ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso
le regioni e gli enti locali), promosso con ricorso della Provincia
autonoma di Trento, notificato il 21 febbraio 1992, depositato in
cancelleria il 2 marzo successivo ed iscritto al n. 22 del registro
ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'avv.
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 21 febbraio 1992, la Provincia
autonoma di Trento ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme
in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali),
nella parte in cui sostituisce il terzo comma dell'art. 15 della
legge 19 marzo 1990, n. 55, ed introduce i nuovi commi 4-bis, 4- ter
, 4-septies e 4-octies del medesimo art. 15; cio' in riferimento agli
artt. 8, n. 1, 49 - nella parte in cui richiama l'art. 33 -, 51 -
nella parte in cui richiama l'art. 38 - e 54 dello Statuto speciale
di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, nonche' all'art. 3 della
Costituzione.
Premette la ricorrente che la norma impugnata ha dettato un'ampia
disciplina riguardante la eleggibilita' e la permanenza in carica di
amministratori e dipendenti delle regioni e degli enti locali,
nonche' dei titolari di incarichi per cui l'elezione o la nomina sia
di competenza degli organi regionali, provinciali e comunali, in
relazione a condanne penali o alla sottoposizione a procedimenti
penali o a misure di prevenzione.
Dopo un'ampia disamina delle nuove disposizioni, la ricorrente
osserva che, a parte il caso della sentenza definitiva di condanna,
si tratta di ipotesi di "incandidabilita'" o di sospensione dalla
carica collegate alla pendenza di un procedimento penale o per
l'applicazione di misure di prevenzione, ipotesi graduate in
relazione ai diversi possibili stadi del procedimento (rinvio a
giudizio, condanna in primo grado, condanna confermata in appello),
con evidente incidenza nella materia del principio costituzionale di
presunzione di non colpevolezza dell'imputato "sino alla condanna
definitiva" (art. 27, secondo comma, della Costituzione).
Stante questo principio, le limitazioni al diritto di elettorato
passivo, e al diritto a ricoprire le cariche elettive, sancita dalle
norme in questione, non possono in alcun modo configurarsi come
effetti sanzionatori "anticipati" della condanna. Non resta allora,
prosegue la Provincia, che configurare tali effetti come misure
cautelari intese ad evitare il pregiudizio che potrebbe derivare al
pubblico interesse e al "buon nome" delle istituzioni dalla elezione
o dalla permanenza nell'esercizio della funzione elettiva di chi sia
colpito dalle condanne o dalle misure in questione.
Orbene, se tali sono - e non possono essere altre - la portata e
la ratio delle disposizioni in esame, i commi 4- bis e 4- ter del
nuovo art. 15, che prevedono e disciplinano la sospensione, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, dei presidenti
delle giunte regionali e provinciali, degli assessori e dei
consiglieri regionali e provinciali (con norme che appaiono
applicabili alle cariche elettive della Provincia autonoma di Trento,
in cui, come e' noto, le cariche di consigliere regionale e
provinciale coincidono nelle stesse persone), si configurano non gia'
come disciplina dell'elettorato passivo con riguardo alle cariche
regionali e provinciali considerate, ma come disciplina di una forma
di controllo sugli organi, che da' luogo all'adozione di misure
cautelari comportanti sospensione dalle cariche medesime.
Come tali, pero', dette disposizioni sono illegittime per
violazione dell'autonomia costituzionale della Provincia autonoma,
garantita dallo Statuto speciale, in quanto configurano una forma
nuova di controllo sugli organi, non prevista e non consentita ne'
dalla Costituzione ne' dallo Statuto. Quest'ultimo, infatti, prevede
come unico strumento di intervento statale sugli organi provinciali
lo scioglimento del Consiglio quando questo compia atti contrari alla
Costituzione e gravi violazioni di legge, o non sostituisca la giunta
o il suo Presidente che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni
(art. 33, primo comma, richiamato dall'art. 49, primo comma); e come
unica causa di rimozione dalle cariche di Presidente della giunta o
di assessore la revoca ad opera dello stesso Consiglio (artt. 38 e
33, primo comma, richiamati rispettivamente dall'art. 51 e dall'art.
49, primo comma).
La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che la "natura
costituzionale" conferita all'autonomia regionale, risultante dal
"disegno tracciato dal titolo V della parte II della Costituzione,
derogabile, ma solo in termini piu' favorevoli, per le autonomie
speciali", comporta "come prima conseguenza, che il complesso sistema
delle relazioni tra Stato e Regioni debba trovare la sua base diretta
nel tessuto della Costituzione, cui spetta il compito di fissare, in
termini conclusi, le stesse dimensioni dell'autonomia, cioe' i suoi
contenuti ed i suoi confini"; e come ulteriore conseguenza che "ad
ogni potere di intervento dello Stato, suscettibile di incidere su
tale sfera costituzionalmente garantita, in modo da condizionarne in
concreto - cosi' come accade con le forme puntuali del controllo - la
misura e la portata, non potra' non corrispondere un fondamento
specifico nella stessa disciplina costituzionale" (sent. n. 229 del
1990, recte del 1989).
