ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi primo
e secondo, della legge della Regione Sicilia 30 aprile 1991, n. 15
(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 27 dicembre 1978, n.
71, in materia urbanistica e proroga di vincoli in materia di parchi
e riserve naturali), promosso con ordinanza emessa il 12 maggio 1992
dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - sezione di
Catania - sul ricorso proposto da Aurelio Famularo contro il comune
di Lipari, iscritta al n. 679 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima
serie speciale dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento della Regione Sicilia;
Udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 1993 il Giudice
relatore Gabriele Pescatore;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione
di Catania, con ordinanza 12 maggio 1992, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 41 e 42 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi primo e secondo, della
legge reg. siciliana 30 aprile 1991, n. 15, a norma del quale
"l'efficacia dei vincoli contenuti negli strumenti urbanistici
generali indicati nell'art. 1 della legge reg. 5 novembre 1973, n.
38, gia' decaduti per decorrenza di termini, e' prorogata al 31
dicembre 1992" (primo comma), cosi' come lo e', parimenti fino a tale
data, l'efficacia dei vincoli che "decada entro il 31 dicembre 1992"
(secondo comma).
Nell'ordinanza di rimessione si premette, riguardo al giudizio a
quo, che il ricorrente e' proprietario di un terreno, nel comune di
Lipari, destinato dal programma di fabbricazione, a zona F3. Detta
area non era stata utilizzata dall'amministrazione comunale nel
termine decennale di efficacia dello strumento urbanistico (approvato
il 28 novembre 1979), cosicche' il vincolo era ormai decaduto sin dal
novembre 1989. Con delibera del 27 gennaio 1990, il consiglio
comunale di Lipari aveva confermato "nella parte in cui incidono su
beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati
alle espropriazioni, le indicazioni del piano di fabbricazione
comunale".
Avverso tale provvedimento l'interessato aveva proposto ricorso al
Tribunale amministrativo regionale, che aveva annullato l'atto in
questione.
Il ricorrente aveva richiesto, nel novembre del 1989, la
concessione edilizia per la costruzione di un miniappartamento, ma
era sopravvenuta la legge regionale siciliana 30 aprile 1991, n. 15
che ha prorogato sino al 31 dicembre 1992 i vincoli contenuti negli
strumenti urbanistici generali indicati dalla legge regionale 5
novembre 1973, n. 38, gia' decaduti per decorrenza dei termini, con
la conseguenza che il sindaco gli ha negato la concessione,
permanendo il vincolo d'inedificabilita' sul suolo.
L'interessato ha proposto nuovamente ricorso al Tribunale
amministrativo regionale, impugnando l'atto reiettivo della richiesta
di concessione e deducendo l'illegittimita' costituzionale della
legge regionale.
Cio' premesso, il Tribunale amministrativo regionale, a sostegno
della non manifesta infondatezza della questione, osserva che la
Corte costituzionale ha ritenuto che i vincoli urbanistici, i quali
incidano su beni determinati svuotando del suo contenuto, in maniera
di rilevante entita', il diritto del proprietario, debbono avere
carattere temporaneo, e la loro durata puo' essere prorogata dalla
legge solo in presenza di esigenze ed entro limiti che non rendano la
proroga irrazionale.
Nel caso di specie la legge reg. siciliana 5 novembre 1973, n. 38
aveva gia' fissato un limite di efficacia dei vincoli urbanistici a
contenuto espropriativo di durata doppia rispetto a quello previsto
dalla legislazione statale (dieci anni anziche' cinque), con la
conseguente piu' lunga compressione, senza indennizzo, del diritto di
proprieta'. In relazione a tale situazione, l'art. 2, commi primo e
secondo, della legge reg. siciliana 30 aprile 1991, n. 15, prorogando
ulteriormente detti vincoli, secondo il giudice a quo sarebbe del
tutto privo di giustificazione, allungando indiscriminatamente la
durata dei vincoli urbanistici, gia' di per se' sproporzionata "se
raffrontata alla vita di un uomo in relazione alla impossibilita'
ch'esso ha di godere del bene".
Nell'ordinanza di rimessione si osserva che nessun elemento di
giustificazione della proroga e' rinvenibile nella legge impugnata e
che l'aggravio del sacrificio apportato dalla proroga ai privati, non
puo' essere giustificato da una decennale inattivita' dei comuni
nell'adempimento dei loro compiti in materia urbanistica.
