ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 29, primo comma,
della legge 16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del r.d. 22
maggio 1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici
nel Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26
del r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926, n. 895,
che proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio
1924, n. 751), promosso con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 19 dicembre 1991 dalla Corte di
cassazione, Sezioni unite civili, sul ricorso proposto dalla
Comunita' Montana della Maielletta contro il Comune di Rapino,
iscritta al n. 353 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 29, prima serie speciale,
dell'anno 1992;
2) ordinanza emessa il 23 gennaio 1992 dalla Corte di
cassazione, Sezioni unite civili, sul ricorso proposto dal Condominio
Altair ed altri contro il Comune di Ovindoli ed altri, iscritta al n.
354 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione della Comunita' Montana della
Maielletta nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1992 il giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Lucio V. Moscarini per la Comunita' Montana della
Maielletta e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente
del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Citata d'ufficio in giudizio, insieme col Comune di Rapino,
dal Commissario per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo, al
fine di sentire dichiarare la natura demaniale civica di un terreno
su cui aveva promosso la costruzione di un manufatto a servizio del
locale artigianato artistico della ceramica, la Comunita' Montana
della Maielletta proponeva ricorso per regolamento preventivo di
giurisdizione, adducendo l'eccesso di potere giurisdizionale
rilevabile nell'azione esercitata dal commissario.
Nel corso di questo giudizio, la Corte di cassazione, Sezioni
unite civili, con ordinanza del 19 dicembre 1991, pervenuta alla
Corte costituzionale il 16 giugno 1992, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 29, primo comma, della legge 16
giugno 1927, n. 1766, "nella parte in cui prevede che i giudizi
davanti ai commissari degli usi civici possano essere promossi anche
di ufficio", per contrasto con gli artt. 24, primo e secondo comma,
101 e 118, primo e secondo comma, della Costituzione.
Ad avviso del giudice remittente, l'attribuzione al commissario
del potere non solo di decidere le controversie indicate dall'art.
29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, ma anche di
promuoverle, assumendo nel processo sia la veste di attore sia quella
di giudice, trova spiegazione nel fatto che nell'ordinamento
originario degli usi civici il commissario era insieme giudice
speciale e organo di amministrazione attiva portatore di interessi
pubblici concreti. L'anomalia dell'attore-giudice era un riflesso
dell'anomalia amministratore-giudice, a suo tempo ritenuta da questa
Corte non contrastante con gli artt. 25, primo comma, e 108, secondo
comma, della Costituzione (sent. n. 73 del 1970). L'anomalia e'
cessata in seguito al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che ha
trasferito alle regioni tutte le funzioni amministrative in materia
di usi civici precedentemente attribuite al commissario e al Ministro
dell'agricoltura. Oggi il commissario e' soltanto un giudice, e
quindi non puo' farsi portatore di alcun interesse particolare, sia
pure dell'interesse pubblico inerente alla materia degli usi civici,
la cura del quale, anche nella forma del potere di promuovere le
controversie previste dall'art. 29, e' ora rimessa alle regioni (art.
66, sesto comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, in relazione all'art. 10
della legge 10 luglio 1930, n. 1078).
La norma denunciata e' ritenuta incompatibile sia con l'art. 24,
primo comma, della Costituzione, perche' elimina la necessaria
distinzione - insita nella garanzia del diritto di agire in giudizio
- tra giudice e attore che formula la domanda, sia col secondo comma,
perche' menoma gravemente il diritto di difesa delle parti del
rapporto sostanziale, diritto che si esplica nella contrapposizione
dialettica delle parti medesime e non nella contrapposizione con lo
stesso giudice.
Il dubbio di legittimita' costituzionale e' prospettato anche in
riferimento all'art. 101 della Costituzione, sul riflesso che, se il
giudice e' garante del solo interesse generale alla corretta
applicazione della legge, non puo', senza contraddizione, essere
contemporaneamente portatore di interessi particolari e concreti,
anche se di carattere pubblico, ma propri della pubblica
amministrazione, quali gli interessi sottesi alla proposizione di una
domanda giudiziale.
Infine e' ravvisata una violazione dell'art. 118 della
Costituzione perche', una volta trasferite alle regioni le funzioni
amministrative in materia di usi civici, il potere del commissario di
promuovere i giudizi di cui all'art. 29 appare invasivo
dell'autonomia delle regioni nell'ambito della sfera di
amministrazione ad esse riservata dalla Costituzione.