Tali affermazioni si trovano nel contesto di una sentenza relativa
ad una forma di intervento o di controllo sugli atti delle regioni e
delle province autonome, ma il discorso vale allo stesso modo con
riguardo a forme di controllo sugli organi come quella di cui e'
giudizio, posto che la stessa sentenza non ha mancato di precisare
che la disciplina "espressa in tema di controlli negli artt. 126 e
127 della Costituzione", come quella relativa al controllo di
legittimita' sugli atti amministrativi posta dall'art. 125 della
Costituzione, "viene a presentarsi come tassativa e insuscettibile di
estensione da parte del legislatore ordinario, in quanto posta a
garanzia di una autonomia compiutamente definita in sede
costituzionale".
In subordine, prosegue la ricorrente, la disposizione del comma 4-
ter e' censurabile in quanto attribuisce la competenza ad adottare il
provvedimento di sospensione ad un organo diverso da quello cui lo
statuto demanda l'unico potere statale di controllo sugli organi
provinciali, vale a dire il Presidente della Repubblica, e prevede un
procedimento diverso da quello previsto dallo statuto per lo
scioglimento. In particolare, la partecipazione al procedimento del
Ministro per le riforme istituzionali non puo' evidentemente
sostituire, ai fini di garanzia per la Provincia, il parere della
Commissione parlamentare per le questioni regionali.
Le disposizioni in questione appaiono illegittime altresi' per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, in quanto, nel disporre la
sospensione e la decadenza nei soli riguardi degli amministratori
regionali, provinciali e comunali (nonche' di altri enti locali)
realizzano un trattamento irragionevolmente differenziato di tali
amministratori nei confronti dei titolari di analoghe cariche
elettive statali, come quelle di membro del Parlamento e del Governo.
Non sussistono infatti ragioni simili a quelle che hanno condotto
questa Corte, nella sentenza n. 310 del 1991, a giustificare
l'eccezione alla regola generale introdotta con la norma che sancisce
l'ineleggibilita' alla sola carica di Sindaco dei condannati
(peraltro definitivamente) a certi reati o a certe pene (art. 6,
ultimo capoverso, d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570).
Infatti, da un lato le norme qui in discussione estendono il re-
gime di sospensione a tutti i titolari di cariche elettive regionali
e locali, compresi i semplici consiglieri; dall'altro lato, lasciano
invece esenti da tale disciplina i titolari delle piu' importanti
cariche elettive statali, come i membri del Parlamento, le cui
funzioni non sono certo meno delicate di quelle dei consiglieri
provinciali, ed i membri del Governo, le cui funzioni a loro volta
non sono certo meno delicate di quelle del presidente o di un
componente della giunta provinciale.
Tale violazione del principio di eguaglianza ridonda nella specie
in lesione dell'autonomia e della posizione costituzionale della
Provincia autonoma.
1.2. - Il nuovo terzo comma dell'art. 15 della legge n. 55 del
1990 stabilisce che le disposizioni del primo comma si applicano a
"qualsiasi altro incarico" con riferimento al quale l'elezione o la
nomina e' di competenza, fra l'altro, del consiglio regionale o
provinciale, della giunta regionale o provinciale, dei loro
presidenti o di assessori regionali o provinciali.
Anche a tali incarichi appaiono applicabili i commi successivi
dell'art. 15, salvo il comma 4-quinquies, il quale, stabilendo la
decadenza di diritto dalle "cariche indicate al comma 1" nel caso di
definitivita' della condanna o del provvedimento che applica la
misura di prevenzione, e omettendo invece qualsiasi richiamo al comma
terzo, sembrerebbe riferirsi solo alle cariche elettive elencate nel
primo comma dell'articolo.
Le disposizioni in questione, osserva la ricorrente, sancendo una
causa di ineleggibilita' o di non nominabilita', e demandando al
prefetto la competenza a disporre la sospensione nel caso di
sopravvenienza di una delle condizioni previste, con riferimento a
tutti gli incarichi per i quali l'elezione o la nomina sia di
competenza degli organi provinciali, e quindi a tutti gli incarichi
negli enti dipendenti o vigilati dalla Provincia, nonche' negli altri
organismi nei quali essa partecipa eleggendo o nominando taluno dei
titolari di cariche di ogni natura, violano la competenza provinciale
esclusiva in materia di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8,
n. 1, Statuto speciale). Violano altresi' le competenze attribuite
alla Provincia per la nomina di organi o per il controllo sugli
organi di altri enti: in particolare, quelle spettanti ai sensi
dell'art. 54, primo comma, n. 5, Statuto speciale, che demanda alla
giunta provinciale la vigilanza e la tutela sulle amministrazioni
comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza,
sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, "compresa la
facolta' di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla
legge", nonche' la nomina di commissari.
Infatti tali competenze, in particolare quella di cui all'art. 8,
n. 1 dello Statuto (da ritenersi comunque comprensiva anche della
materia concernente gli enti dipendenti dalla Provincia), comportano
da un lato che solo la Provincia possa disciplinare i requisiti per
la nomina o l'elezione, le cause di ineleggibilita', di decadenza e
di sospensione relative agli uffici e organi indicati; dall'altro
lato che solo gli organi provinciali (talora espressamente designati
dallo Statuto) siano competenti ad adottare provvedimenti come la
sospensione di cui e' parola nei commi 4- bis e 4- ter.