L'arbitrarieta' della norma impugnata e' accresciuta - secondo il
giudice a quo - dalla circostanza che la proroga e' indiscriminata e
si riferisce non soltanto a quei piani che risultino ancora in vigore
ma anche a quelli la cui efficacia sia gia' cessata. Infatti, mentre
nel primo caso la proroga puo' comportare, al massimo, uno o due anni
in piu' di indisponibilita' del bene senza indennizzo, nel secondo
caso tale indisponibilita' puo' prolungarsi per diversi anni ed
incidere su diritti quesiti.
Sulla base di tale ultima considerazione, il giudice a quo chiede,
in via subordinata, che sia dichiarata costituzionalmente illegittima
quanto meno la proroga relativa ai piani gia' scaduti (art. 2, primo
comma, della legge regionale impugnata).
Dinanzi a questa Corte e' intervenuta la regione siciliana, col
patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
Nell'atto d'intervento si osserva che i vincoli ai quali si
riferisce la legge impugnata, sono quelli contenuti negli strumenti
urbanistici generali indicati dall'art. 1 della legge regionale n. 38
del 1973 (piano comprensoriale, piano regolatore generale e programma
di fabbricazione) e preordinati all'espropriazione, o che comportano
l'inedificabilita'.
In relazione alla prorogabilita' di tali vincoli, la Corte
costituzionale si e' gia' pronunciata con la sentenza n. 92 del 1982,
con la quale ha riconosciuto che la previsione di una loro proroga
rientra nella discrezionalita' legislativa, purche' non trasmodi
nell'irragionevolezza.
Cio' non significa, peraltro, che la proroga, per risultare non
arbitraria e non irrazionale, debba essere espressamente motivata dal
legislatore: osta infatti alla utilizzabilita' di tale criterio la
struttura stessa dell'atto legislativo. Al riguardo, va invece
considerato che la proroga e' inserita in una legge volta a
realizzare un generale aggiornamento della pianificazione urbanistica
comunale in Sicilia e a facilitare l'attuazione dei piani regolatori.
A tal fine la legge impugnata ha previsto l'obbligo per i comuni
interessati da vincoli decaduti e prorogati ai sensi dell'art. 2, di
revisionare il piano regolatore entro 18 mesi (art. 3, commi 1, 2 e
3) e - in mancanza - un intervento sostitutivo dell'assessore
regionale (art. 3, comma 10). La legge (art. 4) reca inoltre misure
attinenti alla esecuzione delle opere di urbanizzazione, la cui
localizzazione e' presidiata dai vincoli di piano regolatore.
In relazione alla ratio suddetta - secondo l'Avvocatura dello
Stato - le precedenti inadempienze dei comuni non tolgono
razionalita' alla proroga, ne' rendono arbitrario l'ulteriore
sacrificio imposto alla proprieta' privata, dovendo la sua
ragionevolezza essere valutata in relazione alla situazione
obbiettiva, alle finalita' della legge e ad una corretta
considerazione dell'interesse proprietario privato in rapporto alle
esigenze generali di gestione del territorio.
Considerato in diritto
1. - Questa Corte e' chiamata a decidere dell'illegittimita'
costituzionale dei commi primo e secondo dell'art. 2 della legge
regionale siciliana 30 aprile 1991, n. 15, in base ai quali
l'efficacia dei vincoli derivanti dagli strumenti urbanistici
generali indicati dall'art. 1 della legge regionale 5 novembre 1973,
n. 38, gia' decaduti per decorrenza di termini, e' prorogata sino al
31 dicembre 1992; qualora l'efficacia dei vincoli di cui al primo
comma decada entro il 31 dicembre 1992, la stessa e' prorogata fino
alla predetta data. Sarebbero cosi' violati gli artt. 3, 41 e 42
della Costituzione, non avendo tali proroghe una giustificazione
ragionevole in relazione al sacrificio imposto alla proprieta'
privata.
Il giudice a quo deduce in proposito che i vincoli urbanistici
derivanti dai piani regolatori, secondo la giurisprudenza di questa
Corte, in base all'art. 42 della Costituzione, debbono avere
carattere temporaneo e nel caso di specie la proroga e' priva di
giustificazione, tenuto conto che la legge regionale aveva gia'
fissato per essi un limite di efficacia di durata doppia rispetto a
quello previsto dalla legislazione statale (dieci anni, invece di
cinque). Inoltre, particolarmente irragionevole sarebbe la "proroga"
dell'efficacia dei piani gia' scaduti, che ne prolungherebbe
eccessivamente la vigenza, incidendo su diritti quesiti.
