ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382 (Disposizioni
urgenti sulla partecipazione alla spesa sanitaria e sul ripiano dei
disavanzi delle unita' sanitarie locali), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, promosso con
ordinanza emessa il 2 maggio 1992 dal Pretore di Ravenna nel
procedimento civile vertente tra Baioni Romano e il Ministero della
sanita' ed altri, iscritta al n. 733 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Visti l'atto di costituzione di Baioni Romano nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1993 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'avv. Giovanni Angelozzi per Baioni Romano e l'Avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 2 maggio 1992 (pervenuta alla Corte
costituzionale il 9 novembre 1992) il Pretore di Ravenna ha sollevato
una questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, n. 1,
lettera b), del decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382, convertito
nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, "nella parte in cui non comprende
fra i beneficiari dell'esenzionedal pagamento delle quote di
partecipazione alla spesa sanitaria i titolari di pensione di
invalidita' erogata dall'I.N.P.S. ai sensi dell'art. 24, legge 3
giugno 1975, n. 160, come sostituito dall'art. 1 legge 12 giugno
1984, n. 222, i quali, pur rientrando nei limiti di reddito di cui
alla medesima lettera, non abbiano raggiunto l'eta' pensionabile
prevista dall'A.G.O. per i lavoratori dipendenti", assumendone il
contrasto con l'art. 3 della Costituzione. La stessa questione era
gia' stata sollevata dal medesimo Pretore con ordinanza del 22 giugno
1990 (r.o. n. 655 del 1990) e decisa con la sentenza n. 177 del 1991,
che ha ordinato la restituzione degli atti allo stesso Pretore di
Ravenna per un nuovo esame della questione medesima, alla luce dello
jus superveniens costituito dal decreto del Ministro della sanita' in
data 1 febbraio 1991, che all'art. 6, ha modificato il regime delle
esenzioni per varie categorie di invalidi: e cio', in ragione della
possibile incidenza di tale disposizione sulla posizione della parte
privata, Baioni Romano, titolare di pensione di invalidita', ma non
avente ancora l'eta' prevista per la pensione di vecchiaia, che,
secondo la norma denunciata, costituisce il presupposto per
l'esenzione dal pagamento dei tickets.
Dopo la riassunzione del giudizio, il Pretore, aderendo
all'eccezione della parte privata, ripropone la questione, ritenendo
che il citato decreto del Ministro della sanita' - al quale la legge
ha demandato di rideterminare le forme morbose che danno diritto
all'esenzione dalla spesa sanitaria - non ha sostanzialmente
modificato la disciplina applicabile alla fattispecie in esame e non
ha, quindi, eliminato la gia' lamentata disparita' di trattamento. Il
ricorrente, infatti, fruendo di pensione di invalidita' riconosciuta,
con decorrenza febbraio 1972, ai sensi dell'art. 24 della legge 3
giugno 1975, n. 160, non sarebbe compreso fra i pensionati ammessi
all'esenzione, totale o parziale, dal pagamento delle quote di
partecipazione alla spesa sanitaria che, invece, e' garantita agli
invalidi civili con riduzione della capacita' lavorativa superiore a
due terzi (art. 6, primo comma, lettera d)), cioe' con la stessa
riduzione in base alla quale e' stata riconosciuta al ricorrente la
pensione di invalidita' a carico dell'I.N.P.S..
Ad avviso del giudice a quo rimane pertanto invariato il problema
dell'irrazionale disparita' di trattamento che la norma impugnata
determinerebbe tra i titolari di pensione di vecchiaia che non
superino un certo reddito e i titolari di pensione di invalidita',
egualmente al disotto del medesimo reddito, in quanto entrambi, a
prescindere dall'eta', sono nella condizione di ricorrere a frequenti
prestazioni sanitarie, inabili ad un proficuo lavoro e quindi non in
grado di integrare le proprie modeste entrate. Cosicche', in presenza
di situazioni sostanzialmente uguali, il cardine del differente
trattamento sarebbe costituito dal raggiungimento o meno dell'eta'
pensionabile, di per se' non sufficiente a giustificare la scelta
operata dal legislatore.
