ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge 8
agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico
e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato),
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 23 ottobre 1991 dalla Corte dei conti -
Sezione terza giurisdizionale - sui ricorsi proposti da Graziano
Liberato Alberto ed altri, iscritta al n. 58 del registro ordinanze
1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 8,
prima serie speciale, dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa il 20 novembre 1991 dalla Corte dei conti -
Sezione giurisdizionale per la Regione siciliana - sui ricorsi
riuniti proposti da Finocchiaro Maria, ved. Trizzino Ubaldo, ed altri
contro il Ministero di Grazia e Giustizia ed altri, iscritta al n.
241 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 20, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visti gli atti di costituzione di Graziano Liberato, Rossi Manlio
ed altri, Dattilo Arduino e Vinci Teresa e gli atti di intervento di
Novello Francesco ed altro e Mangiacasale Dionigi nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Michelangelo Pascasio e Filippo de Jorio per
Rossi Manlio ed altri, Giovanni Vanin per Dattilo Arduino, Angelo
Insolia per Vinci Teresa e Tommaso Palermo per Mangiacasale Dionigi e
l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio in cui i ricorrenti avevano
richiesto il riconoscimento del diritto alla riliquidazione del
trattamento di quiescenza sulla base del principio di adeguamento
automatico alle variazioni del trattamento del personale in servizio,
la Corte dei conti, con ordinanza emessa il 23 ottobre 1991, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge 8
agosto 1991, n. 265.
Il giudice a quo riepiloga le tappe della giurisprudenza della
Corte dei conti successiva alla sentenza n. 501 del 1988 della Corte
costituzionale. Con decisione n. 76/C del 14 novembre 1988 le Sezioni
riunite avevano ritenuto doversi ricomprendere la permanente
operativita' del meccanismo di adeguamento delle retribuzioni ( ex
art. 2 della legge n. 27 del 1981) nel ricalcolo delle pensioni, da
effettuarsi sulla base degli stipendi spettanti al 1 gennaio 1988.
Successivamente investite del problema, le singole sezioni, dubitando
dell'applicabilita' di tale adeguamento anche per il futuro e
ritenendo di poterlo accordare soltanto sino al 1 gennaio 1988,
sollevavano questione di legittimita' costituzionale del citato art.
2 nella parte in cui non prevedeva in favore dei pensionati tale
meccanismo od altro sistema equivalente. La Corte costituzionale
dichiarava la manifesta inammissibilita' di tale questione con
ordinanza n. 95 del 1991.
Nel perdurare contrasto interpretativo tra le sezioni, entrava in
vigore la norma impugnata che escludendo, anche per il futuro, dalle
riliquidazioni medesime gli adeguamenti periodici, esplicitamente
ancorava la riliquidazione delle pensioni - con decorrenza dal 1
gennaio 1988 - agli stipendi vigenti al 1 luglio 1983, senza gli
adeguamenti periodici i quali venivano esclusi, anche per il futuro,
dalle riliquidazioni medesime.
Ad avviso della Corte rimettente, non si tratterebbe di legge
interpretativa, bensi' di una normativa intesa a disporre anche
retroattivamente la non computabilita' degli adeguamenti.
In concreto la norma, secondo la Corte stessa, sarebbe destinata a
riprodurre dal 1 gennaio 1988 quella crescente divaricazione del
trattamento di quiescenza rispetto allo stipendio (non essendo
previsto alcun raccordo tra gli stessi) che la Corte costituzionale
ha sanzionato con la citata sentenza n. 501, attraverso la
caducazione del "vecchio" meccanismo perequativo, che quindi neppure
sarebbe piu' applicabile.
Pur dando atto della necessaria gradualita' riconosciuta da questa
Corte al legislatore nell'attuazione dei princip/' connessi con la
natura di retribuzione differita propria della pensione, il giudice a
quo individua tuttavia un vulnus degli artt. 3, 36 e 38 della
Costituzione.