2. - La questione non e' fondata in riferimento all'art. 41 della
Costituzione ed e' inammissibile in riferimento agli artt. 3 e 42
della Costituzione.
L'art. 1 della legge regionale siciliana 5 novembre 1973, n. 38
stabili': "Le indicazioni di piano comprensoriale, di piano
regolatore generale, di programma di fabbricazione, nella parte in
cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a
vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino
l'inedificabilita', perdono ogni efficacia qualora entro dieci anni
dalla data di approvazione dei predetti strumenti urbanistici non
siano stati approvati i relativi piani particolareggiati od
autorizzati i piani di lottizzazione convenzionati. La efficacia dei
vincoli anzidetti non puo' essere protratta oltre il termine di
attuazione dei piani particolareggiati e di lottizzazione. Per gli
strumenti urbanistici approvati prima della data di entrata in vigore
della presente legge, il termine di dieci anni di cui al precedente
comma decorre dal 1 dicembre 1968".
La particolare durata dei vincoli urbanistici prevista da tale
articolo, fu ritenuta costituzionalmente legittima da questa Corte
(sentenza n. 82 del 1982), in quanto giustificata dagli eventi
sismici in precedenza verificatisi in Sicilia e dalle conseguenti
ripercussioni su tutte le attivita' economiche nell'isola.
L'art. 2 della legge regionale 30 aprile 1991, n. 15, nel primo
comma, ha "prorogato" al 31 dicembre 1992 l'efficacia degli strumenti
urbanistici indicati nel sopra riportato art. 1 della legge n. 38 del
1973, "gia' decaduti per decorrenza di termini". Nel secondo comma ha
prorogato, fino alla stessa data, l'efficacia dei vincoli non ancora
scaduti ma scadenti entro il 31 dicembre 1992.
Cio' premesso, va osservato che e' del tutto priva di fondamento
la dedotta lesione dell'art. 41 della Costituzione, riguardando esso
la tutela della liberta' d'iniziativa economica, sulla quale la
normativa impugnata non incide minimamente.
In relazione alle altre censure, deve rilevarsi che, secondo
quanto affermato da questa Corte (sentenze n. 141 del 1992; nn. 1164,
92 e 82 del 1988; n. 355 del 1985; n. 26 del 1976, n. 55 del 1968), i
vincoli derivanti dai vari tipi di piani previsti dalla legislazione
in materia, preordinati all'espropriazione o che comportino
l'inedificabilita' delle aree, assumono carattere sostanzialmente
espropriativo, se non sono adeguatamente delimitati nel tempo:
pertanto, le norme che li prevedono, ove non ne dispongano
l'indennizzabilita', debbono circoscriverne la durata entro limiti
ragionevoli, ponendosi, altrimenti, in contrasto con gli artt. 42 e 3
della Costituzione. Inoltre, la determinazione di tale durata
appartiene alla discrezionalita' del legislatore (statale o
regionale), cosi' come vi rientra la loro eventuale proroga, la cui
necessita' puo' insorgere in relazione a particolari esigenze che
emergono dalla realta' sociale (sentenza n. 92 del 1982).
Nel caso di specie il legislatore regionale, con l'adozione della
normativa impugnata ha operato una valutazione non censurabile da
questa Corte, in quanto fondata su una scelta discrezionale non
irragionevole: infatti, il contemperamento dell'interesse generale
alla conservazione dei vincoli, al fine dell'ordinato sviluppo del
territorio, e l'interesse dei proprietari dei suoli alla loro
cessazione, e' avvenuto attraverso una "proroga" di durata limitata e
in correlazione con una serie di obblighi imposti ai comuni (art. 3),
riguardanti la revisione dei piani regolatori e l'adozione di altre
misure volte all'aggiornamento e al miglioramento della
pianificazione urbanistica ed alla esecuzione (art. 4) di opere di
urbanizzazione.
Per le stesse ragioni, rientra nel legittimo esercizio della
discrezionalita' legislativa la conferma anche dei vincoli derivanti
dagli strumenti urbanistici gia' "decaduti", parimenti giustificata
dalle finalita' della legge e dalla limitazione temporale
dell'ulteriore efficacia dei vincoli.