Anche per quanto riguarda tali incarichi, e per le stesse ragioni
sopra illustrate, sussiste altresi' la violazione del principio
costituzionale di eguaglianza - ridondante in violazione
dell'autonomia e della posizione costituzionale della Provincia - che
discende dall'aver previsto la sospensione esclusivamente per i
titolari degli incarichi per i quali l'elezione o la nomina sia di
competenza degli organi provinciali, e non per i titolari di analoghi
incarichi per i quali l'elezione o la nomina sia di competenza di
organi statali, compresi il Governo e il Parlamento.
1.3. - Il nuovo comma 4-septies dell'art. 15 della legge n. 55 del
1990 dispone che, qualora ricorra una delle condizioni di cui al
primo comma nei confronti del personale dipendente delle
amministrazioni pubbliche, "compresi gli enti ivi indicati" - fra i
quali la Provincia e le unita' sanitarie locali, i cui dipendenti
sono soggetti a disciplina provinciale - "si fa luogo alla immediata
sospensione dell'interessato dalla funzione o dall'ufficio
ricoperti".
Il seguito del comma stabilisce che "per il personale appartenente
alle regioni" (ma e' disposto che probabilmente deve ritenersi esteso
alle Province autonome di Trento e Bolzano) la sospensione e'
adottata dal presidente della giunta regionale, "fatta salva la
competenza, nella regione Trentino-Alto Adige, dei presidenti delle
Province autonome di Trento e di Bolzano".
Il comma 4-octies a sua volta stabilisce che al personale
dipendente di cui al comma 4-septies si applicano altresi' le
disposizioni dei commi 4-quinquies (decadenza di diritto con la
definitivita' della condanna o del provvedimento che applica la
misura di prevenzione) e 4-sexies (esclusione dei casi in cui sia
stata concessa la riabilitazione).
Ad avviso della ricorrente, per i dipendenti della Provincia e
degli enti comunque soggetti alla disciplina provinciale, stabilire i
requisiti di accesso all'impiego e le cause di decadenza e di
sospensione spetta esclusivamente al legislatore provinciale: e'
pertanto illegittimo il comma 4-septies in quanto disciplina materie
riservate alla competenza provinciale.
Il medesimo comma 4-septies si riferisce al "personale dipendente
delle amministrazioni pubbliche, compresi gli enti ivi indicati", e
quindi sembrerebbe letteralmente dettare una disciplina estesa anche
ai dipendenti delle amministrazioni statali e degli enti dipendenti
dallo Stato.
Tuttavia il fatto che il comma taccia del tutto circa la
competenza e le procedure per disporre la sospensione di tali
dipendenti, mentre la specifica per quanto riguarda gli enti locali e
le regioni; il fatto che nell'ultima parte del comma si preveda la
comunicazione dei provvedimenti, da parte della cancelleria del
tribunale o della segreteria del pubblico ministero, ai soli
"responsabili delle amministrazioni o enti locali indicati al comma
1" (escluse quindi le amministrazioni statali); nonche' infine il
riferimento del titolo della legge alle sole "elezioni e nomine
presso le regioni e gli enti locali", fanno ritenere che in realta',
anche per quanto riguarda i dipendenti, la disciplina introdotta sia
limitata a quelli delle amministrazioni regionali e locali.
Ma in tal modo si evidenzia anche a questo riguardo, conclude la
ricorrente, una violazione dell'art. 3 della Costituzione, che
ridonda a sua volta in lesione dell'autonomia e della posizione
costituzionale della Provincia, in quanto non risulta in alcun modo
giustificato il diverso e deteriore trattamento riservato dal
legislatore statale ai dipendenti della Provincia e degli enti locali
rispetto ai dipendenti delle amministrazioni statali, senza che
sussistano ragionevoli motivi connessi alle funzioni rispettivamente
esplicate.
2.1. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, deducendo la inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso e
rinviando ad una successiva memoria l'illustrazione dei motivi
addotti a sostegno di tali conclusioni.
2.2. - Con memoria depositata nei termini, l'Avvocatura Generale
dello Stato ha ribadito le proprie conclusioni di inammissibilita' e
di infondatezza del ricorso.
La difesa del governo richiama, innanzitutto, talune circostanze
relative al contesto in cui la disciplina impugnata e' stata proposta
al Parlamento e da questo approvata. Tra queste, rileva l'Avvocatura,
va ricordata la drammatica realta' dell'allargamento della sfera di
influenza territoriale della delinquenza organizzata, che dalle
tradizionali regioni di origine si e' andata estendendo ormai a tutto
il territorio nazionale. Si tratta di una situazione non
ulteriormente sostenibile che mina alle radici ogni possibilita' di
crescita della comunita' nazionale e forse anche la sua stessa
sopravvivenza.
In questo quadro si inserisce la legislazione cosiddetta
antimafia, che trae origini nella legge 10 febbraio 1962, n. 57, e
poi via via nelle leggi 31 maggio 1965, n. 575; 26 luglio 1975, n.