2. - Si e' costituita, a mezzo dell'avv. G. Angelozzi, la parte
privata Baioni Romano, attore nel giudizio a quo, che aderisce alle
argomentazioni dell'ordinanza.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, ha chiesto che la
questione sia dichiarata inammissibile per irrilevanza, sostenendo
che alla parte privata, fruente di una pensione d'invalidita'
riconosciuta ai sensi dell'art. 24 della legge 3 giugno 1975, n. 160,
sarebbe riconosciuta l'esenzione dal ticket prevista dall'art. 6,
lettera d), del decreto ministeriale 1 febbraio 1991, ove sono
contemplati gli invalidi civili con una riduzione della capacita'
lavorativa superiore ai due terzi.
Nel merito l'Avvocatura rileva che, anche a voler sostenere la
denunciata disparita' di trattamento, essa non deriverebbe dalla
legge n. 8 del 1990, ma dai decreti ministeriali 24 maggio 1989 e 1
febbraio 1990, che per la loro natura di atti non aventi valore
formale di legge non possono essere sottoposti al vaglio di
costituzionalita'.
L'Avvocatura richiama infine quanto gia' sostenuto in occasione
dei due giudizi che hanno dato luogo alla sentenza n. 177 del 1991 ed
all'ordinanza n. 402 del 1992.
Considerato in diritto
1. - Il decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382, convertito, con
modificazioni, nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, nel riformare la
disciplina delle quote di partecipazione a carico degli assisti ti
per le spese di assistenza sanitaria, stabilisce, all'art. 3, che
sono esentate dal pagamento di tali quote alcune categorie di
cittadini, tra i quali figurano, oltre agli indigenti (ma questa
previsione e' stata successivamente abrogata) e ai titolari di
pensione sociale, anche i titolari di pensione di vecchiaia con
reddito imponibile lordo non superiore ad un determinato ammontare
(pari a lire 16 milioni, aumentato di 6 milioni per il coniuge a
carico e di 1 milione per ciascun figlio a carico). Agli effetti di
quest'ultima esenzione, per titolari di pensione di vecchiaia si
intendono tutti coloro che, a prescindere
dall'ordinamentopensionistico di appartenenza, abbiano raggiunto
l'eta' per il collocamento a riposo prevista dall'assicurazione
generale obbligatoria per i lavoratori dipendenti; rientrano tra i
beneficiari anche i titolari di pensione di invalidita', di
anzianita' e di reversibilita', purche' abbiano raggiunto l'eta'
anzidetta e rientrino nei limiti di reddito sopra indicati.
Il Pretore di Ravenna ritiene che l'esclusione dall'esenzione dei
titolari di pensione di invalidita' di eta' inferiore a quella
prevista per il collocamento a riposo, pur se rientranti nei limiti
di reddito previsti dalla norma, determini una ingiustificata
disparita' di trattamento a loro danno, in quanto gli stessi versano
in una situazione sostanzialmente analoga a quella dei titolari di
pensione di vecchiaia, essendo per definizione inabili ad un proficuo
lavoro ed essendo per essi ugualmente presumibile la necessita' di un
frequente ricorso a prestazioni sanitarie, in ragione delle loro
menomate condizioni fisiche.
