ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del decreto legislativo
22 giugno 1991, n. 230 (Approvazione della tariffa delle tasse sulle
concessioni regionali ai sensi dell'art. 3 della legge 16 maggio
1970, n. 281, come sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990,
n. 158) e dell'art. 3, comma 2, lett. c), della legge 16 maggio 1970,
n. 281, come sostituito dall'art. 4, comma 1, della legge 14 giugno
1990, n. 158 (Norme di delega in materia di autonomia impositiva
delle regioni ed altre disposizioni concernenti i rapporti finanziari
tra lo Stato e le regioni), promossi con ricorsi delle Regioni Umbria
e Lombardia notificati il 2 settembre e il 30 agosto 1991, depositati
in cancelleria il 5 e il 6 settembre 1991 ed iscritti ai nn. 33 e 34
del registro ricorsi 1991;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avvocato Goffredo Gobbi per la Regione Umbria, l'avvocato
Valerio Onida per la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato
Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato al Presidente del Consiglio dei
ministri in data 30 agosto 1991, (reg.ric n. 34 del 1991) la Regione
Lombardia ha sollevato, in via principale, questione di legittimita'
costituzionale del decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230,
emanato ai sensi della delega di cui all'art. 3, comma 1, della
legge 16 maggio 1970, n. 281 (come sostituito dall'art. 4 della legge
14 gennaio 1990, n. 158) e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie
generale, n. 179 del 1 agosto 1991. La nuova tariffa delle tasse
sulle concessioni regionali, approvata con l'impugnato decreto,
violerebbe in piu' punti i limiti ed i criteri della delega,
risultando, sotto diversi profili, lesiva delle competenze
costituzionalmente attribuite alla Regione. Nelle "note" che
accompagnano alcune voci della tariffa non ci si limiterebbe,
infatti, secondo le prescrizioni della legge di delegazione, ad
individuare gli atti soggetti al tributo, stabilendo i termini per la
relativa riscossione e disciplinandone, eventualmente, in modo
particolare l'applicazione, ma si detterebbero altresi' norme che
attengono all'attivita' amministrativa della Regione, e cioe', piu'
in particolare: ai presupposti o al contenuto dei relativi atti e
provvedimenti, alla loro efficacia temporale e alla destinazione del
gettito del tributo. Sarebbero, inoltre regolati i presupposti e
l'importo di ulteriori tasse o contributi che, seppure previsti da
precedenti provvedimenti statali analoghi a quello impugnato, non
rientrerebbero nella disciplina propria del tributo nel cui ambito
sono inseriti, e, quindi, nelle previsioni della delega, attenendo
piuttosto all'esercizio di poteri riconducibili alla potesta'
normativa sostanziale spettante alle regioni nelle materie consider-
ate. Le censure formulate si riferiscono in particolare: a) alle
note alle voci n. 1 (concessione per l'apertura e l'esercizio di
farmacie) e n. 4 (autorizzazione all'apertura e all'esercizio di
stabilimenti termali-balneari e di gabinetti medici e ambulatori dove
si pratica la radioterapia) nella parte in cui stabiliscono che,
oltre alle tasse di concessione, i titolari delle relative
concessioni o autorizzazioni sono tenuti al pagamento, nelle misure
ivi indicate, rispettivamente di una "tassa annuale di ispezione
regionale" e di una "tassa annuale di ispezione", con riferimento
agli artt. 128 e 196 del testo unico delle leggi sanitarie; b) alla
nota alla voce n. 2 (autorizzazione all'apertura e all'esercizio di
stabilimenti di produzione e smercio di acque minerali) dove si
prevede che "l'autorizzazione e' sempre necessaria anche se l'acqua
venga posta in vendita alla fonte o nello stabilimento di produzione
(art. 4 del regolamento 28 settembre 1919, n. 1924)"; che "quando
trattasi di piu' sorgenti tra loro diverse per composizione o per
modo di utilizzazione, occorrono distinte autorizzazione di
produzione o di smercio (art. 5 del regolamento n. 1924 del 1919,
cit.)"; e che "qualunque modificazione deve essere autorizzata con un
nuovo decreto da assoggettarsi a tassa"; c) alla nota alla voce n. 5
(autorizzazione all'apertura di ambulatori, case o istituti di cura
medico-chirurgica, etc ..), dove, sulla base di una definizione degli
ambulatori, si stabilisce che "non sono soggetti ad autorizzazione e
quindi al pagamento delle tasse sopradistinte, i gabinetti personali
e privati, in cui i medici generici e specializzati esercitano la
loro professione"; d) alla nota alla voce n. 7 (autorizzazione
igienico-sanitaria per l'apertura di pubblici esercizi) nella parte
in cui si precisa che "l'autorizzazione occorre anche per le
dipendenze staccate dall'esercizio principale dell'albergo,
costituendo queste esercizi a se' stanti"; e) alle note alle voci n.
8 e n. 9 (autorizzazione all'apertura e all'esercizio di rivendite di
latte, e autorizzazione a produrre e mettere in commercio crema,
panna montata, ecc.) nella parte in cui si prevedono alcuni casi in
cui gli esercizi "sono esonerati dall'autorizzazione" o "non hanno
l'obbligo di munirsi dell'autorizzazione"; f) alla nota alla voce n.
10 (autorizzazione per la produzione e confezione di estratti di
origine animale o vegetale) dove si stabilisce che "la domanda
diretta ad ottenere l'autorizzazione .. deve essere rivolta alla
regione, distintamente per ogni singolo prodotto"; g) alla nota alla
voce n. 17 (abilitazione all'esercizio venatorio) dove si prevede che
"l'abilitazione all'esercizio venatorio si consegue soltanto dopo
aver superato l'esame previsto dalla legge 27 dicembre 1977, n. 968";
h) alla nota alla voce n. 18 (licenza per la pesca nelle acque
interne) nella parte in cui si stabilisce che "le licenze di tipo A,
B, e C hanno validita' di 6 anni dalla data di rilascio; quella di
tipo D ha validita' di 3 mesi"; che "nel caso di smarrimento o
distruzione della licenza non puo' rilasciarsi un duplicato del
documento, bensi' una nuova licenza con il pagamento della relativa
tassa o soprattassa"; e che alla tassa e' aggiunta una soprattassa
annuale "da ripartire fra le amministrazioni provinciali, le
associazioni dei pescatori sportivi, le associazioni regionali coop-
erative di categorie giuridicamente riconosciute, secondo criteri da
stabilirsi con provvedimenti del consiglio regionale"; i) alla nota
alla voce 23 (licenza per aprire e condurre agenzie di viaggio) nella
parte in cui prevede che "il rilascio della autorizzazione a persone
fisiche e giuridiche straniere e' subordinato al nulla-osta dello
Stato, sentita la regione"; che "non hanno bisogno
dell'autorizzazione e quindi non sono nemmeno tenute al pagamento
della tassa le aziende che si occupano esclusivamente della vendita
di biglietti delle ferrovie dello Stato"; che "oltre al pagamento
della tassa di apertura, i titolari delle agenzie sono tenuti a pre-
stare la cauzione di cui all'art. 14 del regio decreto legge 23
novembre 1936, n. 2423, e dell'art. 9 della legge n. 217 del 1983
nella misura fissata con legge regionale in relazione al tipo di
attivita' per cui viene rilasciata l'autorizzazione"; che
"l'autorizzazione e' valida anche per le succursali o filiali situate
nella stessa o in altre localita' della regione", mentre sono tenute
a munirsi di distinte licenze le succursali o filiali delle agenzie
aventi sede in altre regioni; e che "l'autorizzazione regionale e'
subordinata al nulla osta della competente autorita' di pubblica
sicurezza, per quanto attiene all'accertamento del possesso dei
requisiti di cui agli articoli 11 e 12 del testo unico approvato con
regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 e successive modificazioni (art.