354 e 13 settembre 1982, n. 646: con una complessa serie di norme,
man mano migliorate ed affinate dall'esperienza operativa, ed in
relazione alle nuove emergenze che si andavano manifestando nel
tempo, si e' tentato di arginare il fenomeno mafioso, cercando di
costruire una rete di protezione contro le infiltrazioni della
delinquenza organizzata nell'esercizio di attivita' economiche e
nell'amministrazione della cosa pubblica, assicurandone nel contempo
la trasparenza ed il buon andamento.
Negli ultimi anni alla legge 19 marzo 1990, n. 55 (recante "Nuove
disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e
di altre forme gravi di manifestazioni di pericolosita' sociale") si
e' aggiunta la legge 12 luglio 1991, n. 203, che ha convertito il
decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, recante provvedimenti urgenti
in tema di lotta alla criminalita' organizzata e di trasparenza e
buon andamento dell'attivita' amministrativa; dopo pochi giorni, e'
seguita la legge 22 luglio 1991, n. 221, che ha convertito il
decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164, recante misure urgenti per lo
scioglimento dei consigli comunali e provinciali e degli organi degli
altri enti locali, conseguente a fenomeni di infiltrazione e di
condizionamento di tipo mafioso, ed infine la legge 18 gennaio 1992,
n. 16, che, pur recando l'anodino titolo di "norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali", all'art. 1 ha
innovato profondamente le disposizioni dell'art. 15 della legge n. 55
del 1990 relative alle elezioni amministrative, nella prospettiva di
una lotta sempre piu' incisiva alla delinquenza organizzata.
Tutta la suddetta normativa, quindi, va ricollegata a quel
concetto di ordine pubblico risultante dalla legislazione che si e'
susseguita dagli anni '80 in poi, la cui portata, prima strettamente
collegata ai criteri della sicurezza e della quiete pubblica, e'
stata ampliata e valorizzata sotto il profilo materiale ed empirico
come salvaguardia delle condizioni generali della tranquillita'
pubblica e della impermeabilita' del consorzio civile di fronte a
qualsiasi forma di aggressione criminosa.
La normativa piu' recente avrebbe, quindi, carattere
essenzialmente preventivo, mirando ad eliminare le situazioni in cui
- a prescindere da ogni accertamento circa il grado di
responsabilita' individuale dei componenti del consesso - il governo
locale viene assoggettato ad anomale interferenze, che ne alterano la
capacita' di conformare la propria azione ai canoni fondamentali
della legalita'.
In conclusione, ritiene l'Avvocatura che tutta la normativa
antimafia, ivi compresa quella impugnata, sia preordinata alla
salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica. Sarebbe quindi
vano dolersi di una invasione delle competenze provinciali.
Posto che tutta la legislazione contro la delinquenza organizzata
mira a fronteggiare un fenomeno gravissimo che mina alle radici la
stessa sopravvivenza della comunita' nazionale, ne deriva che il fine
primario di tutte le norme, ivi compresa quella oggi in esame,
appartiene alla competenza dello Stato, anche se sotto qualche
profilo secondario puo' incidere su materie di competenza
provinciale.
Quello che conta, pero', e' il fine primario, e cioe' la lotta
alla delinquenza organizzata per la salvaguardia dell'ordine e della
sicurezza pubblica.
Il che e' sufficiente a giustificare ed a legittimare l'intervento
legislativo dello Stato, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte (sentt. nn. 138 del 1972, 243 del 1987, 1044 del 1988, 459 del
1989 e 36 del 1992).
2.3. - Quanto alle singole norme impugnate, l'Avvocatura espone
quanto segue.
La sospensione immediata e la decadenza di diritto, di cui ai
commi 4- bis e 4-quinquies, sono la conseguenza automatica e
necessaria del verificarsi dei presupposti indicati nei commi stessi.
I provvedimenti di cui al comma 4- ter non avrebbero pertanto natura
ed effetti costitutivi, ma solo ricognitivi di una situazione gia' in
atto. Se il concetto di immediatezza - usato dal comma 4- bis - ha un
significato, questo non puo' che essere quello di necessita' e di
automaticita': una sospensione che per produrre effetti deve prima
essere disposta e magari valutata non e' immediata. Se si vuol dare,
pertanto, un senso ai commi 4- bis e seguenti, non rimarrebbe che
riconoscere ad essi natura di disciplina dell'elettorato passivo (con
previsione di ipotesi di ineleggibilita', di sospensione cautelare
automatica o di decadenza) ma non certamente di nuove forme di
controllo sugli organi; non sarebbe, pertanto, invocabile la
salvaguardia dell'autonomia speciale che definisce fattispecie
tassative di controllo sugli organi.
In ordine, poi, alla denunciata violazione dell'art. 3 della
Costituzione, l'Avvocatura rileva che il ricorso ex art. 32 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 e' previsto ad esclusiva tutela
dell'autonomia regionale: solo la ritenuta violazione dei limiti
posti a tutela di questa autonomia puo' esser fatta valere, in sede
di impugnazione in via diretta, dalle regioni, che possono impugnare
la legge della Repubblica solo se ed in quanto invada la sfera di
competenza loro garantita dalla Costituzione. Inoltre, nel caso
specifico, non sarebbe neanche ravvisabile un qualsiasi riflesso
ancorche' indiretto sull'autonomia e competenza regionali della
pretesa violazione dell'art. 3 della Costituzione da parte della
legge n. 16/92.