2. - Secondo l'Avvocatura, la questione sarebbe irrilevante, in
quanto il ricorrente nel giudizio a quo, titolare di una pensione di
invalidita' riconosciuta ai sensi dell'art. 24 della legge 3 giugno
1975, n. 160, e' da considerare esente in virtu' dell'art. 6 del
decreto ministeriale 1 febbraio 1991, secondo cui sono esentati
dalla partecipazione alla spesa per la generalita' delle prestazioni
sanitarie i cittadini appartenenti a talune categorie di invalidi,
tra le quali la lettera d) del medesimo art. 6 comprende gli
"invalidi civili con riduzione della capacita' lavorativa superiore a
due terzi". Comunque, aggiunge l'Avvocatura, la denunziata disparita'
di trattamento non deriverebbe dalla disposizione legislativa
impugnata, ma dai decreti ministeriali 24 maggio 1989 e 1 febbraio
1991, i quali, per la loro natura di atti non aventi valore formale
di legge, non possono essere sottoposti al vaglio di
costituzionalita'. Nel merito, l'Avvocatura sostiene che le
situazioni poste a confronto sono diverse, perche', mentre i titolari
di pensione di vecchiaia sono per definizione permanentemente inabili
a proficuo lavoro, per i titolari di pensione di invalidita' che non
abbiano raggiunto l'eta' pensionabile puo' residuare una sia pur
ridotta capacita' lavorativa che consente di integrare il reddito.
3. - Nell'ultimo quindicennio la disciplina legislativa della
partecipazione degli assistiti alla spesa sanitaria e delle relative
esenzioni ha subi'to frequentissime modificazioni.
L'art. 2 della legge 5 agosto 1978, n. 484 previde che tutti
coloro che avevano diritto all'assistenza farmaceutica in virtu' di
assicurazione obbligatoria fossero tenuti a corrispondere una quota -
variabile da lire 200 a lire 600 - del prezzo di vendita al pubblico
dei medicinali non compresi nell'elenco dei medicinali esenti. La
legge non contemplava esenzioni soggettive, ma, per i titolari di
pensione sociale, era prevista, dall'art. 3, un'erogazione annua di
lire 10.000, a titolo di rimborso forfettario degli oneri introdotti
dalla nuova legge.
Il ticket cosi' introdotto era concepito piu' in funzione di
dissuasione dal consumo eccessivo di medicinali che in funzione di
finanziamento della spesa sanitaria, tant'e' vero che esso non
figurava fra le entrate del Fondo sanitario nazionale disciplinate
dall'art. 69 della legge di riforma sanitaria.
La successiva evoluzione legislativa ha invece attribuito al
ticket una sempre maggiore valenza di strumento per la riduzione
della spesa pubblica in materia sanitaria ed ha correlativamente
disposto un'articolata disciplina delle esenzioni. In particolare,
l'art. 12 della legge 26 aprile 1982, n. 181, esento' dalle quote di
partecipazione alla spesa per prestazioni di diagnostica strumentale
e di laboratorio sia i cittadini con reddito inferiore a determinati
livelli, sia i grandi invalidi di guerra, di servizio e del lavoro
nonche' gli invalidi civili di cui all'art. 12 della legge n. 118 del
1971 (titolari della pensione di inabilita' prevista per i mutilati e
gli invalidi colpiti da inabilita' lavorativa totale ed in possesso
di determinati requisiti reddituali).
Il decreto-legge 12 settembre 1983, n. 463, convertito, con
modificazioni, nella legge 11 novembre 1983, n. 638, amplio'
notevolmente le categorie di invalidi per le quali era stabilita
l'esenzione, comprendendovi gli invalidi civili e del lavoro con
riduzione della capacita' lavorativa in misura superiore a due terzi;
gli invalidi di guerra o per servizio appartenenti alle categorie
dalla 1 alla 5 della tabella A allegata alla legge n. 313 del 1968;
i privi della vista e i sordomuti di cui agli artt. 6 e 7 della legge
n. 482 del 1968; gli invalidi civili minori degli anni 18 e titolari
dell'assegno di accompagnamento di cui all'art. 17 della legge n. 118
del 1971.
Tra i successivi interventi legislativi, va ricordato l'art. 28
della legge 28 febbraio 1986, n. 41, che, nel rideterminare i livelli
di reddito previsti per l'esenzione, abrogo' ogni altra esenzione
riferita a livelli di reddito, facendo salve, peraltro, quelle
previste dai precedenti decreti ministeriali in relazione a
specifiche patologie, quelle indicate nei protocolli per la tutela
della maternita' di cui al decreto del Ministero della sanita' 14
aprile 1984, nonche' quelle previste per invalidi e assimilati
dall'art. 11 del decreto-legge n. 463 del 1983.
