
essa ha la sua razionale giustificazione nel mero fine di precludere
al giudice che e' stato censurato l'accesso a un organo di rilevanza
costituzionale che ha tra i suoi compiti quello di riaffermare la
correttezza deontologica dei magistrati.
Considerato in diritto
1. - Investita di un procedimento disciplinare a carico del
magistrato d'appello Giuseppe Renato Croce a seguito di un
annullamento con rinvio di una sua stessa pronunzia di
inammissibilita' operato dalla Corte di cassazione - Sezioni unite
civili, la Sezione disciplinare del Consiglio Superiore della
Magistratura ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
del combinato disposto formato dall'art. 87 del d.P.R. 10 gennaio
1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto
degli impiegati civili dello Stato) e dell'art. 276 del regio decreto
30 gennaio 1941, n. 12 (Ordinamento giudiziario), dal quale si
desume, secondo la Corte di cassazione, il principio di diritto
relativo all'estensione ai giudici dell'istituto della
riabilitazione, come previsto in caso di condanna nei procedimenti
disciplinari posti in essere a carico degli impiegati civili dello
Stato. Piu' precisamente, ad avviso del giudice a quo,
l'applicabilita' ai magistrati della riabilitazione prevista
dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957 - basata sul rilievo che,
trattandosi di un istituto di carattere generale non contrastante con
le norme dell'ordinamento giudiziario e con lo status riconosciuto ai
giudici, rientrerebbe tra "le disposizioni generali relative agli
impiegati civili dello Stato", estensibili ai giudici ai sensi
dell'art. 276, terzo comma, del regio decreto n. 12 del 1941 - si
porrebbe in conflitto con le seguenti disposizioni costituzionali:
a) art. 101, secondo comma, della Costituzione, che, nello
stabilire che i giudici sono soggetti soltanto alla legge, dispone
una "riserva di giurisdizione", la quale precluderebbe ai magistrati,
in sede di interpretazione e di applicazione delle leggi, di porre in
essere attivita' sostanzialmente normative, contrariamente a quanto
nel caso avrebbe compiuto la Corte di cassazione, allorche' ha
attribuito ai Consigli giudiziari poteri nuovi e ha istituito sub-
procedimenti non previsti dalle leggi;
b) artt. 101 e 104 della Costituzione, che, nel garantire
l'indipendenza della magistratura tanto come potere investito della
funzione giurisdizionale quanto come ordine autonomo, vieterebbero di
applicare ai magistrati un istituto, come la predetta riabilitazione,
il quale avrebbe uno spiccato carattere discrezionale - finalizzato,
per di piu', all'interesse particolare del buon andamento della
pubblica amministrazione - e comporterebbe, cosi' come risulta
delineato nell'interpretazione contestata, che un organo
giurisdizionale, la Sezione disciplinare, sia sottoposto al parere
praticamente vincolante di un organo amministrativo, il Consiglio
giudiziario;
c) art. 105 della Costituzione, il quale, nell'attribuire al
Consiglio Superiore della Magistratura il potere disciplinare nei
riguardi dei giudici, precluderebbe di riconoscere ai Consigli
giudiziari un parere praticamente vincolante in relazione alle
decisioni della Sezione disciplinare a pena della violazione della
competenza in materia disciplinare attribuita alla Sezione stessa;
d) art. 3 della Costituzione, che, nel vietare ingiustificate
disparita' di trattamento e irragionevoli parificazioni di posizioni
obiettivamente differenziate, impedirebbe di equiparare,
contrariamente a quanto sostenuto nell'interpretazione contestata, la
posizione degli impiegati civili dello Stato e lo status dei
magistrati, status che, ad avviso del giudice a quo,
giustificherebbe, in ragione delle diversita' attinenti alla
configurazione del procedimento disciplinare e alla natura del
rapporto di servizio relativi alle categorie considerate, la mancata
previsione per i magistrati di un istituto del tipo della
riabilitazione regolata dall'impugnato art. 87.