In ogni caso, a prescindere dall'inammissibilita' della questione,
essa risulterebbe palesemente infondata.
Il principio della parita' di trattamento rispetto alle cariche
elettive del Parlamento e del Governo sarebbe malamente invocato
essendo evidente, da un lato, il differente livello dell'autonomia
parlamentare, e, d'altro lato, la valutazione di opportunita'
politica, esercitata dal legislatore in riferimento alle esperienze
pregresse, maturate in sede regionale-locale, in ordine alla
necessita' di garantire il sistema amministrativo locale dalle
infiltrazioni della delinquenza organizzata e comunque dalla
occupazione delle relative cariche da parte di personaggi penalmente
compromessi.
Quanto alla denunciata violazione dell'autonomia provinciale ad
opera del comma terzo dell'art. 15, laddove e' previsto che le
disposizioni del comma primo si applicano "a qualsiasi altro
incarico" con riferimento al quale l'elezione o la nomina e' di
competenza, fra l'altro, del Consiglio regionale o provinciale ecc.,
l'Avvocatura richiama, nel senso dell'infondatezza della questione,
le considerazioni sopra svolte.
Quanto, infine, alle ulteriori censure dedotte dalla ricorrente in
merito ai commi 4-septies e 4-octies, l'Avvocatura dello Stato
ribadisce che l'art. 15, come modificato dalla legge n. 16/92,
persegue, cosi' come nel suo complesso la legislazione antimafia,
obiettivi di competenza dello Stato; che in sede di impugnazione
diretta di legge statale, le Regioni possono denunciare
esclusivamente la violazione delle proprie sfere di competenza
assegnate dalla Costituzione o da leggi costituzionali; che, infine,
la legge disciplina compiutamente i presupposti della sospensione e
della decadenza graduandoli in relazione alla gravita' delle condanne
ed alla natura dei reati. La legge mira a combattere, prevenendo e
poi reprimendo, la delinquenza organizzata: e' una lotta il cui fine
ultimo e' la tutela dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza,
della sopravvivenza stessa della comunita' nazionale, con la ovvia
conseguenza che, nel condurre questa lotta a tutela dei principi
fondamentali della Costituzione, l'interesse del singolo puo' e deve
cedere il passo a quello della intera collettivita'.
Considerato in diritto
1. - L'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia
di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali) ha
integralmente sostituito i primi quattro commi dell'art. 15 della
legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione
della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di
manifestazione di pericolosita' sociale), aggiungendovi altresi' i
commi da 4- bis a 4-octies.
La Provincia autonoma di Trento solleva questione di legittimita'
costituzionale - in riferimento a varie disposizioni dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige, nonche' all'art. 3 della
Costituzione - dei nuovi commi 3, 4- bis , 4- ter , 4-septies e
4-octies del citato art. 15 della legge n. 55 del 1990, come appunto
introdotti dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992.
2. - La nuova normativa, modificando in senso rigoroso le
previsioni contenute in quella previgente, detta un'ampia disciplina
in tema di eleggibilita' e, in genere, di capacita' di assumere e
mantenere cariche od uffici di varia natura nelle regioni, nelle
province, nei comuni ed in altri enti ed organismi di autonomia lo-
cale.
In particolare, viene introdotta (comma 1) la regola della "non
candidabilita'" alle elezioni regionali, provinciali, comunali e
circoscrizionali per coloro che hanno riportato condanna, anche non
definitiva, per determinati reati (associazione di tipo mafioso o
finalizzata al traffico di sostanze stupefacenti, altri delitti
concernenti dette sostanze, ovvero in materia di armi, alcuni delitti
commessi da pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione);
per altri delitti e' richiesta la condanna con sentenza definitiva o,
quanto meno, confermata in appello; per i delitti piu' gravi (in
materia di mafia, stupefacenti, armi) e', d'altro canto, sufficiente
che per i soggetti interessati sia stato disposto il giudizio o che
essi siano stati presentati ovvero citati a comparire in udienza per
il giudizio; gli stessi effetti, infine, conseguono all'applicazione,
anche non definitiva, di una misura di prevenzione in relazione
all'appartenenza ad un'associazione di tipo mafioso. Le medesime
situazioni comportano che i soggetti in esame "non possono comunque
ricoprire" una serie di cariche elettive, anche di secondo grado, e
di altri incarichi la cui nomina e' di competenza regionale o locale.