Dopo altri interventi legislativi, la materia delle esenzioni
venne nuovamente affrontata dall'art. 3 della legge 1 febbraio 1989,
n. 37, che esonero' dal pagamento delle quote di partecipazione alla
spesa per prestazioni farmaceutiche le seguenti categorie: i
cittadini di cui sia riconosciuto lo stato di poverta'; i titolari di
pensione sociale; i disoccupati iscritti nelle liste di collocamento.
Il comma 2 del medesimo articolo abrogava ogni altra esenzione,
con esclusione di quelle riferite a forme morbose determinate, ai
protocolli per la tutela della maternita' e "alle categorie di
invalidi e assimilati di cui alla normativa vigente".
Infine intervenne il decreto-legge 25 novembre 1989, n. 382,
convertito, con modificazioni, nella legge 25 gennaio 1990, n. 8, del
cui art. 3, comma 1, la Corte e' chiamata a valutare la legittimita'
costituzionale. L'art. 1 del medesimo decreto prevedeva la
partecipazione degli assistiti alla spesa per prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio (partecipazione che era
stata soppressa con il decreto-legge n. 443 del 1987, convertito, con
modificazioni, nella legge n. 531 del 1987) nonche' per le visite e
le prestazioni specialistiche, e rideterminava le quote di
partecipazione relative alle prestazioni farmaceutiche. L'art. 3,
comma 1, disciplinava le esenzioni nel modo di cui gia' si e' fatto
cenno all'inizio, mentre il comma 3 abrogava ogni altra esenzione dal
pagamento delle quote di partecipazione alla spesa sanitaria, con
esclusione delle esenzioni riferite a forme morbose determinate, ai
protocolli per la tutela della maternita', alle categorie di invalidi
ed assimilati di cui alla normativa vigente, ai donatori di organi e
di sangue in connessione con gli atti di donazione nonche' delle
esenzioni relative all'accertamento dell'idoneita' allo svolgimento
di determinate attivita' sportive.
L'art. 1, comma 2, della legge di conversione dispose che
restassero salvi gli atti e i provvedimenti adottati in base a taluni
decreti-legge non convertiti, tra i quali il decreto-legge 27 aprile
1989, n. 152, il cui art. 2, comma 2, aveva demandato ad un decreto
del Ministro della sanita' la individuazione delle forme morbose che
davano titolo all'esenzione dalla partecipazione alla spesa
sanitaria, determinando l'ambito di applicazione di ogni singola
esenzione. In attuazione di tale norma era stato emanato il decreto
ministeriale 24 maggio 1989 che elencava varie forme morbose che
davano luogo ad esenzione dalla partecipazione alla spesa per la
generalita' delle prestazioni sanitarie ad esse correlate ovvero per
la generalita' delle prestazioni sanitarie. Il decreto prevedeva
anche, peraltro, l'esenzione generale per talune categorie di
cittadini, tra le quali era compresa quella degli invalidi civili con
riduzione della capacita' lavorativa superiore ai due terzi.
La materia della partecipazione degli assistiti alla spesa
sanitaria e delle relative esenzioni e' stata successivamente oggetto
di altri interventi legislativi. In particolare, l'art. 5, comma 3,
della legge 29 dicembre 1990, n. 407 ha abrogato l'esenzione prevista
per i cittadini in condizione di indigenza e ha demandato al Ministro
della sanita' di determinare con decreto "le forme morbose in
riferimento alle patologie croniche ed acute, che incidono gravemente
sull'autosufficienza e la qualita' della vita e le modalita' per il
riconoscimento, che danno diritto alla esenzione dal pagamento delle
quote di partecipazione alla spesa saniraria".