9, comma 5, legge n. 217 del 1983)"; l) alla nota alla voce n. 25
(licenza per l'esercizio della trebbiatura a macchina) dove si
stabilisce che "la licenza di trebbiatura ha valore soltanto per la
macchina o le macchine trebbiatrici, per la specie di piante e per
l'annata agraria", che "la licenza scade il 31 dicembre di ogni anno"
e "il rinnovo puo' essere richiesto entro il 30 aprile di ciascun
anno"; m) alle note alle voci n. 28 (permesso per la ricerca di
sorgenti di acque minerali e termali), n. 32 (concessione per la
coltivazione di giacimenti di acque minerali e termali) e n. 33
(concessione per la coltivazione di cave e torbiere) nella parte in
cui stabiliscono che "oltre alla tassa di concessione e' dovuto il
diritto proporzionale annuo previsto dalla vigente normativa in
materia"; n) alla nota alla voce n. 35 (concessione alla costruzione
e all'esercizio di vie funicolari aeree in servizio pubblico per
trasporto di persone o cose) dove si prevede che "i titolari della
concessione sono inoltre tenuti, ai sensi della legge 23 giugno 1927,
n. 1110, al pagamento del contributo di sorveglianza" la cui misura
viene di seguito indicata; o) alle note alle voci n. 38 (concessione
di filovie, con riferimento alla legge 28 settembre 1939, n. 1822);
n. 39 (concessione per l'impianto e l'esercizio di slittovie e
sciovie, con riferimento al decreto legge 7 settembre 1938, n. 1696);
n. 41 (concessione di servizi pubblici automobilistici, con
riferimento alla legge 28 settembre 1939, n. 1822); n. 42 e n. 43
(concessione per l'esercizio di servizi pubblici di navigazione
interna, con riferimento al d.P.R. 28 giugno 1949, n. 631) dove si
prevedono analoghi contributi di sorveglianza; p) alla nota alla voce
n. 39 (concessione per l'impianto e l'esercizio di slittovie e
sciovie) nella parte in cui stabilisce che "quando l'impianto abbia
carattere di stabilita' per cio' che si riferisce alle parti
meccaniche, ai fabbricati e alla linea, la concessione ha la durata
massima di anni dieci, salvo rinnovo", mentre "negli altri casi la
concessione ha la durata di una stagione, salvo rinnovi di stagione
in stagione"; q) alla nota alla voce n. 40 (concessione per servizi
pubblici di autotrasporto di merci) dove si stabilisce che nel caso
di passaggio di proprieta' di autoveicoli il nuovo proprietario deve
ottenere "altra apposita concessione con il relativo pagamento della
tassa"; r) alla nota alla voce n. 46 (permesso per trasporto per
effettuare corse per trasporto viaggiatori fuori linea con autobus
adibiti ai servizi pubblici) nella parte in cui stabilisce che "il
permesso non puo' avere una durata superiore ai 5 giorni".
Osserva la Regione ricorrente che il richiamo di atti normativi
statali - o la riproduzione delle relative discipline - senza
precisare che la loro validita' e' condizionata all'assenza di
un'espressa regolamentazione regionale, eccede dai limiti della
delega ed appare lesiva dell'autonomia regionale, e cio' anche nei
casi in cui, non essendosi quest'ultima esercitata, occorra comunque
far riferimento a quegli atti normativi statali. In altri casi, poi,
le norme contenute nelle "note" alle singole voci della tariffa, non
trovando riscontro in alcun testo legislativo, risulterebbero
addirittura innovative dell'ordinamento, come, ad esempio, nella gia'
menzionata nota alla voce n. 18 (licenza per la pesca nelle acque
interne) dove si stabilisce, con disposizione che non troverebbe
riscontro nella vigente legislazione, la devoluzione del gettito
della soprattassa a determinate categorie di soggetti. Sempre in
riferimento a quest'ultima voce, la ricorrente ritiene poi che la
relativa "nota", determinando tipologie, caratteristiche e durata
della licenza di pesca nelle acque interne in modo difforme dalla
legislazione regionale (artt. 37, 39, 40 e 41 legge Regione Lombardia
26 maggio 1982 n. 25), violerebbe ulteriormente sia i limiti della
delega che la sfera di competenze costituzionalmente attribuite alla
regione. Si osserva al riguardo che anche il d.P.R. 26 ottobre 1972
n. 641, concernente le tasse sulle concessioni governative, omise
ogni riferimento alla licenza per la pesca nelle acque interne,
essendo stata, nel frattempo, la materia, trasferita alla competenza
delle regioni (art. 1, comma 2, lett. p, d.P.R. 15 gennaio 1972 n.