2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si e'
costituita la Comunita' Montana della Maielletta concludendo per la
fondatezza della questione.
Secondo la ricorrente, il trasferimento alle regioni di tutte le
funzioni amministrative in materia di usi civici ha privato il
commissario dell'ufficio di tutela dell'interesse pubblico alla
conservazione dei demani civici, che nel regime precedente poteva
giustificare il potere di agire d'ufficio correlato a una rilevante
attenuazione del principio dispositivo. Nel nuovo regime, che
distingue tra interesse pubblico sostanziale (di cui e' ora
portatrice la regione) e interesse a reintegrare il diritto violato,
deve essere ripristinato nella sua pienezza il principio dispositivo
e, con esso, il principio della domanda, il quale vieta che un
processo sia deciso da chi ad esso ha dato inizio.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
Secondo l'interveniente, la Corte di cassazione avrebbe dovuto
dichiarare l'inammissibilita' del ricorso per regolamento di
giurisdizione, perche' "questo strumento processuale e' dato per
definire preventivamente quale sia il giudice o se vi sia un giudice
dotato di giurisdizione, non anche per giudicare della legittimazione
o meno del soggetto (od organo) attore o convenuto".
Nel merito l'Avvocatura osserva che la tutela dei diritti sulle
terre civiche e' venuta assumendo obiettivi di salvaguardia
dell'ambiente, del paesaggio e delle caratteristiche storico-
antropologiche delle popolazioni e che a tali fini e' indispensabile
il potere di iniziativa processuale del commissario, non potendosi
fare affidamento sull'iniziativa diretta delle collettivita' titolari
dei diritti e nemmeno sull'iniziativa delle regioni, attesa la
matrice politico-discrezionale che le contrassegna in relazione alla
molteplicita' degli interessi di varia natura che si appuntano sul
territorio. Si giustifica percio' la deroga al principio nemo judex
sine actore. l'art. 24 della Costituzione non e' violato ne' in
riferimento al primo comma, perche', non essendo il potere di impulso
processuale attribuito al commissario in via esclusiva, nessun limite
ne deriva al potere di agire di altri soggetti; ne' in riferimento al
secondo comma, perche' nel processo, pur attivato dal commissario, si
instaura un effettivo contraddittorio, che garantisce pienamente il
diritto di difesa e insieme il rispetto dell'art. 101 della
Costituzione.
Infine, quanto all'asserita violazione dell'art. 118 della
Costituzione, si obietta che l'attribuzione al commissario di un
potere di iniziativa ufficiosa attiene alla disciplina della funzione
giurisdizionale e percio' esorbita dalla competenza regionale.
4. - In una memoria di replica alle deduzioni dell'Avvocatura la
ricorrente sottolinea in particolare: a) l'improprieta' del richiamo
ad altre figure di iniziativa processuale del giudice, quali quelle
previste dal codice civile in materia minorile o la dichiarazione
d'ufficio di fallimento, queste essendo figure di giurisdizione
volontaria, che mettono capo a provvedimenti inidonei a formare cosa
giudicata, mentre il processo commissariale in materia di usi civici
ha natura inequivocamente contenziosa; b) la focalizzazione della
questione sulla fase iniziale del giudizio commissariale, nella quale
si consuma la violazione dell'art. 24 della Costituzione, di guisa
che e' irrilevante il contenuto dei poteri delle parti a processo
gia' iniziato; c) l'inidoneita' dell'interesse pubblico
all'accertamento dei diritti di uso civico quale criterio di
giustificazione della deroga al principio della domanda.
5. - La medesima questione e' stata sollevata dalla stessa Corte
di cassazione, sezioni unite civili, con ordinanza di analogo tenore
in data 23 gennaio 1992, nel giudizio sul ricorso proposto, a norma
dell'art. 111 della Costituzione, dai condominii Altair, Garage I e
Garage II di Ovindoli contro la sentenza 16 gennaio 1991 del
Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in
Abruzzo. Previo accertamento della natura demaniale civica di un
terreno venduto nel 1970 dal Comune di Ovindoli ai detti condominii,
questa sentenza ha dichiarato la nullita' dell'originario atto di
vendita, nonche' del successivo atto di cessione definitiva,
denominato di "conciliazione", stipulato nel 1990 ai sensi dell'art.