La discrezionalita' legislativa dovrebbe muoversi in materia
"entro limiti particolarmente ristretti" a pena di una separazione
sostanziale tra pensione e retribuzione erogata ai lavoratori in
servizio. Questi ultimi, argomenta la Corte rimettente, si giovano, a
differenza dei pensionati, dell'istituto della contrattazione,
recepita da apposito decreto del Presidente della Repubblica; i
magistrati, viceversa, godono di un sistema di collegamento
automatico con le retribuzioni del personale statale proprio in
quanto esclusi dalla contrattazione stessa.
Di qui l'ulteriore profilo di illegittimita' - in riferimento
all'art. 3 Cost. - insito nell'esclusione da tale adeguamento dei
magistrati in pensione. Parimenti lesivo del principio della parita'
di trattamento risulterebbe il confronto con le categorie che
beneficiano di consimili adeguamenti.
L'ordinanza di rimessione conclude ribadendo la necessita' di una
garanzia della misura della pensione che non puo' essere considerata
una "variabile indipendente" rispetto al trattamento del servizio
attivo.
1.2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per la non fondatezza della questione, sostenendo in particolare che
la sentenza n. 501, nel riconoscere la garanzia dell'adeguamento
della pensione allo stipendio quale "mero vincolo di principio",
avrebbe altresi' fatta salva la discrezionalita' del legislatore nel
graduare le relative misure di adeguamento.
Rileva altresi' l'Avvocatura come la norma impugnata, se per un
verso esclude ogni automatico collegamento tra pensioni e
retribuzioni (in asserita conformita' a quanto da questa Corte
sostenuto nell'ordinanza n. 95 del 1991), da' peraltro attuazione
almeno ad una parte della citata sentenza n. 501, la' dove essa
dispone la riliquidazione in applicazione degli artt. 3 e 4 della
legge n. 425 del 1984 per il personale collocato in pensione
anteriormente al 1 luglio 1983.
1.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituito
separatamente il ricorrente Dattilo, riservando successiva memoria,
nonche' gli altri ricorrenti, i quali hanno insistito, in un unico
scritto difensivo, per la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale.
Argomentano in particolare le parti private nel senso di una
sostanziale reintroduzione delle pensioni d'annata - la cui
illegittimita' non sarebbe sfuggita allo stesso legislatore - e
precisano come la violazione dell'art. 3 sia piu' sensibile anche
avuto riguardo ai dirigenti dello Stato beneficiari della sentenza di
questa Corte n. 1 del 1991, nonche' al personale destinatario della
pur modesta perequazione di cui alla legge 23 febbraio 1991, n. 59,
da cui i magistrati sono testualmente esclusi.
1.4. - E' infine intervenuta la parte privata in un giudizio
analogo pendente dinanzi alla Sezione giurisdizionale della Corte dei
conti per la Sicilia chiedendo la trattazione congiunta con
l'ordinanza di rimessione n. 9 del 1992 emessa da tale giudice,
avente il medesimo oggetto. La stessa parte, nell'approssimarsi
dell'udienza, ha depositato una memoria, nella quale illustra la
propria posizione stipendiale e svolge argomenti a sostegno della
tesi dell'illegittimita' costituzionale anche con riguardo alla
violazione dell'art. 136 della Costituzione.
1.5. - Successivamente i due difensori di Rossi Manlio hanno
depositato due distinte memorie, analoghe a quelle gia' svolte,
insistendo per l'accoglimento della questione.