11). Per quanto riguarda, poi, il criterio della delega (di cui
all'art. 3, comma 2, lett. c., della legge 16 maggio 1970 n. 281,
come sostituito dall'art. 4 della legge 14 giugno 1990 n. 158)
secondo cui, in caso di provvedimenti o atti gia' assoggettati a
tassa di concessione regionale di importo diverso in ciascuna
regione, l'ammontare del tributo deve essere pari al 90 per cento del
tributo di ammontare piu' elevato, ad avviso della ricorrente, tale
criterio risulterebbe violato: a) nella voce n. 15 (licenza di
appostamento fisso di caccia), in quanto si omette di considerare la
licenza di appostamento "con tabelle" prevista della vigente
legislazione regionale (art. 30 della legge regionale 31 luglio 1978
n. 47, come modificato dalla legge regionale 16 agosto 1988 n. 41), e
comunque, qualora si ritenesse quest'ultima compresa nella licenza di
appostamento fisso, si determina un importo del tributo inferiore al
90 per cento dell'importo piu' elevato previsto dalla vigente tariffa
regionale (voce n. 15 della tabella allegata alla legge regionale 10
marzo 1980, n. 25 e successive modificazioni); b) nella voce n. 16
sub 1 (concessione di costituzione di azienda faunistico-venatoria)
dove, da un lato, non si prescrive una tassa fissa di rilascio,
prevista, invece, dalla disciplina regionale, e dall'altro, si
stabilisce una tassa per ettaro in misura inferiore al 90 per cento
del corrispondente importo fissato, per le aziende faunistiche pri-
vate fuori dalla zona delle Alpi, dalla tariffa regionale in vigore
(voce n. 16 della tabella allegata alla legge regionale 10 marzo
1980, n. 25, e successive modificazioni); c) nella voce n. 18
(licenza per la pesca nelle acque interne) in quanto si stabilisce
per le licenze di tipo "C" e "D" (non previste dalla legislazione
regionale) importi assai inferiori al 90 per cento dell'importo
prescritto dalla vigente tariffa regionale per gli unici due tipi di
licenza ivi previsti ""A" e "B", voce n. 18 della tabella allegata
alla legge regionale n. 25 del 1980 e successive modificazioni); d)
nella voce n. 41 (concessione di servizi pubblici automobilistici)
poiche', anche in questo caso, si stabiliscono, con riferimento agli
autoservizi con frequenza giornaliera ( sub 1), agli autoservizi con
frequenza non superiore a quattro giorni per settimana ( sub 2), agli
autoservizi con frequenza non superiore a due giorni per settimana (
sub 3) e agli autoservizi a carattere esclusivamente operaio e per
studenti ( sub 5), importi inferiori al 90 per cento di quelli
previsti dalla vigente tariffa regionale (voce n. 41 della tabella
allegata alla legge regionale 10 marzo 1980, n. 25, e successive
modificazioni).
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, costituitosi con il
patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che il
ricorso sia dichiarato infondato. Ad avviso della Presidenza,
infatti, le norme censurate risulterebbero indispensabili per
determinare in modo puntuale le fattispecie costitutive
dell'obbligazione tributaria ed avrebbero, dunque, un carattere
essenzialmente tributario, come quelle che, ad esempio, stabiliscono
i casi in cui e' necessario il provvedimento amministrativo regionale
soggetto a tributo, oppure ne determinano l'efficacia temporale. Per
quanto attiene poi alla classificazione delle licenze di pesca (voce
18 della tariffa), difforme da quella adottata dalla Regione
Lombardia, osserva l'Avvocatura che una normativa statale, destinata
a valere in tutte le regioni, non puo' considerare le particolarita'
di ciascuna legislazione ed e' dunque plausibile che abbia fatto
riferimento alla classificazione tradizionale, praticata nella
maggior parte delle regioni. 3. - Con altro ricorso, notificato al
Presidente del Consiglio dei Ministri in data 2 settembre 1991 (reg.
ric. n. 33 del 1991), la Regione Umbria ha sollevato, in via
principale, questione di legittimita' costituzionale dei principi e
dei criteri direttivi contenuti nella norma di delega di cui all'art.
3, comma 2, lett. c) della legge 16 maggio 1970 n. 281, come
sostituito dall'art. 4, comma 1, della legge 14 giugno 1990, n. 158,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 144 del 22 giugno 1990,
nonche' dell'intero decreto legislativo 22 giugno 1991, n. 230,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 1 agosto 1991, con
cui, in attuazione della predetta delega, e' stata approvata la
tariffa delle tasse sulle concessioni regionali. Ad avviso della
ricorrente, solo l'emanazione del succitato decreto, dando attuazione
alla relativa norma di delega e rendendola concretamente lesiva
dell'autonomia finanziaria e della potesta' legislativa regionale, ne
avrebbe consentito l'impugnazione dinanzi a questa Corte secondo i
principi dalla stessa elaborati (vengono al riguardo richiamate le
sentenze nn. 111 del 1972 e 13 del 1964).
Si sostiene, nel ricorso, che un'effettiva autonomia finanziaria
non puo' non implicare per le regioni - ai sensi dell'art. 119 della
Costituzione - un potere di autonoma determinazione delle entrate,
anche se nel quadro dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi
dello Stato. E, pur volendo negare un esatto parallelismo tra
autonomia finanziaria ed autonomia legislativa, cosi' riconoscendo,
al fine di assicurare l'unitarieta' della finanza pubblica, al
legislatore statale un'ampia potesta' di intervento, anche in
dettaglio, in materia di finanza regionale, non si potrebbe tuttavia
negare che il concetto di autonomia finanziaria implichi un minimo di
autonomia normativa. Che poi tra le due sfere debba esistere un nesso
di coerenza sostanziale - nel senso che la regione dovrebbe essere
messa quantomeno in grado di percepire entrate derivanti da una
propria imposizione tributaria e di avere un reale margine di scelta
nella regolamentazione e nella manovra dei tributi - costituirebbe un
principio gia' affermato dalla giurisprudenza di questa Corte.
Osserva, al riguardo, la ricorrente che, mentre prima la normativa
statale, di cui all'art. 3 della legge n. 281 del 1970, lasciava
all'autonomo esercizio della potesta' regionale, seppure entro i
limiti predeterminati, uno spazio minimo di fissazione delle aliquote
dei tributi propri, ora la norma impugnata non solo individua gli
atti per i quali il tributo e' dovuto, i termini e le discipline
particolari, ma determina, altresi', l'ammontare della tassa in
misura fissa per tutte le regioni, cosi' annullando qualsiasi residua
possibilita', sicuramente postulata dall'art. 119 della Costituzione,
di adeguare l'importo della tassa alle specifiche condizioni e alle
peculiari esigenze della collettivita' e del territorio di ciascuna
regione. La disposizione censurata e le relative norme di
attuazione, contenute nel decreto legislativo n. 230 del 1991 che ha
approvato la nuova tariffa, avrebbero comportato il totale
disconoscimento dell'autonomia impositiva regionale, in palese
violazione dell'art. 119 della Costituzione che sancisce il
principio dell'autonomia finanziaria delle regioni - intesa anche
come autonomia normativa - nonche' degli artt. 117 e 118 inerenti
alla potesta' legislativa e amministrativa regionale. In via
subordinata, la ricorrente ha poi impugnato alcune voci della
tariffa, approvata con il predetto decreto legislativo n. 230 del
1991, ritenendole in contrasto con gli artt. 76 - in relazione
all'art. 4 della legge n. 158 del 1990 -, 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Le previsioni della tariffa contenute nelle voci:
1 (concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie)
limitatamente alla lett. a),
7 (autorizzazione igienico-sanitaria per l'apertura e
vidimazione annuale di pubblici esercizi), limitatamente ai punti: 1
(strutture ricettive alberghiere e altre strutture ricettive) lett.