E' poi, in sintesi, stabilito, per quanto qui piu' specificamente
interessa, che le disposizioni del primo comma si applicano "a
qualsiasi altro incarico" in riferimento al quale l'elezione o la
nomina e' di competenza dei consigli o delle giunte regionali o
locali o dei loro presidenti, sindaci o assessori (comma 3); che
l'eventuale elezione o nomina di chi si trovi nelle condizioni sopra
indicate e' nulla, con l'obbligo della revoca (comma 4); che, qualora
dette condizioni sopravvengano dopo l'elezione o la nomina, cio'
comporta "l'immediata sospensione dalle cariche", adottata con proce-
dure diverse a seconda dei casi (commi 4- bis e 4- ter); che, da un
lato, la sospensione cessa nel caso in cui venga emessa sentenza
favorevole all'interessato, anche se non passata in giudicato,
mentre, dall'altro, il passaggio in giudicato della sentenza di
condanna (o la definitivita' del provvedimento applicativo della
misura di prevenzione) determina la decadenza di diritto dalla carica
(commi 4-quater e 4-quinquies); che la disciplina in esame non si
applica se viene concessa la riabilitazione (comma 4-sexies); che,
infine, qualora una delle condizioni di cui al primo comma si
verifichi nei confronti del personale dipendente delle
amministrazioni pubbliche, "si fa luogo alla immediata sospensione
dell'interessato dalla funzione o dall'ufficio ricoperti" (con proce-
dure diverse a seconda dei casi), con successiva decadenza di diritto
a seguito del passaggio in giudicato della sentenza di condanna
(commi 4-septies e 4-octies).
3.1. - Seguendo l'ordine delle censure come prospettate nel
ricorso, occorre in primo luogo esaminare la questione di
legittimita' costituzionale dei citati commi 4- bis e 4- ter del
nuovo testo dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, i quali, come
gia' accennato, prevedono il primo l'immediata sospensione dalla
carica qualora alcuna delle condizioni di cui al primo comma
sopravvenga dopo l'elezione o la nomina, e il secondo che la
sospensione dei presidenti delle giunte regionali, degli assessori e
dei consiglieri regionali "e' disposta con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, adottato su proposta del Ministro
dell'interno, di concerto con il Ministro per le riforme
istituzionali e gli affari regionali, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri", mentre negli altri casi la sospensione "e'
adottata dal prefetto, al quale i provvedimenti dell'autorita'
giudiziaria sono comunicati a cura della cancelleria del Tribunale o
della segreteria del pubblico ministero".
Ad avviso della ricorrente, dette norme, nella parte in cui
prevedono la sospensione dei presidenti delle giunte regionali e
provinciali e degli assessori e dei consiglieri regionali e
provinciali, configurano una nuova forma di controllo sugli organi
provinciali, non prevista e non consentita dallo Statuto speciale di
autonomia, i cui artt. 49 e 51, nel richiamare rispettivamente gli
artt. 33 e 38, prevedono come unico strumento di intervento statale
sugli organi provinciali lo scioglimento del Consiglio quando questo
compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge o
non sostituisca la giunta o il suo Presidente che abbiano compiuto
analoghi atti o violazioni, e come unica causa di rimozione dalle
cariche di Presidente della giunta o di assessore la revoca ad opera
dello stesso Consiglio.
La questione non e' fondata.
Come esattamente osserva l'Avvocatura dello Stato, deve ritenersi
inesatta la premessa su cui la ricorrente fonda le proprie censure,
cioe' che la disciplina in esame attenga alla materia del controllo
sugli organi.
Va in primo luogo osservato, invero, che le ipotesi di "non
candidabilita'" alle elezioni previste dal primo comma non
costituiscono altro che nuove cause di ineleggibilita' che il
legislatore ha ritenuto di configurare in relazione al fatto di aver
subito condanne (o misure di prevenzione) per determinati delitti di
particolare gravita'. Cio' e' confermato dal rilievo, da un lato,
che, ai sensi del quarto comma, l'elezione di coloro che versano
nelle indicate condizioni "e' nulla" e, dall'altro, che la
sopravvenienza del fatto da' luogo a conseguenze automatiche e
necessarie, quali vanno considerate sia la "decadenza di diritto" (a
seguito del passaggio in giudicato della sentenza di condanna) di cui
al comma 4-quinquies, sia l'istituto - che forma oggetto specifico di
censura - della "immediata sospensione" dalla carica: questa,
infatti, ancorche' adottata con procedure complesse, non puo' avere
altra natura che quella di atto meramente dichiarativo e ricognitivo
della situazione determinatasi, privo di qualsiasi elemento di
carattere valutativo e discrezionale.
In ogni caso, e cio' vale anche in ordine alle cosiddette cariche
elettive di secondo grado (assessori e presidenti delle giunte), e'
fuori luogo invocare le norme statutarie in tema di controllo sugli
organi, in quanto l'impugnato istituto della sospensione dalla carica
non puo' farsi rientrare in tale categoria giuridica, sia per le
caratteristiche di automaticita' sopra evidenziate, sia per la sua
natura di provvedimento cautelare disposto a carico di singole
persone, che non comporta alcuna valutazione sull'attivita'
istituzionale dell'organo.
3.2. - Parimenti non fondata e' la questione - che la ricorrente
propone in via subordinata in riferimento alle medesime norme
statutarie sopra richiamate - relativa al solo comma 4- ter, nella
parte in cui attribuisce la competenza ad adottare il provvedimento
di sospensione ad un organo diverso da quello (Presidente della
Repubblica) cui lo statuto demanda l'unico potere statale di
controllo sugli organi provinciali, e prevede altresi' un
procedimento diverso da quello stabilito dallo statuto per lo
scioglimento, in particolare sopprimendo il parere della Commissione
parlamentare per le questioni regionali.