In attuazione di quanto disposto dal richiamato comma 3, e' stato
emanato il decreto ministeriale 1 febbraio 1991 che elenca le forme
morbose che danno luogo ad esenzione dal ticket per i farmaci ad esse
correlati e per le correlate prestazioni di diagnostica strumentale e
di laboratorio e prestazioni specialistiche. Anche tale decreto
comprende, all'art. 6, un elenco di categorie di cittadini esentati
dalla partecipazione alla spesa per la generalita' delle prestazioni
sanitarie e menziona a tal fine, tra gli altri, gli invalidi civili
con una riduzione della capacita' lavorativa superiore a due terzi.
L'art. 4, comma 4, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 ha
nuovamente modificato le quote di partecipazione alla spesa per
farmaci, specificando che tali quote sono dovute da tutti i cittadini
"esclusi i pensionati esenti dalla partecipazione alla spesa
sanitaria per motivi di reddito e gli invalidi di guerra titolari di
pensione diretta vitalizia, nonche', ai sensi dell'articolo 5 della
legge 3 aprile 1958, n. 474, i grandi invalidi per servizio".
La materia della partecipazione alla spesa sanitaria e' stata
quindi radicalmente riformata con il decreto-legge 19 settembre 1992,
n. 384, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992,
n. 438. L'art. 6, comma 4, ultima parte, demanda ad un decreto
ministeriale di stabilire, tra l'altro, "un tetto massimo di spesa
per la fruizione dell'assistenza farmaceutica in regime di esenzione
dalla quota di partecipazione alla spesa sanitaria per i soggetti
esenti ai sensi dell'art. 3 del decreto-legge 25 novembre 1989, n.
382, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 gennaio 1990, n.
8, e successive modificazioni".
Dopo l'emanazione di tale decreto, ma prima della sua conversione
in legge, e' stata promulgata la legge 23 ottobre 1992, n. 421,
recante delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione
delle discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di
previdenza e di finanza territoriale. La delega riguardava anche, in
particolare, il riordino della disciplina dei tickets (art. 1, comma
1, lettera a)). Il decreto legislativo del 30 dicembre 1992, n. 502,
attuativo di tale delega, non contiene peraltro disposizioni
rilevanti ai fini della questione qui in esame.
4. - La sequenza di interventi legislativi sopra accennata - oltre
a confermare la vigenza attuale della norma impugnata - consente
anche di rilevare che l'esenzione prevista per gli invalidi civili
con riduzione della capacita' lavorativa superiore a due terzi non
deriva dai decreti ministeriali del 24 maggio 1989 e del 1 febbraio
1991, bensi' da norme legislative (cosi' come e' per tutte le
esenzioni riferite a determinate categorie di cittadini), e che tale
previsione non e' estensibile in via interpretativa ai titolari di
pensione di invalidita'.
L'esenzione venne infatti stabilita dall'art. 11 del decreto-legge
n. 463 del 1983 ed espressamente fatta salva dalle leggi successive,
quanto meno fino al 1990 (art. 28 legge n. 41 del 1986, art. 3 legge
n. 37 del 1989, art. 3 decreto-legge n. 382 del 1989). La delega alla
decretazione ministeriale contenuta negli artt. 2, comma 2, del
decreto-legge n. 152 del 1989 e 5, comma 3, della legge n. 407 del
1990 riguardava, del resto, solo le esenzioni riferite a particolari
forme morbose e a prestazioni sanitarie ad esse correlate e non
comprendeva anche la individuazione di esenzioni generali per deter-
minate categorie di cittadini, sicche' deve ritenersi che quanto i
decreti sopra menzionati contengono al riguardo abbia solamente un
valore meramente ricognitivo ed esplicativo.
La rassegna delle norme che si sono succedute in materia evidenzia
compiutamente che gli invalidi civili con riduzione della capacita'
lavorativa superiore a due terzi, ai quali si riferisce l'esenzione
in esame, sono quelli di cui alla legge n. 118 del 1971 (art. 13) e
le categorie ad essi assimilati dalla legge, mentre nessuna
assimilazione e' possibile per i titolari delle pensioni di
invalidita' erogate dall'assicurazione generale obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti e dalle forme di
previdenza sostitutive del regime generale, non essendovi alcuna
norma che stabilisca tale assimilazione ed essendo diversi i criteri,
i modi e gli effetti dell'accertamento dell'invalidita'. E' del resto
decisivo il rilievo che nella norma impugnata i titolari di pensione
di invalidita' sono espressamente contemplati come tali nel comma 1,
sicche' e' da escludere che l'interprete possa riferire anche ad essi
la formula "invalidi e assimilati di cui alla normativa vigente"
contenuta nel comma 2.