In particolare, l'avv. Pascasio ha sottolineato come la norma
destinata a dare attuazione alle indicazioni contenute nella sentenza
n. 501 del 1988 fosse proprio quella relativa all'adeguamento di cui
all'art. 2 della legge n. 27 del 1981 la cui operativita' e' stata
esclusa dall'impugnata disposizione. Quest'ultima, poi - nel fissare
la riliquidazione per i magistrati collocati in pensione
anteriormente al 1 luglio 1983 sulla base degli stipendi percepiti a
tale data (e non al 1 gennaio 1988) - avrebbe in sostanza vanificato
il giudicato. Lo stipendio percepito al 1 gennaio 1988 sarebbe piu'
che doppio rispetto alla pensione spettante al 1 luglio 1983.
L'avv. De Jorio ribadisce la palese irrazionalita' della
denunziata normativa, volta a riscrivere la sentenza n. 501 del 1988
cancellandone in concreto gli effetti ed a bloccare la riliquidazione
delle pensioni dei magistrati cessati dal servizio prima del 1
luglio 1983, cosi' ricreando proprio quella situazione che la stessa
sentenza aveva inteso scongiurare. Sarebbe percio' evidente la
"rozzezza giuridica" di un'impostazione legislativa finalizzata a
vanificare "la parte piu' luminosa sul piano della civilta' del
diritto" della motivazione con cui, nella citata sentenza, si era
affermato il costante adeguamento tra pensioni e retribuzioni.
Anche il ricorrente Dattilo ha depositato ulteriore memoria in cui
riassume il contenuto dell'ordinanza di rimessione evidenziando
l'avvenuto ripristino delle pensioni d'annata, nonche' l'illegittima
espropriazione (con possibile violazione dell'art. 42 Cost.)
realizzata in danno dei pensionati attraverso il meccanismo del
riassorbimento di eventuali trattamenti in godimento maggiori di
quelli accordati dalla legge.
1.6. - Ulteriori memorie di analogo tenore sono state infine
depositate dall'avv. Pascasio, per i ricorrenti Rossi ed altri e
dall'avv. Vanin per Dattilo. Si e' inoltre costituito Liberato
Graziano rappresentato dall'avv. De Jorio.
2.1. - La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la
Regione siciliana con ordinanza emessa il 20 novembre 1991 (R.O. n.
241 del 1992), ha sollevato, in relazione agli artt. 3, 36 e 136
della Costituzione, questione di legittimita' del citato art. 2 della
legge n. 265 del 1991.
Dopo aver sintetizzato lo svolgimento dei fatti a partire dalla
sentenza di questa Corte n. 501 del 1988 sino all'emanazione della
norma impugnata, il giudice a quo insiste sulla sostanziale
vanificazione da parte di quest'ultima, degli effetti del giudicato
costituzionale. Se, infatti, con la sentenza n. 501 si era affermata
la necessita' di un costante adeguamento del trattamento di
quiescenza alle retribuzioni, censurando di conseguenza la normativa
allora impugnata, l'intento perseguito dal legislatore attraverso il
denunciato art. 2 era esattamente quello di escludere qualsivoglia
corrispondenza tra pensione e stipendio. Siffatto risultato e' stato
ottenuto eliminando l'operativita' del meccanismo di adeguamento
triennale ( ex art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27) dalla
riliquidazione e limitandone comunque gli effetti ai dipendenti
collocati a riposo anteriormente al 1 luglio 1983.
Pertanto gli effetti di tale scelta - sostiene la Corte dei conti -
risulterebbero a tal punto perversi, che in taluni casi in cui
l'Amministrazione aveva operato le riliquidazioni ancorandole allo
stipendio di dipendenti di pari qualifica, senza considerare gli
incrementi del menzionato art. 2 con eliminazione degli aumenti
percentuali nel frattempo conteggiati (muovendosi cioe' nel senso poi
indicato dal legislatore), sicche' la pensione riliquidata era
risultata addirittura inferiore a quella in atto percepita dal
pensionato. Poiche' il meccanismo stipendiale, quale considerato
dalla Corte costituzionale, rappresenta viceversa un unicum, la
riliquidazione alla data del 1 gennaio 1988 non potrebbe assumere in
alcun modo a parametro lo stipendio vigente nel 1983, bensi' quello
attuale (stipendio tabellare piu' adeguamenti medio tempore
intervenuti). Diversamente opinando, si introdurrebbero sperequazioni
anche piu' gravi di quelle che la Corte volle sanare con la citata
sentenza n. 501. L'art. 136 risulterebbe quindi violato sotto il
duplice profilo della imposizione da parte del legislatore di
un'interpretazione diversa da quella adottata dai giudici di merito
(volta a vanificare l'istituzionale funzione ermeneutica di questi
ultimi e gli effetti della sentenza n. 501) e del venir meno della
stessa definitivita' della sentenza della Corte a causa di un
sostanziale ripristino della normativa gia' dichiarata illegittima.