30 della legge n. 1766 del 1927, con cui gli stessi contraenti hanno
inteso definire la controversia demaniale conclusa da una precedente
sentenza commissariale del 12 novembre 1986.
6. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale e' intervenuto
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o comunque infondata. Inammissibile per
difetto totale di motivazione in punto di rilevanza; infondata per le
medesime ragioni dedotte nelle memorie versate nell'altro giudizio di
costituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - Con due ordinanze pronunciate l'una (R.O. 353/92) in sede di
regolamento di giurisdizione, l'altra in sede di ricorso ex art. 111
della Costituzione (R.O. 354/92) le Sezioni unite della Corte di
cassazione hanno sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, primo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
"nella parte in cui prevede che i giudizi davanti ai commissari degli
usi civici possano essere promossi anche di ufficio".
2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito l'inammissibilita' della
questione sollevata con la prima ordinanza, sul rilievo che il
ricorso per regolamento di giurisdizione e' uno strumento processuale
per individuare il giudice avente giurisdizione, "non anche per
giudicare della legittimazione o meno del soggetto (od organo) attore
o convenuto". L'eccezione non puo' essere condivisa. Essa presuppone
che il commissario-giudice, quando esercita il potere di procedere ex
officio, assuma anche la qualita' di parte nel processo, il che e'
sicuramente da escludere. L'iniziativa ufficiosa e', essa stessa, un
atto interno alla funzione giurisdizionale, di guisa che la questione
se il commissario sia investito del potere di agire d'ufficio e'
legittimamente proposta col ricorso previsto dall'art. 41 cod. proc.
civ.
La questione sollevata con la seconda ordinanza sarebbe
irrilevante, secondo l'Avvocatura dello Stato, perche' la natura
demaniale civica del terreno di cui si controverte e' gia' stata
accertata da una sentenza commissariale in data 21 novembre 1991
passata in giudicato. Anche questa eccezione va respinta perche' la
valutazione circa l'efficacia preclusiva di una sentenza precedente,
pronunciata nei confronti delle stesse parti, appartiene alla
competenza del giudice a quo.
3. - I giudizi di costituzionalita' promossi dalle due ordinanze
hanno per oggetto la medesima questione e quindi se ne dispone la
riunione perche' siano definiti con unica sentenza.
4. - La questione e' inammissibile per una ragione attinente ai
limiti dei poteri di questa Corte.
Ad avviso del giudice a quo, il potere di impulso processuale
attribuito dalla norma denunciata al commissario, mentre poteva
giustificarsi nell'ordinamento originario degli usi civici, dove
"l'anomalia dell'attore-giudice era il riflesso dell'anomalia
amministratore-giudice", non e' piu' giustificabile dopo il
trasferimento alle regioni di tutte le funzioni amministrative in
questa materia, attuato dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616: "il
commissario, oggi, e' soltanto un giudice che, come tale, non puo' e
non deve essere portatore di alcun interesse particolare attinente
alla materia degli usi civici, la cui cura non gli e' piu'
attribuita".
Integrato con l'assunto che il commissario non e' oggi portatore
di alcun interesse pubblico all'infuori dell'astratto interesse alla
corretta applicazione della legge, l'argomento dovrebbe indurre a
risolvere la questione sul piano esegetico, riconoscendo non piu'
sostenibile, conformemente all'opinione di una parte della dottrina,
l'interpretazione che estende l'inciso "anche di ufficio" contenuto
nel primo comma dell'art. 29 della legge n. 1766 del 1927,
concernente le funzioni amministrative del commissario,
all'accertamento giurisdizionale dei diritti di uso civico e in
genere alle funzioni giurisdizionali previste nel secondo comma.
Nella giurisprudenza anteriore al 1977 tale interpretazione e la
conseguente natura prevalentemente inquisitoria del processo in
materia di usi civici erano affermate in ragione dell'incidentalita'
delle controversie di competenza del commissario nelle operazioni
amministrative a lui stesso affidate.