c, d, e, f; 2 (esercizi per la somministrazione di alimenti) lett. c,
d, e; 3 (esercizi per la somministrazione di bevande),
16, punto 1 (concessione per la costituzione di azienda
faunistico-venatoria),
41 (concessione di servizi pubblici automobilistici),
limitatamente ai punti 1, 2, 3, e 5, individuando l'ammontare del
tributo, dovuto per ciascun atto o provvedimento, in misura inferiore
al 90 per cento degli importi attualmente vigenti nella Regione
Umbria, violerebbero il principio della norma di delega secondo cui,
in caso di provvedimenti o atti gia' assoggettati a tassa di
concessione regionale di ammontare diverso in ciascuna regione,
l'importo del tributo da indicare nella nuova tariffa deve essere
pari al 90 per cento del tributo di ammontare piu' elevato. E la
violazione di tale principio, posto a garanzia delle entrate
regionali, non potrebbe non riflettersi sulla sfera di competenze
costituzionalmente attribuite alla Regione.
4. - Nel giudizio cosi' promosso si e' costituita l'Avvocatura
generale dello Stato, eccependo in via preliminare l'inammissibilita'
del ricorso, perche' tardivamente notificato al Presidente del
Consiglio dei ministri, e, in ogni caso, l'inammissibilita' delle
censure concernenti l'art. 4 della legge di delega 14 giugno 1990, n.
158, perche' anch'esse tardive rispetto al momento di pubblicazione
del relativo testo legislativo nella Gazzetta Ufficiale. Nel merito,
deducendo comunque l'infondatezza del ricorso, osserva che il
criterio direttivo di cui all'art. 3, comma 2, lett. c, terzo
periodo, della legge 16 maggio 1970 n. 281, come sostituito dall'art.
4, comma 1, della legge di delega n. 158 del 1990, si sarebbe
limitato ad uniformare verso l'alto l'ammontare del tributo, cosi'
contenendo differenze tra le discipline regionali ritenute dal
legislatore nazionale evidentemente troppo ampie, mentre, il comma 5
della stessa disposizione impugnata prevederebbe espressamente la
possibilita' di un successivo adeguamento normativo da parte delle
singole regioni.
5. - Con successiva memoria la Regione Umbria ha chiesto il
rigetto delle eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla parte
convenuta, anche previa, se del caso, dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 32, comma 2, della legge 11 marzo 1953, n.
87.
Premesso che il ricorso era stato presentato per la notifica tre
giorni prima della scadenza del termine stabilito dalla legge, con la
richiesta di provvedere all'incombente improrogabilmente entro il 30
agosto, si osserva nella memoria che, per una scelta arbitraria ed
incontrollabile dell'ufficiale giudiziario, lo stesso e' stato
notificato prima - e cioe' il 30 agosto - alla Presidenza del
Consiglio presso l'Avvocatura e, poi, - il 2 settembre - alla stessa
Presidenza nella sua sede di palazzo Chigi. L'ipotesi sarebbe,
dunque, del tutto diversa dal caso - gia' esaminato da questa Corte
con le sentenze n. 13 del 1960 e n. 548 del 1989 (relative a
conflitti di attribuzione) - in cui la notifica venne invece
esclusivamente effettuata presso l'Avvocatura. Cio' nondimeno, si
osserva nella memoria che proprio le peculiarita' del giudizio di
costituzionalita' - dove, piu' che in altra occasione, "l'interesse
generale esige l'accertamento e l'attuazione della volonta' della
legge" - indussero, nella prima delle indicate pronunce, a ritenere
la notifica effettuata soltanto presso l'Avvocatura come una semplice
irregolarita', che non poteva avere le stesse conseguenze che avrebbe
avuto in un normale processo volto a dirimere un conflitto
intersubiettivo di interessi. D'altra parte, se e' vero che la
seconda delle citate sentenze, seppur in modo non convincente,
ritenne il ricorso inammissibile, e' pur vero, come fu autorevolmente
osservato in margine alla prima (n. 13 del 1960), che il giudizio di
costituzionalita' promosso in via principale e' un giudizio di parti,
nel quale il Governo e' istituzionalmente difeso - ai sensi degli
artt. 20 della legge 11 marzo 1953, n. 87, e, 9 della legge 3 aprile
1979, n. 103 - dall'Avvocatura generale, con la conseguenza che la
notifica del ricorso presso quest'ultima, anziche' direttamente nella
sede della Presidenza del Consiglio, risulterebbe sufficiente ad una
corretta instaurazione del contraddittorio. Infine, la circostanza
che la Presidenza stessa si sia regolarmente costituita, non
limitandosi ad eccepire la tardivita' del ricorso, ma contestandone
anche il merito, sanerebbe, secondo un principio generale del nostro
ordinamento, la dedotta nullita' della notifica. Soltanto
nell'ipotesi in cui questa Corte dovesse ritenere il ricorso comunque
inammissibile, in base ad un'interpretazione letterale dell'art. 32,
comma 2, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la ricorrente denuncia
l'illegittimita' costituzionale di tale norma nella parte in cui
comporta, appunto, l'inammissibilita' del ricorso tempestivamente
presentato all'Ufficio notifiche, ma notificato alla Presidenza del
Consiglio, nella sua sede, oltre il termine, ovvero, tempestivamente
notificato presso l'Avvocatura, ma tardivamente - contravvenendo ad
un'espressa richiesta del ricorrente - nella sede della Presidenza.
Una diversa interpretazione, infatti, frustrando l'effettiva
possibilita' della Regione di difendere dinanzi a questa Corte la
sfera di competenze costituzionalmente attribuitele, violerebbe gli
artt. 117 e 24 della Costituzione, nonche' l'art. 2, comma 1, della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1. Quanto, infine,
all'eccezione di inammissibilita' del ricorso per tardiva
impugnazione dell'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158, la
ricorrente, ribadendo quanto gia' affermato nell'atto introduttivo,
osserva che una norma di delega e' sicuramente impugnabile insieme al
decreto legislativo che, nel darle attuazione, determina la concreta
ed immediata lesione della sfera di competenze regionali.
6. - Con ulteriore memoria, la Regione Umbria ha ribadito il
contrasto dell'impugnata norma di delega e del conseguente decreto
legislativo di attuazione con gli artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione.
Le disposizioni denunciate, infatti, individuando gli atti da
sottoporre al tributo e stabilendo termini di riscossione, normative
speciali e ammontare delle tariffe, non lascerebbero alcun minimo
margine di discrezionalita' al potere impositivo delle regioni,
costringendolo ad una mera riproduzione della normativa statale.
Anche le impugnate voci della tariffa approvata con il decreto
delegato, e ritenute in contrasto con il criterio della delega volto
ad assicurare alle regioni un certo livello di entrate, si
risolverebbero in una lesione della sfera di competenze regionali.