Quanto infine alla lesione degli artt. 3 e 36 della Costituzione,
il giudice a quo svolge argomenti analoghi a quelli contenuti
nell'ordinanza sub 1.1.
2.2. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha concluso per la
declaratoria d'infondatezza, replicando esclusivamente alle censure
relative agli artt. 3 e 36 della Costituzione. In proposito si
osserva (sostanzialmente seguendo le argomentazioni gia' svolte sub
1.2.) che la Corte costituzionale, pur affermando la garanzia
dell'adeguamento del trattamento pensionistico alle retribuzioni del
personale in servizio, ha prefigurato il potere del legislatore di
graduare le misure di adeguamento secondo propri parametri di
ragionevolezza. Il riconoscimento di tale discrezionalita'
risulterebbe poi ribadito - a parere dell'Avvocatura - dall'ordinanza
n. 95 del 1991 con cui questa Corte ha dichiarato inammissibile la
questione relativa alla mancata previsione del meccanismo di
adeguamento triennale anche per le pensioni.
2.3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituita la
parte privata Vinci-Vaccaro che ha insistito per la declaratoria
d'illegittimita' costituzionale con motivazioni desunte
dall'ordinanza di rimessione.
2.4. - Nell'approssimarsi dell'udienza, l'avv. Palermo per la
parte privata Mangiacasale (R.O. n. 241/1992) e l'avv. Vanin per
Dattilo Arduino (R.O. n. 58/1992), hanno depositato ulteriori
memorie.
Il primo difensore, a dimostrazione della disparita' di
trattamento, ha depositato alcuni decreti determinativi della
pensione riguardanti magistrati in diverse posizioni amministrative;
il secondo difensore ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni
gia' svolte nella precedente memoria.
Considerato in diritto
1. - I giudici a quibus denunciano entrambi l'art. 2 della legge 8
agosto 1991, n. 265 (Disposizioni in materia di trattamento economico
e di quiescenza del personale di magistratura ed equiparato) recante
disposizioni in materia di trattamento economico e di quiescenza del
personale di magistratura ed equiparato. La norma impugnata prevede,
al primo comma, che le pensioni del predetto personale collocato in
pensione anteriormente al 1 luglio 1983 siano riliquidate sulla base
delle misure stipendiali a quella data vigenti per effetto della
legge n. 425 del 1984 ma con esclusione del meccanismo di adeguamento
periodico (di cui agli artt. 11 e 12 della legge 2 aprile 1979, n.
97, come sostituiti dall'art. 2 della legge 19 febbraio 1981, n. 27).
Dopo aver disposto per quanto concerne il riassorbimento di
eventuali, maggiori trattamenti di cui godessero i singoli, la norma
ribadisce, al secondo comma, la permanente e definitiva esclusione
degli adeguamenti periodici di cui sopra dalle riliquidazioni delle
pensioni.
Le rimettenti Sezioni della Corte dei conti invocano, a parametro
d'illegittimita', gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, in
ragione: a) della mancanza di ogni collegamento tra le pensioni e la
dinamica delle retribuzioni;
b) della potenziale compressione dei trattamenti di quiescenza,
idonea a riprodurre il fenomeno delle pensioni d'annata; c) della
disparita' di trattamento rispetto ad altre categorie; d) della
lesione della garanzia costituzionale di una retribuzione differita
proporzionata al lavoro prestato.