Appare evidente come le considerazioni sopra svolte in ordine alla
non riconducibilita' della normativa censurata al tema del controllo
sugli organi valgano anche in questo caso ad escludere qualsivoglia
violazione delle norme statutarie in materia.
3.3. - I medesimi commi 4- bis e 4- ter sono altresi' censurati in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto, nel prevedere
la sospensione nei soli confronti dei consiglieri ed assessori
regionali e provinciali e non anche dei titolari di analoghe cariche
statali, quali i membri del Parlamento e del Governo, realizzerebbero
un irragionevole trattamento differenziato a favore di questi ultimi.
L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilita' della
questione, sostenendo che la dedotta violazione del principio di
eguaglianza non avrebbe alcuna influenza - neanche indiretta - sulla
sfera di autonomia garantita alla ricorrente. Ma l'eccezione deve
essere respinta, in quanto nel caso in esame non puo' negarsi,
contrariamente a quanto ritiene l'Avvocatura, che la dedotta
violazione dell'art. 3 della Costituzione, cosi' come prospettata,
sia intimamente connessa con la presunta lesione delle invocate
competenze provinciali e si rifletta, pertanto, anche su queste
ultime (cfr., da ult., sentt. nn. 343 del 1991 e 393 del 1992).
Nel merito la questione non e' fondata.
Invero, non appare configurabile, sotto il profilo della
disparita' di trattamento, un raffronto tra la posizione dei titolari
di cariche elettive nelle regioni e negli enti locali e quella dei
membri del Parlamento e del Governo, essendo evidente il diverso
livello istituzionale e funzionale degli organi costituzionali ora
citati: ne consegue che, anche a prescindere dalle finalita' e dalle
motivazioni che hanno ispirato la normativa in esame e che saranno
appresso illustrate, certamente non puo' ritenersi irragionevole la
scelta operata dal legislatore di dettare le norme impugnate con
esclusivo riferimento ai titolari di cariche elettive non nazionali.
4.1. - La Provincia di Trento impugna, poi, il nuovo testo del
comma 3 dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, il quale estende le
disposizioni previste dal primo comma "a qualsiasi altro incarico"
con riferimento al quale l'elezione o la nomina e' di competenza, fra
l'altro, del consiglio regionale o provinciale, della giunta
regionale o provinciale, o dei loro presidenti o assessori. Ad avviso
della ricorrente, detta norma, unitamente alle successive (e in spe-
cial modo a quella - comma 4- ter - che attribuisce al prefetto la
competenza ad adottare la sospensione dei titolari degli incarichi in
esame), viola da un lato la competenza provinciale esclusiva in
materia di ordinamento degli uffici provinciali (art. 8, n. 1, dello
Statuto speciale), e dall'altro le competenze attribuite alla giunta
provinciale in tema di vigilanza e tutela sulle amministrazioni
comunali, sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza,
sui consorzi e sugli altri enti o istituti locali, "compresa la
facolta' di sospensione e scioglimento dei loro organi in base alla
legge" (art. 54, primo comma, n. 5, dello Statuto speciale).
La questione non e' fondata.
Occorre a questo punto individuare la ratio e le finalita' della
normativa in esame, tenuto conto anche del contesto legislativo in
cui la stessa si colloca.
Va innanzitutto osservato che, come gia' detto all'inizio, l'art.
1 della legge n. 16 del 1992 sostituisce quasi integralmente l'art.
15 della legge n. 55 del 1990, la quale, come chiaramente evidenziato
dal titolo (Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza
di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di
pericolosita' sociale), si inserisce nel filone della cosiddetta
legislazione antimafia, rappresentato essenzialmente dalle leggi n.
57 del 1962, n. 575 del 1965, n. 354 del 1975 e n. 646 del 1982, alle
quali ha apportato varie modifiche. Il menzionato art. 15 gia' nel
testo originario prevedeva la sospensione da una serie di cariche
pubbliche (presidenti di giunte regionali e provinciali, assessori
regionali, provinciali e comunali, sindaci, consiglieri comunali e
provinciali, ecc.) per coloro che risultassero sottoposti a
procedimento penale per il delitto previsto dall'art. 416- bis del
codice penale, ovvero ad una misura di prevenzione, anche non
definitiva, perche' indiziati di appartenere ad associazioni di tipo
mafioso; alla sospensione seguiva la decadenza in conseguenza del
passaggio in giudicato della sentenza o della definitivita' del
provvedimento di applicazione della misura di prevenzione.
Tuttavia, si e' ritenuto, come risulta ampiamente dai lavori
preparatori della legge n. 16 del 1992, che tale disciplina non fosse
sufficiente ad arginare il fenomeno delle infiltrazioni di stampo
mafioso all'interno degli organi dell'autonomia locale, e si e'
quindi provveduto da un lato, attraverso l'istituto della non
candidabilita' alle elezioni, ad "impedire che persone gravemente
indiziate di crimini .. di stampo mafioso, proprio mediante il metus
che incutono, possano pervenire a cariche elettive", e, dall'altro,
ad estendere l'ambito dei destinatari della disciplina "a tutta una
serie di altri incarichi che spesso formano la fitta rete attraverso
la quale si esprime l'intreccio mafia-politica ed il potere
clientelare locale".