7. - In relazione al giudizio promosso dalla Regione Lombardia,
l'Avvocatura generale dello Stato, con una successiva memoria, ha
rilevato che, a causa delle vistose differenze formatesi nel tempo
fra le varie normative regionali, il legislatore nazionale ha
ritenuto necessario individuare anche i presupposti dei tributi in
questione. Tuttavia, tali presupposti e le relative "note" che li
disciplinano rivestirebbero una valenza esclusivamente tributaria,
inidonea ad incidere sulla potesta' legislativa sostanziale
riconosciuta alle regioni nelle materie di cui all'art. 117 della
Costituzione. La nozione stessa di autonomia finanziaria
risulterebbe, infatti, ontologicamente diversa dalla nozione di
autonomia normativa e troverebbe il suo esclusivo fondamento in una
distinta norma costituzionale. Per quanto riguarda le censure
attinenti alle singole voci della tariffa, ed in particolare quelle
corrispondenti ai nn. 15 (licenza di appostamento fisso di caccia),
16 sub 1 (concessione di costituzione di azienda faunistico-
venatoria) e 18 (licenza per la pesca nelle acque interne),
l'Avvocatura osserva che le lamentate divergenze con la vigente
disciplina regionale derivano dalla violazione, da parte di
quest'ultima, dei limiti posti dalla precedente normativa statale
(d.P.R. n. 121 del 1961), i cui contenuti non sono stati modificati
dalla legge di delega e, quindi, dal decreto delegato.
8. - Con ordinanza n. 54 del 1992, questa Corte, considerata la
sopravvenienza del decreto legislativo 23 gennaio 1992 n. 31, di
rettifica degli importi di talune voci della tariffa sui quali si
erano appuntate le censure addotte dalle ricorrenti, ha rinviato la
causa a nuovo ruolo, ravvisando l'opportunita' di sentire nuovamente
le parti.
9. - In prossimita' della nuova udienza di discussione, la Regione
Umbria ha depositato una terza memoria, nella quale chiede
dichiararsi la cessazione della materia del contendere sulla
questione, proposta in via subordinata, concernente le previsioni
della tariffa delle tasse di concessione regionale approvata con
decreto legislativo 22 giugno 1991 n. 230, contrassegnate con i nn.
1, lett. a); 7: punto 1, lett. c), d), e), f); punto 2, lett. c), d),
e); punto 3; 16, punto 1; 41, punti 1, 2, 3, 5, per essere stati gli
importi ivi previsti rettificati correttamente (nella misura del 90
per cento o superiore del tributo regionale di ammontare piu'
elevato, in conformita' con la legge di delega) dal sopravvenuto
decreto legislativo 23 gennaio 1992 n. 31. Relativamente, invece,
alla questione proposta in via primaria, concernente la legittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge di delega 14 giugno 1990 n.
158, nonche', "nel loro complesso, delle disposizioni del decreto
legislativo 22 giugno 1991 n. 230 - pur con le correzioni introdotte
dal decreto legislativo n. 31 del 23 gennaio 1992 - per violazione
degli artt. 117,118 e 119 della Costituzione", la ricorrente insiste
per l'accoglimento del ricorso sulla base delle considerazioni gia'
svolte nei precedenti scritti difensivi.
Considerato in diritto
1. - Con due ricorsi in via principale le Regioni Lombardia ed
Umbria hanno impugnato, entrambe, il decreto legislativo n. 230 del
1991, recante la tariffa delle tasse sulle concessioni regionali e la
sola regione Umbria anche l'art. 3, comma 2, lett. c, della legge 16
maggio 1970 n. 281, come sostituito dall'art. 4, comma 1, della legge
di delega n. 158 del 1990, che ha autorizzato il Governo a porre
norme nella specifica materia.
In proposito si deduce che la legge di delega, non lasciando spazi
alle determinazioni regionali, violerebbe l'autonomia finanziaria
regionale (ricorso della Regione Umbria) e che le norme delegate, in
contrasto con i principi ed i criteri contenuti nella legge di
delega, detterebbero non la disciplina del tributo bensi' dei
provvedimenti amministrativi cui si riferisce l'imposizione
tributaria, mediante la fissazione di taluni presupposti di essi e
delle modalita' per la loro adozione, cosi' invadendo le materie di
spettanza regionale relativamente ai settori interessati dalla
tariffa (entrambi i ricorsi).
Ancora le norme delegate ed in particolare varie voci della
tariffa nonche' alcune "note" riferite alle voci stesse, sono
censurate sotto il profilo dell'eccesso di delega sia perche'
l'ammontare dei tributi ivi previsto sarebbe determinato in misura
inferiore a quella disposta nella legge di delega e sia perche'
sarebbero disciplinati diritti, soprattasse e contributi ulteriori
rispetto alle tasse di concessione regionale.
2.1. - L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' del ricorso della Regione Umbria notificato al
Presidente del Consiglio dei ministri il 2 settembre 1991 e quindi
tardivamente, dato che il decreto legislativo n. 230 del 1991 e'
stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 179 del 1 agosto 1991.
Al riguardo la Regione replica di avere presentato il proprio
ricorso all'ufficio notifiche competente tre giorni prima (il 28
agosto 1991) della scadenza del termine previsto dall'art. 32,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, e che, mentre e'
stata regolarmente eseguita la notifica alla Presidenza del Consiglio
dei ministri presso l'Avvocatura generale dello Stato (il 30 agosto
1991), quella diretta alla stessa Presidenza, nella sua sede, e'
stata eseguita soltanto il 2 settembre successivo per scelta
arbitraria o negligenza dell'ufficiale giudiziario.
2.2. - L'eccezione di inammissibilita' deve essere condivisa
perche' questa Corte ha gia' affermato nella sent. 13 del 1960, e
ribadito nella sent. 548 del 1989, che ai giudizi costituzionali non
si applicano le norme sulla rappresentanza dello Stato in giudizio
previste dall'art. 1 della legge 25 marzo 1958 n. 260 e dalla legge 3
aprile 1979 n. 103, la quale ultima, disponendo espressamente circa
la sua applicabilita' ai giudizi davanti al Consiglio di Stato e ai
Tribunali amministrativi regionali, l'ha implicitamente esclusa per i
giudizi costituzionali, per i quali quindi "la forma corretta, alla
stregua delle disposizioni vigenti, e' quella della notificazione
diretta al destinatario (Presidente del Consiglio dei ministri), non
presso l'Avvocatura generale dello Stato".
Ne' puo' indurre a diverso avviso il richiamo, operato dalla
ricorrente, al lontano precedente costituito dalla sentenza n. 13 del
1960 cit. che, nonostante la constatata irritualita' della notifica
alla sola Avvocatura dello Stato, non pervenne ad una pronuncia di
inammissibilita' nella considerazione che era "la prima volta" che si
poneva una questione siffatta, "cosi' che mancava ogni precedente
atto a servire di norma".