In particolare, la Sezione giurisdizionale per la Sicilia denuncia
la violazione dell'art. 136 della Costituzione sotto il profilo della
violazione del "giudicato costituzionale" in quanto la normativa si
porrebbe in contrasto con la sentenza di questa Corte n. 501 del
1988.
I giudizi riguardano la stessa questione e possono essere riuniti
e congiuntamente decisi.
2. - La questione e' inammissibile.
Nella sentenza n. 501 del 1988 questa Corte, dopo aver preso atto
del cospicuo divario che, per il personale in argomento, si era
verificato tra pensioni e retribuzioni a seguito della legge 6 agosto
1984, n. 425 - radicalmente innovativa della struttura della
retribuzione segnatamente riguardo alla valutazione delle anzianita'
di carriera - ha affermato "l'esigenza di una costante adeguazione"
dei due trattamenti.
La conseguenza e' stata la declaratoria d'illegittimita' di quella
normativa che aveva disposto rivalutazioni percentuali (estranee ai
criteri adottati per le nuove retribuzioni) invece di assicurare
l'anzidetto adeguamento attraverso un'appropriata riliquidazione
delle pensioni dei soggetti esclusi dai nuovi stipendi perche'
collocati in quiescenza anteriormente al 1 luglio 1983.
Circa la portata effettiva del decisum si e' subito manifestata
una incerta linea giurisprudenziale della Corte dei conti sullo
specifico punto della inclusione, o meno, del meccanismo di
adeguamento automatico (del quale si dira' in seguito estesamente)
nel ricalcolo delle pensioni oggetto della sentenza, nonche' sulla
permanente operativita' del meccanismo medesimo nella generale
determinazione dei trattamenti di quiescenza.
Proprio l'impossibilita' di far derivare dalla citata decisione
un'immediata e completa estensione - anche per il futuro -
dell'adeguamento a tutti i pensionati, aveva motivato una denuncia
d'illegittimita' del gia' richiamato art. 2 della legge n. 27 del
1981 (introduttivo del meccanismo) da parte di una Sezione della
Corte dei conti in contrasto con quanto avevano ritenuto altre
sezioni. Questa Corte, con ordinanza n. 95 del 1991, dichiarava la
manifesta inammissibilita' della questione, osservando come il
sindacato di legittimita' non possa sostanziarsi in una revisione
delle interpretazioni offerte dagli organi giurisdizionali riguardo
alle statuizioni della Corte stessa.
In tale occasione, tuttavia, non si mancava di rilevare che "una
sentenza atta ad innestare nella normativa pensionistica un
meccanismo d'adeguamento periodico concepito per il personale in
servizio", comportando varieta' di scelte e molteplicita' di
implicazioni, sarebbe stata il risultato di attivita' "certamente
estranea al sindacato di costituzionalita' e viceversa propria del
legislatore".
3. - In tale quadro sopravveniva la norma impugnata, preceduta da
quattro decreti-legge - decaduti per mancata conversione entro i
termini - i quali contenevano un testo pressoche' identico a quello
ora in esame (cfr. decreto-legge 23 settembre 1989, n. 326; decreto-
legge 26 luglio 1989, n. 260; decreto-legge 26 maggio 1989 n. 191;
decreto-legge 24 marzo 1989, n. 102). La travagliata genesi della
norma e' altresi' testimoniata dai lavori preparatori della legge n.
265 del 1991: ai timori di chi paventava un conflitto tra Corte
costituzionale e potere legislativo (cfr. Commissione affari
costituzionali - Senato, seduta del 9 novembre 1989), ai dubbi ed
alle perplessita' circa la coerenza tra la previsione dell'art. 2 e
la sentenza n. 501 (cfr. Commissioni riunite - Camera 11 luglio
1991), seguiva la soppressione dell'articolo in esame da parte della
Commissione lavoro della Camera (cfr. seduta del 18 luglio 1991).