In definitiva, la ratio legis, come esattamente rileva
l'Avvocatura dello Stato, e' quella di costituire una sorta di difesa
avanzata dello Stato contro il crescente aggravarsi del fenomeno
della criminalita' organizzata e dell'infiltrazione dei suoi
esponenti negli enti locali; le finalita' che si sono intese
perseguire sono la salvaguardia dell'ordine e della sicurezza
pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi
elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle amministrazioni
pubbliche.
L'intervento dello Stato appare pertanto essenzialmente diretto a
fronteggiare una situazione di grave emergenza (che ha imposto tutto
un complesso di misure - in vari settori dell'ordinamento - nel cui
ambito va inserita anche la legge in esame), emergenza che coinvolge
interessi ed esigenze dell'intera collettivita' nazionale, connessi a
valori costituzionali di primario rilievo, in quanto strettamente
collegati alla difesa dell'ordine e della sicurezza pubblica. Da cio'
consegue, in conclusione, che devono ritenersi sussistenti, nella
specie, quei requisiti che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte (cfr., fra le altre, sentt. nn. 243 del 1987, 459 del
1989, 36 del 1992), legittimano l'intervento legislativo dello Stato
anche quando questo venga ad incidere su materie in linea di
principio di competenza regionale o provinciale.
4.2. - Anche il terzo comma dell'art. 15 della legge n. 55 del
1990, come nel caso dei commi 4- bis e 4- ter precedentemente
esaminati, e' poi censurato dalla Provincia di Trento per violazione
del principio di eguaglianza, in quanto contempla esclusivamente i
titolari degli incarichi per i quali l'elezione o la nomina e' di
competenza degli organi provinciali e non anche per i titolari di
analoghi incarichi per i quali l'elezione o la nomina e' di
competenza di organi statali, quali il Parlamento o il Governo.
La questione - da ritenere ammissibile per i motivi gia' esposti
sopra al punto 3.3 - non e' fondata.
Come si e' avuto modo di osservare al punto precedente, il
legislatore con la disciplina in esame ha inteso essenzialmente
contrastare il fenomeno dell'infiltrazione della criminalita'
organizzata nel tessuto istituzionale locale e, in generale,
perseguire l'esclusione dalle amministrazioni locali di coloro che
per gravi motivi non possono ritenersi degni della fiducia popolare.
La scelta di intervenire a livello degli enti locali si fonda, come
si legge piu' volte nei lavori preparatori, su dati di esperienza
oggettivi, i quali dimostrano che i fenomeni che si intendono
arginare trovano in tale ambito le loro principali manifestazioni:
tale scelta, pertanto, non puo' certamente ritenersi viziata da
irragionevolezza.
5.1. - La ricorrente impugna, infine, i nuovi commi 4-septies e
4-octies dell'art. 15 della legge n. 55 del 1990, i quali estendono
al personale dipendente delle amministrazioni pubbliche (compresi gli
enti indicati nel primo comma) l'istituto della immediata sospensione
dalla funzione o dall'ufficio ricoperti, qualora ricorra alcuna delle
condizioni elencate nel medesimo comma 1, nonche' (mediante un rinvio
al comma 4-quinquies) quello della decadenza di diritto al
verificarsi dei presupposti ivi indicati (passaggio in giudicato
della sentenza di condanna, definitivita' del provvedimento
applicativo di una misura di prevenzione). E' altresi' previsto che
per il personale degli enti locali la sospensione e' disposta dal
capo dell'amministrazione o dell'ente locale ovvero dal responsabile
dell'ufficio secondo la specifica competenza, mentre per il personale
delle regioni e per gli amministratori e componenti degli organi
delle uu.ss.ll. la sospensione e' adottata dal presidente della
giunta regionale, fatta salva la competenza, nella regione Trentino-
Alto Adige, dei presidenti delle province autonome.
Ad avviso della ricorrente, le norme in esame violano innanzitutto
la competenza provinciale esclusiva in materia di ordinamento degli
uffici e del personale ad essi addetto (art. 8, n. 1, dello Statuto
speciale), comprensiva ovviamente di tutto cio' che attiene ai
requisiti di accesso e alle cause di sospensione e di decadenza
dall'impiego.
La questione non e' fondata per le identiche ragioni - attinenti
alla ratio e alle finalita' generali della disciplina impugnata - che
hanno gia' condotto al rigetto delle analoghe censure proposte dalla
ricorrente avverso il comma 3 della normativa in esame (v., sopra,
punto 4.1).
5.2. - Anche in ordine ai commi ora esaminati, la ricorrente
denuncia infine la violazione del principio di eguaglianza, in quanto
le norme, riferendosi ai soli dipendenti delle amministrazioni
regionali e locali e non anche a quelli delle amministrazioni
statali, riserverebbero ai primi un trattamento ingiustificatamente
deteriore. La questione, ancorche' ammissibile, non e' fondata. Vanno
qui richiamate, a tal fine, sia in ordine al rigetto dell'eccezione
di inammissibilita' dell'Avvocatura dello Stato, sia alla
dichiarazione di infondatezza della questione, le considerazioni
sopra rispettivamente svolte ai punti 3.3 e 4.2.