La Corte ritiene invece di uniformarsi al piu' recente indirizzo
fissato con la sentenza n. 548 del 1989 che, avendo evidentemente
ritenuto superata l'incertezza rilevata quella prima volta, ha
dichiarato l'inammissibilita' del ricorso notificato nei termini alla
sola Avvocatura dello Stato. Questo piu' recente indirizzo, che tiene
peraltro conto di una prassi interpretativa ormai consolidata, ha
definitivamente sancito il principio e non vi sono ragioni per
modificarlo.
Quanto all'esemplare notificato alla Presidenza del Consiglio, non
puo' ritenersi sanato il vizio della notifica tardiva, per effetto
della costituzione in giudizio della stessa Presidenza per il tramite
dell'Avvocatura dello Stato, dato che tale costituzione e' avvenuta
proprio per contrastare l'ammissibilita' dell'impugnazione (sent. n.
215 del 1988).
Ne' d'altronde la Corte ritiene che sussistano valide ragioni per
aderire alla istanza della ricorrente, la quale chiede a questa
Corte, nell'ipotesi in cui vengano disattese le sue ragioni, di
sollevare d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 32, secondo comma, della legge 11 marzo 1953 n. 87, nella
parte in cui prevede un termine perentorio troppo breve per la
notifica, comminando l'inammissibilita' di un ricorso pur
tempestivamente presentato all'Ufficio notifiche e, cionondimeno,
notificato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nella sua
sede, oltre i trenta giorni, per fattori del tutto imponderabili e
casuali imputabili all'ufficiale giudiziario, a maggior ragione,
quando, come nel caso in esame, la notifica sia stata tempestivamente
eseguita presso l'Avvocatura generale dello Stato. Si sostiene al
riguardo la "violazione dell'art. 117 della Costituzione, in
riferimento all'art. 24, primo comma della stessa Costituzione, e
dell'art. 2, primo comma, della legge costituzionale 9 febbraio 1948
n. 1, che garantiscono alla regione la difesa davanti alla Corte
costituzionale delle proprie competenze".
In proposito si osserva che il termine di 30 giorni previsto
dall'art. 32 della legge n. 87 del 1953 non puo' considerarsi - come
invece sostiene la ricorrente - talmente breve da renderne
impossibile il rispetto. Le circostanze che, nella specie, si sono
verificate (pubblicazione della legge il 1 agosto, con conseguente
scadenza del termine per ricorrere il 31 agosto; consegna del ricorso
all'ufficio notifiche il 28 agosto e notifica alla Presidenza il 2
settembre, per essere il 31 agosto caduto di sabato) sono tutte di
mero fatto e non possono essere assunte a sostegno di una questione
di legittimita' costituzionale (ordinanze nn. 410 del 1990 e 556 del
1987).
L'accoglimento dell'eccezione di inammissibilita' del ricorso
della Regione Umbria sotto l'anzidetto profilo e' assorbente
dell'altra eccezione di inammissibilita' della stessa impugnativa,
per tardivita', nella parte in cui essa si rivolge avverso la norma
di delega contenuta nell'art. 4 della legge 14 giugno 1990, n. 158.
3. - Passando all'esame del ricorso della Regione Lombardia, con
un primo gruppo di censure la ricorrente assume che il decreto
legislativo n. 230 del 1991, nella parte in cui pretenderebbe di
dettare la disciplina attinente ai presupposti, al contenuto, alla
validita' temporale e agli effetti dei provvedimenti amministrativi
regionali cui il tributo si riferisce, violerebbe "l'autonomia
costituzionalmente garantita alla regione". Tali censure si rivolgono
a quelle voci della tariffa allegata al decreto nelle quali,
prendendosi a riferimento il precedente sistema normativo di
determinazione delle tasse di concessione governativa, si sarebbe
dettata la disciplina direttamente di tali provvedimenti ormai di
competenza regionale e si sarebbero per di piu' previste altre forme
di prelievo (quali soprattasse, contributi di sorveglianza e simili)
non consentite dalla norma di delega.
I parametri costituzionali invocati sarebbero, come si ricava sia
pure implicitamente in virtu' delle espressioni adoperate, gli artt.
76, 117 e 118.
4. - In primo luogo, anche in relazione alla richiesta formulata
dalla ricorrente nel corso della discussione orale, deve essere
dichiarata la cessazione della materia del contendere per la
questione concernente la voce 41 della tariffa (servizi pubblici
automobilistici di interesse regionale), avendo il sopravvenuto
decreto legislativo n. 31 del 1992, correttivo di quello impugnato,
modificato il contenuto di tale voce in modo da far venir meno le
doglianze formulate nel ricorso.
5.1. - Ai fini dell'inquadramento delle restanti questioni,
relativamente alle quali non ha invece inciso, in modo del tutto
satisfattivo per la ricorrente, il citato decreto legislativo n. 31
del 1992, vanno richiamati alcuni principi affermati da questa Corte
(sentenza n. 271 del 1986) secondo cui, pur essendo l'autonomia
tributaria delle regioni un aspetto dell'autonomia finanziaria
prevista dall'art. 119 della Costituzione, onde le regioni devono
dirsi titolari di potesta' normativa tributaria, tuttavia il
riferimento alle "forme" ed ai "limiti", nonche' alle "leggi della
Repubblica", contenuto nello stesso art. 119, condiziona largamente
il contenuto di tale autonomia sia per quanto attiene al tipo di
tributo, nella sua configurazione e nei suoi elementi costitutivi,
sia in relazione al suo profilo quantitativo. In virtu' di tale
condizionamento, e' quindi la legge statale la fonte necessaria e
obbligata della disciplina degli spazi regionali, con la conseguenza
che la potesta' normativa tributaria delle regioni - pur riconosciuta
per provvederle dei mezzi occorrenti per far fronte alle spese
necessarie allo svolgimento delle loro funzioni normali - non e'
"strumentale" rispetto alle competenze di cui all'art. 117 della
Costituzione, cosi' atteggiandosi con la stessa forza di quelle, ma
opera al di fuori di quell'ambito "con proprio oggetto ed entro i
diversi particolari confini che le leggi della Repubblica - in
conformita' dei principi costituzionali - sono legittimate a
fissare", anche al fine di adeguare la finanza locale alla riforma
tributaria generale. Tale potesta' regionale si configura, pertanto,
non come una potesta' legislativa di tipo "concorrente", bensi'
soltanto "attuativa" delle leggi dello Stato, analoga a quella di cui
all'ultimo comma dell'art. 117 della Costituzione (sentenze nn. 272
del 1986, 204 del 1987, 214 del 1987 e 294 del 1990).