Peraltro il Governo, in un momento successivo, subordinava il proprio
assenso al trasferimento in sede legislativa della discussione al
ripristino dell'articolo, il che appunto avveniva in data 24 luglio
1991.
4. - Il sistema di adeguamento automatico di cui si discute e'
fondato sulla garanzia di un aumento delle retribuzioni, che - sulla
base di indici appositamente elaborati dall'Istituto centrale di
Statistica - viene assicurato "di diritto", ogni triennio, nella
misura percentuale pari alla media degli incrementi realizzati nel
triennio precedente dalle altre categorie del pubblico impiego
(amministrazioni statali, aziende autonome dello Stato, regioni,
province e comuni, ospedali, enti di previdenza).
Non v'e' dubbio che tale meccanismo sia elemento intrinseco della
struttura delle retribuzioni in discorso ed appare anche chiaro come
la sua logica di funzionamento si rapporti necessariamente con il
sistema degli stipendi del personale in servizio dell'intero pubblico
impiego, senza eccezioni. Inoltre questa Corte ha, a suo tempo,
individuato la ratio dell'istituto, quale significativo esempio di
"attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei
magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico
(sentenza n. 1 del 1978) evitando tra l'altro che essi siano soggetti
a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri", si' che
il meccanismo di cui all'art. 2 "in quanto configurato con l'attuale
ampiezza di termini di riferimento, concretizza una guarentigia
idonea a tale scopo" (sentenza n. 238 del 1990).
Da cio' consegue che il legislatore, nell'escludere dalla
riliquidazione delle pensioni l'applicabilita' del meccanismo di
adeguamento, ha esercitato una discrezionalita' sua propria volendo
limitare gli effetti dello stesso all'ambito esclusivo del
trattamento stipendiale per il quale, come si e' visto, era stato
concepito. Esula dai limiti del controllo di legittimita'
l'operazione additiva richiesta dalle rimettenti sezioni della Corte
dei conti, consistente in una mera trasposizione dell'istituto nel
settore pensionistico, ed il giudizio non puo' essere ammesso.
5. - Tuttavia deve osservarsi come la radicale opzione nel senso
di cristallizzare la riliquidazione alle misure stipendiali del 1
luglio 1983, senza alcun conto, neppure parziale, degli adeguamenti,
ne' prima ne' dopo, non possa non prospettarsi come fattore di nuove
ulteriori divaricazioni tra pensioni e stipendi.
Le incertezze che hanno accompagnato tale scelta legislativa
confermano una logica che non puo' propriamente dirsi di attuazione
delle statuizioni di questa Corte, le quali anzi vengono assunte
nella piu' riduttiva e letterale delle accezioni possibili.
Fermo restando l'attuale assetto normativo, e' agevole
pronosticare che, venute meno le contingenti sospensioni
dell'operativita' del meccanismo e riattivata la dinamica salariale
del pubblico impiego, nel medio periodo l'andamento delle
retribuzioni finira' per discostarsi dalle pensioni ben al di la' di
quel ragionevole rapporto di corrispondenza, sia pure tendenziale ed
imperfetto, a suo tempo richiesto da questa Corte ex artt. 3 e 36
della Costituzione (cfr. sentenza n. 119 del 1991). In tal caso le
stesse considerazioni svolte nella sentenza n. 501 del 1988 a
proposito dell'omesso calcolo delle anzianita' pregresse ben
potrebbero applicarsi alla mancata previsione di un qualsivoglia
meccanismo di raccordo tra variazioni retributive indotte dagli
aumenti del pubblico impiego e computo delle pensioni, cosi'
determinando l'esigenza di un riesame della questione di
costituzionalita'.