2. - La questione va accolta in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dal momento che la specificita' costituzionale dello
status del magistrato, che si riverbera sulla configurazione
legislativa del procedimento disciplinare e, quindi, sul regime
normativo degli atti incidenti sulle sanzioni irrogate con quel
procedimento, impedisce di considerare le situazioni poste a
confronto come omogenee e preclude, pertanto, la possibilita' di
un'automatica estensione ai giudici dell'istituto della
riabilitazione previsto per gli impiegati civili dello Stato.
2.1. - Come questa Corte ha piu' volte affermato, non si puo'
negare che la Costituzione, anche sotto profili attinenti alla
materia sottoposta al presente giudizio, stabilisce principi comuni,
valevoli tanto per il pubblico impiegato quanto per il magistrato. In
tema di responsabilita' dei pubblici funzionari, questa Corte, sin
dalla sentenza n. 2 del 1968, ha affermato che l'art. 28 della
Costituzione pone principi applicabili a tutti coloro che svolgono
attivita' statali, inclusi i magistrati. E, con specifico riferimento
al procedimento disciplinare, la stessa Corte (v. sent. n. 145 del
1976) ha affermato che, tanto per i funzionari statali quanto per i
magistrati, quel procedimento dev'esser legislativamente determinato
sulla base di una valutazione comparativa di due contrapposti
interessi: il prestigio della funzione esercitata e una giusta tutela
dei diritti dei singoli dipendenti pubblici.
Tuttavia, nel medesimo tempo, questa Corte ha precisato che il
comune aspetto di fondo, dipendente dal fatto che ambedue le
categorie interessate sono legate da un rapporto di servizio pubblico
con lo Stato e svolgono attivita' in nome e per conto dello Stato
medesimo, non impedisce e, anzi, impone al legislatore di
considerare, nell'ambito di un esercizio non irragionevole della sua
discrezionalita' politica, le differenze e le peculiarita' che
debbono indurre a disciplinare diversamente, sotto vari aspetti, lo
status e i compiti dei magistrati rispetto a quelli degli altri
dipendenti pubblici. Un trattamento differenziato dei giudici e',
infatti, imposto dalla stessa Costituzione, la quale, agli articoli
da 101 a 113, prevede apposite disposizioni dirette ad assicurare, a
garanzia dell'autonomia e dell'imparzialita' di una funzione di
vitale importanza per l'esistenza e l'attuazione di uno Stato di
diritto, la piu' ampia tutela dell'indipendenza dei giudici,
considerati sia come singoli soggetti sia come ordine giudiziario.
2.2. - A questi principi costituzionali, che comportano momenti di
disciplina comune e momenti di differenziazione, il legislatore si e'
essenzialmente attenuto allorche' ha regolato il procedimento
disciplinare per i dipendenti civili dello Stato e quello per i
magistrati.
Il fondamento costituzionale di entrambi i procedimenti, come s'e'
gia' precisato, e' il medesimo: assicurare, nel rispetto del
principio di legalita', l'interesse pubblico, riconosciuto in via
generale dall'art. 97 della Costituzione, al buon andamento e
all'imparzialita' delle funzioni statali (v. sentt. nn. 86 del 1982 e
18 del 1989) in bilanciamento con i diritti, costituzionalmente
rilevanti, dei singoli dipendenti (v. sent. n. 145 del 1976). Ma, in
relazione ai magistrati, l'uno e l'altro termine del bilanciamento
assumono una qualificazione ulteriore del tutto peculiare, dovuta al
fatto che, per un verso, l'interesse pubblico sopra enunciato
consiste in tal caso nell'assicurazione del regolare e corretto
svolgimento della funzione giurisdizionale, vale a dire di una
funzione che gode in Costituzione di una speciale garanzia di
indipendenza e di autonomia rispetto a ogni altra funzione pubblica
(art. 101, secondo comma: "I giudici sono soggetti soltanto alla
legge"; art. 104, primo comma: "La magistratura costituisce un ordine
autonomo e indipendente da ogni altro potere"); e, per altro verso,
l'interesse costituzionale alla tutela dei diritti dei singoli
dipendenti pubblici dev'essere commisurato, nel caso dei giudici,
alla salvaguardia piu' rigorosa del dovere di imparzialita' e della
connessa esigenza di credibilita' che si collegano all'esercizio di
una funzione essenziale, come quella che la Costituzione affida ai
magistrati nel quadro dei principi dello Stato di diritto (v. spec.