Il giudice a quo ha quindi esattamente individuato la disposizione
legislativa alla quale doveva essere rivolta la denunzia e
l'interpretazioneche egli ne ha presupposto non appare contestabile.
5. - Nel merito la questione e' fondata.
L'esenzione generale dalla partecipazione alla spesa sanitaria,
disposta dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 382 del 1989 in
favore dei pensionati di vecchiaia che abbiano redditi inferiori a
determinati livelli, corrisponde alla corretta individuazione, da
parte del legislatore, di una categoria di cittadini non abbienti,
che si trovano presuntivamente nell'impossibilita', a causa delle
loro condizioni fisiche e per ragioni di ordine sociale, di trovare
fonti di reddito ulteriore, e che, a causa del deperimento fisico che
generalmente si accompagna all'eta' avanzata, hanno presumibilmente
un bisogno maggiore e piu' frequente di far ricorso a prestazioni di
cura, di prevenzione e di riabilitazione.
Tali essendo le ragioni che giustificano l'esenzione generale in
oggetto, appare chiaro che essa rappresenta attuazione del contenuto
minimo essenziale del diritto alla tutela della salute, garantito
dall'art. 32 della Costituzione: il quale, considerato anche in
correlazione con il principio di uguaglianza sostanziale (art. 3,
secondo comma), impone che la salute abbia una protezione piena,
esaustiva ed effettiva (sentenza n. 992 del 1988). Orbene, la
condizione dei pensionati di invalidita' infrasessantacinquenni che
abbiano redditi inferiori ai livelli previsti per i pensionati di
vecchiaia presenta tutti gli elementi ai quali si ricollegano le
ragioni dell'esenzione in esame. Anche in questo caso, infatti, si
tratta di cittadini parimenti non abbienti, che si trovano - per
definizione legislativa e per specifico accertamento amministrativo o
giudiziale - nell'impossibilita', a causa delle loro menomate
condizioni fisiche e per collegate ragioni di ordine sociale, di
trovare fonti di guadagno ulteriore, e che a causa dell'infermita' o
del complesso di infermita' di cui sono portatori, hanno
presumibilmente un bisogno maggiore e piu' frequente di far ricorso a
prestazioni di cura, di prevenzione e di riabilitazione.
Appare quindi del tutto ingiustificata ed irrazionale (e tanto
piu' grave in quanto incide sull'effettiva garanzia di un diritto
fondamentale della persona) l'esclusione di questa seconda categoria
di cittadini dall'esenzione doverosamente prevista per la prima. E
l'irrazionalita' di tale disparita' di trattamento appare ancor piu'
evidente inserendo nel quadro della comparazione anche l'esenzione
prevista per gli invalidi civili con riduzione della capacita'
lavorativa superiore a due terzi (e cioe' di misura pari alla
riduzione della capacita' di guadagno o della capacita' lavorativa
prevista per il diritto alla pensione di invalidita'). Questa Corte,
del resto, ha gia' ritenuto che "l'inabilita' connessa all'eta'
avanzata sia praticamente indistinguibile da quella derivante ai
parzialmente inabili da pregresse condizioni di salute .. si' che
entrambe diano titolo, nelle medesime condizioni di bisogno, ad
un'identica prestazione assistenziale". In presenza di tale
sostanziale equivalenza tra le condizioni invalidanti - ha aggiunto
la Corte - "non hanno ragion d'essere differenziazioni
nell'individuazione delle condizioni di bisogno che danno titolo al
sostegno solidaristico della collettivita'".