5.2. - Cio' premesso, va ricordato che il testo originario dell'
art. 3 della legge n. 281 del 1970 - che trovava il suo fondamento
nel dettato appunto dell'art. 119, primo comma, della Costituzione -
nel fissare le fattispecie impositive attinenti ai "tributi propri"
(tasse sulle concessioni regionali, tassa per l'occupazione di spazi
e aree pubbliche, tassa sulla circolazione), aveva lasciato alle
regioni margini limitati, quali la fissazione delle aliquote, gia'
predeterminate nei limiti minimi e massimi, e la disciplina in
materia di ricorsi contro gli atti di accertamento e di riscossione.
In particolare, le tasse sulle concessioni regionali relative
"agli atti e provvedimenti adottati dalle regioni nell'esercizio di
loro funzioni" erano, ai sensi di quella legge, disciplinate in tutto
e per tutto "dalle norme dello Stato che regolano le tasse sulle
concessioni governative", riservandosi al legislatore regionale
soltanto di fissare le percentuali entro l'ottanta e il centoventi
per cento delle corrispondenti tasse erariali. Era,infatti,il
criterio della "corrispondenza" delle attivita' regionali con quelle
gia' di competenza dello Stato (prima del trasferimento alle regioni)
a costituire il presupposto per l'imposizione sia nell'anche nel
quantum (sentenza n. 294 del 1990).
Vero e' che, in proposito, gia' prima della legge n. 158 del 1990,
che ha modificato la precedente normativa, questa Corte con la
sentenza n. 321 del 1989 aveva affermato che, quando manca il
"presupposto" richiesto per l'applicabilita' del "limite" posto alla
regione quanto all'ammontare del tributo, ovverosia la
"corrispondenza fra le attivita' imponibili,cui si riferiscono le
(nuove) tasse regionali, e quelle gia' di competenza dello Stato
assoggettate alle tasse sulle concessioni governative" (nella specie
trattavasi della tassa regionale per la raccolta dei tartufi, non
prevista nella tariffa statale), le regioni erano legittimate
(sempre, pero', in base alla legge statale) ad istituire il tributo e
a fissarne la misura, con il solo limite (riscontrabile anch'esso
nella legge statale autorizzativa) della sua "idoneita' al
finanziamento dei fini" della legge statale (da valere quale legge
cornice) e di quella regionale nella specifica materia. Precisazioni,
queste, che confermavano la potesta' primaria dello Stato, nei limiti
della quale alla Regione era riconosciuto, non di incidere sulla
essenza del tributo, bensi' solo di determinare alcuni elementi della
fattispecie impositiva.
Ora, con l'art. 4 della legge n. 158 del 1990 - che trova sempre
il suo fondamento nel dettato dell'art. 119, primo comma, della
Costituzione - viene sostituito l'art. 3 della legge n. 281 del 1970
e si dispone che "le tasse sulle concessioni regionali si applicano
agli atti e provvedimenti adottati dalle regioni nell'esercizio delle
loro funzioni o degli enti locali nell'esercizio delle funzioni
regionali ad essi delegate ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, indicati nell'apposita tariffa approvata con decreto
del Presidente della Repubblica, avente valore di legge ordinaria"
(primo comma); che la tariffa "deve essere coordinata con le vigenti
tariffe delle tasse sulle concessioni governative e sulle concessioni
comunali" e deve indicare gli atti cui si applicano le tasse, i
termini di pagamento, l'ammontare del tributo, nonche' eventuali
norme disciplinatrici dello stesso come indicato in alcune voci della
tariffa (secondo comma, lettere a, b, c, d). In particolare, quanto
all'ammontare del tributo, si precisa che per gli atti gia' soggetti
a tassa di concessione (governativa, regionale o comunale) esso
corrisponde a quello dovuto prima della entrata in vigore della nuova
tariffa, e che, in caso di provvedimenti "gia' assoggettati a tassa
di concessione regionale di ammontare diverso in ciascuna regione,
l'ammontare del tributo .. sara' pari al 90 per cento del tributo di
ammontare piu' elevato, e comunque non inferiore al tributo di
ammontare meno elevato". Inoltre e' previsto che con legge regionale
possano essere disposti annualmente "aumenti della tariffa anche con
riferimento solo ad alcune voci .. in misura non superiore al 20 per
cento degli importi determinati per il periodo precedente".
Pur non facendo piu' riferimento alla regola della necessaria
"corrispondenza" (tra atti regionali e atti gia' statali soggetti
alle tasse sulle concessioni governative), il nuovo sistema, nella
sostanza, non differisce molto da quello precedente, perche' il comma
8 (non impugnato) sub art. 4 cit. dispone ancora che "le tasse sulle
concessioni regionali ... sono disciplinate dalle leggi dello Stato
che regolano le tasse sulle concessioni governative". Il che, in
altri termini, conferma la competenza legislativa dello Stato nella
materia, riservandosi alla regione una competenza meramente attuativa
e, nella specie, soltanto la possibilita' di disporre annualmente con
legge aumenti della tariffa non superiori al venti per cento.
Ne' dalla discussione parlamentare che ha portato all'approvazione
della norma in esame si ricava alcun elemento tale da testimoniare
che si sia voluto introdurre un sistema del tutto diverso dal
precedente, con il quale dare, in maniera compiuta, attuazione
all'art. 119 della Costituzione, essendosi viceversa registrato
l'intento di adottare norme di carattere provvisorio, "in attesa
delle disposizioni di riforma della finanza regionale". Una locuzione
del genere compare espressamente nell'art. 2 della legge n. 158 del
1990 relativamente alla disciplina del fondo comune, ma, come ha gia'
rilevato la Corte in altra occasione (sentenza n. 427 del 1993, punto
14.2 della motivazione), non puo' non considerarsi riferita anche ad
altre parti della stessa legge.
Da ultimo va considerato che, poiche' la delega suddetta consente
allo Stato di dettare "eventuali norme disciplinatrici del tributo",
non e' in contrasto con essa che alcune voci della tariffa facciano
riferimento al provvedimento amministrativo della regione, quando
cio' avvenga per determinare il presupposto di fatto ed il momento in
cui il tributo deve essere corrisposto.
6.1. - Con la prima censura la Regione Lombardia lamenta che le
norme delegate, nelle "note" che accompagnano alcune voci della
tariffa, non si limiterebbero a dettare disposizioni sugli atti
soggetti al tributo e a stabilire i termini entro i quali il tributo
deve essere corrisposto, ma recherebbero anche la disciplina
attinente all'attivita' amministrativa della regione, ai presupposti
o al contenuto dei relativi provvedimenti, all'efficacia temporale di
questi o alla destinazione del gettito del tributo, ed anche ai
presupposti e all'importo di ulteriori tasse e contributi previsti da
normative non piu' in vigore, con cio' violando la legge di delega
che fissa limiti ben precisi riferiti all'esclusiva regolamentazione
del tributo in quanto tale.