sent. n. 145 del 1976, nonche' sent. n. 100 del 1981).
Queste peculiarita' costituzionali hanno avuto un'attuazione
legislativa attraverso le norme che regolano il procedimento
disciplinare per i magistrati, le quali sono sostanzialmente difformi
da quelle che regolano il procedimento disciplinare per gli impiegati
civili dello Stato. Quest'ultimo, infatti, e' configurato dalle leggi
vigenti come un procedimento amministrativo, che, sebbene tenda a
riconoscere uno spazio sempre maggiore a principi di
razionalizzazione delle procedure ispirati ai modelli giurisdizionali
(v. sentt. nn. 971 del 1988, nonche' sentt. nn. 40 e 158 del 1990),
sfocia in un provvedimento di carattere non giurisdizionale, adottato
da un'autorita' amministrativa superiore e soggetto al regime delle
impugnazioni proprio degli atti amministrativi. Il procedimento
disciplinare legislativamente previsto per i magistrati, invece,
consiste in "un giudizio che si svolge secondo moduli
giurisdizionali", al quale sono applicabili, in quanto compatibili,
le disposizioni sul processo penale relative all'istruzione e al
dibattimento; la cui decisione e' demandata a un collegio composto in
prevalenza da "pari" ed espressione, comunque, di un organo, quale il
Consiglio Superiore della Magistratura, appositamente istituito dalla
Costituzione a tutela dell'indipendenza dei giudici e dell'autonomia
dell'ordine giudiziario (v. sent. n. 145 del 1976); e la cui
pronunzia e' sottoposta a un regime di impugnazione costituito dal
ricorso diretto alle Sezioni Unite della Corte di cassazione, oltre
ad essere soggetta a revisione secondo modalita' e a condizioni non
dissimili da quelle previste per l'analogo istituto processuale
penale.
In definitiva, la scelta legislativa di configurare il
procedimento disciplinare per i magistrati secondo paradigmi di
carattere giurisdizionale mostra chiaramente che quest'ultimo
costituisce un procedimento strutturalmente e funzionalmente diverso
da quello previsto per gli impiegati civili dello Stato. In esso,
infatti, come questa Corte ha gia' avuto modo di precisare (v. sent.
n. 145 del 1976), la scelta di moduli giurisdizionali - pur se
indebolita nella legislazione vigente da una grande latitudine della
previsione degli illeciti disciplinari e, consequenzialmente, da un
ampio margine di discrezionalita' dell'organo decidente - risponde
"all'esigenza di una piu' rigorosa tutela del prestigio dell'ordine
giudiziario, che rientra senza dubbio tra i piu' rilevanti beni
costituzionalmente protetti".
2.3. - Le differenze ora sottolineate sussistenti tra il
procedimento disciplinare per i magistrati e quello per gli impiegati
civili dello Stato si riflettono inevitabilmente sulla disciplina
legislativa degli istituti, tra i quali rientra la riabilitazione,
destinati a incidere sulle sanzioni disciplinari al fine di farne
cessare gli effetti.