La tradizionale interpretazione estensiva, tenuta ferma dalla
Corte di cassazione, puo' ancora sostenersi soltanto se si nega il
detto carattere di incidentalita', cioe' la perfetta corrispondenza
delle funzioni giurisdizionali a quelle amministrative, e si ammette,
invece, che il trasferimento di queste alle regioni non esaurisce il
compito di cura degli interessi pubblici inerenti agli usi civici.
Accanto agli interessi locali, di cui sono diventate esponenti le
regioni, emerge l'interesse della collettivita' generale alla
conservazione degli usi civici nella misura in cui essa contribuisce
alla salvaguardia dell'ambiente e del paesaggio. Il potere dei
commissari di provvedere d'ufficio alla tutela giurisdizionale non e'
riferibile se non a siffatto interesse - sancito dall'art. 1 della
legge 8 agosto 1985, n. 431, che ha assoggettato a vincolo
paesaggistico le zone gravate da usi civici - e, con esso,
indirettamente anche all'interesse delle popolazioni titolari dei
diritti civici, non sempre coincidente con gli interessi particolari
portati dall'amministrazione regionale.
5. - Apprezzato alla stregua di questa precisazione, l'argomento
riferito nel numero precedente intacca il fondamento giustificativo
dell'attribuzione allo stesso commissario-giudice del potere di
promuovere d'ufficio i giudizi di sua competenza, ma non conduce a
una soluzione meramente caducatoria, che riserverebbe il potere di
azione alle popolazioni interessate e alle regioni. In altre parole,
dato l'interesse pubblico generale sopra individuato, la cura del
quale non puo' essere rimessa esclusivamente alle regioni, la
questione di legittimita' costituzionale della norma impugnata puo'
porsi solo come dubbio se la deroga al principio della domanda, che
garantisce l'imparzialita' e l'oggettivita' del giudizio, sia tuttora
razionalmente giustificabile oppure, venuta meno la giustificazione
legata all'originaria coesistenza in capo al commissario delle
funzioni amministrative e delle funzioni giurisdizionali, il potere
di impulso ufficioso debba essere attribuito a un organo di giustizia
diverso, e precisamente al pubblico ministero giusta il modello
normalmente seguito dalla legge quando nell'oggetto di una
controversia e' coinvolto, insieme con l'interesse privato, un
interesse pubblico generale (cfr. artt. 117, 119, 125, 848, 2098
cod.civ.; art. 78 r.d. n. 1127 del 1939; art. 59 r.d. n. 929 del
1942, ecc.). Il dubbio e' proponibile non solo in relazione all'art.
3 della Costituzione, non esplicitamente richiamato nelle odierne
ordinanze di rimessione (a differenza dalla precedente ordinanza n.
820 del 1991, che ha dato luogo alla sentenza n. 395 del 1992),
sebbene il principio di ragionevolezza rimanga il referente implicito
della prima parte della motivazione, ma anche con riguardo all'art.
24, secondo comma, della Costituzione coordinato con l'art. 3: nel
nostro caso la deroga alla regola di terzieta' del giudice tocca il
diritto di difesa alterando la normale dialettica processuale, sia
perche' la domanda introduttiva del giudizio, formulata dallo stesso
giudice, prefigura il contenuto della decisione, sia perche' il
contraddittorio non si instaura in condizioni di parita' tra le parti
del rapporto sostanziale, bensi' tra queste, da un lato, e il giudice
dall'altro.
Ma la questione, quale che ne sia il fondamento, e' inammissibile
in quanto implica una invasione della sfera delle scelte riservate
alla discrezionalita' del legislatore. Invero, lo spostamento del
potere di azione in capo al pubblico ministero puo' avvenire secondo
una pluralita' di varianti, per esempio istituendo l'ufficio del
pubblico ministero presso il commissario agli usi civici e lasciando
a quest'ultimo il solo compito di giudicare, oppure - soluzione
ritenuta dall'Avvocatura dello Stato piu' coerente con l'art. 102,
secondo comma, della Costituzione e con le esigenze pratiche e di
salvaguardia - abolendo la giurisdizione speciale del commissario e
lasciandogli soltanto il potere di iniziativa processuale, cioe'
trasformandolo in un organo specializzato del pubblico ministero
presso il tribunale ordinario.
In ogni caso, indipendentemente dalle possibili varianti, si
tratta di un intervento nell'organizzazione della giustizia
manifestamente estraneo ai poteri di questa Corte.