Nel regolare la riabilitazione a favore degli impiegati civili
dello Stato colpiti da sanzione disciplinare, l'art. 87 del d.P.R. 10
gennaio 1957, n. 3, attribuisce ad essa la configurazione di un atto
amministrativo. La riabilitazione, infatti, e' adottata con decreto
ministeriale, sentiti il Consiglio di amministrazione e la
Commissione di disciplina; puo' essere concessa all'impiegato rimasto
in servizio a partire dal compimento del secondo anno successivo alla
data dell'atto con cui fu inflitta la sanzione disciplinare,
sempreche' l'impiegato abbia riportato negli ultimi due anni la
qualifica di "ottimo"; puo' render nulli gli effetti della sanzione,
con esclusione di qualsiasi efficacia retroattiva, ed, eventualmente,
puo' comportare la modifica dei giudizi complessivi riportati
dall'impiegato dopo la sanzione e in conseguenza di questa. Si
tratta, insomma, di un atto amministrativo di perdono, non legato a
eventi eccezionali o straordinari, con il quale l'autorita'
amministrativa di vertice nel settore considerato, in base a una
valutazione complessiva dell'interesse della pubblica amministrazione
da essa diretta, decide di cancellare gli effetti di una sanzione
disciplinare a seguito della buona condotta dimostrata
successivamente dall'impiegato che era stato colpito dalla sanzione
stessa.
Cosi' come e' regolata dall'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957, la
riabilitazione non puo' essere automaticamente estesa alle sanzioni
disciplinari irrogate ai magistrati in conseguenza del ben diverso
procedimento previsto per questi ultimi. Considerata l'eterogeneita'
della disciplina legislativa dell'uno e dell'altro procedimento
disciplinare, il trapianto della riabilitazione prevista per gli
impiegati civili dello Stato nel sistema disciplinare stabilito per i
magistrati da' luogo a un irragionevole innesto e, come tale, si pone
in manifesto contrasto con il principio disposto dall'art. 3 della
Costituzione.
3. - Del resto, se si puo' ammettere che la riabilitazione, come
istituto in se' considerato, sia espressione di un principio generale
e di un'esigenza che, ancorche' non rispondenti ad alcuna norma
costituzionale, possono comunque trovar applicazione anche
all'interno di un sistema disciplinare ispirato a paradigmi
giurisdizionali, come quello previsto per i magistrati, cio' non puo'
significare affatto che la raffigurazione di quell'istituto generale
sia perfettamente rispecchiata nella particolare fattispecie regolata
dall'impugnato art. 87. Infatti, se e' ben vero che in ciascuna delle
forme di riabilitazione previste nell'ordinamento vigente -
segnatamente sia nella riabilitazione penale (art. 178 c.p.) e in
quella civile (art. 466 c.c.), sia nella riabilitazione dei pubblici
impiegati (art. 87, del d.P.R. n. 3 del 1957) e in quella del fallito
(artt. 142-145 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267) - si
riscontra un nucleo normativo comune, tanto con riferimento ai
presupposti per l'applicazione (decorso del tempo e valutazione della
buona condotta) quanto con riferimento agli effetti (estinzione di
specifiche incapacita' giuridiche e di effetti ulteriori rispetto
alla sanzione principale della condanna), non e' meno vero che
ciascuna delle forme di riabilitazione indicate costituiscono un
modello a se', composto da una diversa combinazione e da una diversa
determinazione degli elementi essenziali sopra ricordati. E non vi e'
dubbio che la scelta di un modello ovvero di un altro e, persino, la
scelta di affidare alla riabilitazione ovvero a meccanismi diversi
l'eliminazione degli effetti ulteriori della condanna disciplinare
spettano al legislatore, il quale, nell'esercizio non irragionevole
della sua discrezionalita' politica, deve valutare quale istituto o
quale modello sia piu' coerente con il sistema disciplinare
considerato.
Le suesposte considerazioni portano, dunque, a escludere che
l'art. 87 del d.P.R. n. 3 del 1957 possa rientrare tra "le
disposizioni generali relative agli impiegati civili dello Stato",
che, in quanto non contrarie all'ordinamento giudiziario e non
incompatibili con lo status riconosciuto ai giudici, sono
applicabili, ai sensi dell'art. 276 del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, anche ai magistrati dell'ordine giudiziario.