La ricorrente prospetta la censura fornendo un elenco analitico
delle diverse note, delle quali richiama alcune parti da essa
ritenute illegittime, e concludendo riassuntivamente con una generale
affermazione che "le note fanno riferimento a testi legislativi o
regolamentari statali anche anteriori al passaggio delle funzioni
alle regioni" e che "la riproduzione nella tariffa in oggetto di tali
discipline .. soprattutto senza la precisazione che esse valgono solo
salva diversa disciplina recata dai competenti atti normativi
regionali, appare lesiva dell'autonomia regionale ed eccede comunque
la delega ..".
6.2. - La censura non e' fondata.
Per quanto concerne le note alle voci 2, 7, 10, 23 (in parte), 25
(in parte) e 40, si deve infatti osservare che le locuzioni ivi
adoperate, anche se sembrano fare riferimento al provvedimento
amministrativo, in realta' sono tutte dirette ad indicare il
presupposto impositivo inteso come "fatto economico"; il che,
attenendo al tributo, spetta allo Stato di determinare.
Cosi' quando si riferiscono: a) al commercio di acque minerali
(voce 2): "l'autorizzazione e' sempre necessaria anche se l'acqua
venga posta in vendita alla fonte o nello stabilimento di
produzione", o "quando trattasi di piu' sorgenti .. diverse ..
occorrono distinte autorizzazioni", o "qualunque modificazione deve
essere autorizzata con nuovo decreto da assoggettarsi a tassa"; b)
all'apertura di pubblici esercizi (voce 7): "l'autorizzazione occorre
anche per le dipendenze staccate .."; c) alla produzione di estratti
di origine animale o vegetale (voce 10): "la domanda diretta ad
ottenere l'autorizzazione .. deve essere rivolta .. distintamente per
ogni singolo prodotto"; d) alle agenzie di viaggio (voce 23, in
parte): "sono tenute a munirsi di distinta licenza" le succursali e
le filiali di agenzia aventi la sede principale in altra regione; e)
all'esercizio della trebbiatura a macchina (voce 25, in parte): "la
licenza .. ha valore soltanto per la macchina o le macchine
trebbiatrici, per la specie di piante .."; f) ai servizi pubblici di
autotrasporti merci in concessione (voce 40): in caso di passaggio di
proprieta' dell'autoveicolo il nuovo proprietario deve ottenere
"altra apposita concessione con il relativo pagamento della tassa".
Analogamente le note alle voci 18 (in parte), 25 (per la restante
parte), 39 e 46, disciplinando la durata temporale dei provvedimenti
regionali cui si ricollega l'obbligo del pagamento del tributo, non
possono reputarsi in contrasto con la norma di delega e nemmeno
invasive delle competenze regionali, in quanto sono volte ad
indicare, anche se in modo indiretto, evenienze di fatto e quindi il
presupposto da assoggettare al pagamento della tassa.
Alle stesse conclusioni,in base ad una corretta lettura, si deve
pervenire relativamente ad altre voci che, a causa di una
formulazione non chiara, potrebbero indurre a far ritenere, a prima
vista, una fuorvianza rispetto ai limiti della delega. Cosi' per le
note alle voci: a) 5, ove si stabilisce che "non sono soggetti ad
autorizzazione e quindi al pagamento delle tasse .. i gabinetti
personali e privati, in cui i medici generici e specializzati
esercitano la loro professione "; b) 8 e 9, ove, per gli impianti di
rivendita di latte e prodotti simili, si prevede che "sono esonerati
dall'autorizzazione" o" non hanno l'obbligo di munirsi
dell'autorizzazione" taluni esercizi; c) 23 (in parte), ove, per le
agenzie di viaggio, si chiarisce che "non hanno bisogno
dell'autorizzazione le aziende che si occupano esclusivamente della
vendita di biglietti delle ferrovie dello Stato".
Orbene, anche se nelle norme si fa riferimento all'autorizzazione,
esse devono essere lette nel senso di escludere che in relazione ai
"fatti" oggetto dell'autorizzazione (ove sia altrimenti prevista) sia
dovuto il tributo. In altri termini si deve ritenere non che la legge
dello Stato abbia voluto escludere l'autorizzazione per quei fatti,
bensi' solo escludere che, qualora sia prevista, essa sia
assoggettabile a tributo. Da cio' consegue che, pur restando integro
il potere della regione di prevedere per l'esercizio delle relative
attivita' un' autorizzazione, ove lo ritenga per la disciplina di
settore, essa non puo' essere assoggettata a tributo.
Parimenti non invasiva delle competenze regionali deve ritenersi
una delle previsioni contenute nella nota alla voce n. 18 in tema di
licenze di pesca. Questa previsione dispone tra le altre che, nel
caso di smarrimento del documento abilitante, "non puo' rilasciarsi
un duplicato, bensi' una nuova licenza con il pagamento della
relativa tassa". Anche in questo caso si deve ritenere che la
disposizione e' in realta' diretta - in qualunque modo la regione
voglia denominare il documento abilitativo sostitutivo di quello
smarrito - ad assoggettare a tributo il rilascio del documento
sostitutivo.
Quanto alla nota alla voce 17 - ove si prevede che "l'abilitazione
all'esercizio venatorio si consegue soltanto dopo aver superato
l'esame previsto dalla legge 27 dicembre 1977 n. 968" - pur potendosi
discutere se il testo normativo in esame costituisca la sedes
materiae opportuna, in realta' con tale previsione si rende esplicito
un principio ricavabile
dalla legge-quadro sulla caccia, e quindi come tale essa non e'
lesiva di nessuna attribuzione regionale. Egualmente deve ritenersi
per alcune previsioni della nota alla voce 23 per le agenzie di
viaggio (per le quali e' previsto che "il rilascio
dell'autorizzazione a persone fisiche o giuridiche straniere e'
subordinato al nulla osta dello Stato, sentita la regione" o che
"l'autorizzazione regionale e' subordinata al nulla osta della
competente autorita' di pubblica sicurezza, per quanto attiene
all'accertamento del possesso dei requisiti di cui agli artt. 11 e 12
del testo unico approvato con regio decreto 18 giugno 1931 n. 773 e
successive modificazioni - art. 9 comma 5, legge 217 del 1983"),
perche' dette previsioni normative attengono a profili di polizia di
sicurezza residuata alla competenza dello Stato (sentenza n. 77 del
1987).
7. - La ricorrente denuncia ancora che nel decreto legislativo
impugnato talune voci prevedono, oltre alle tasse di concessione,
ulteriori tasse di ispezione, contributi di vigilanza, diritti
proporzionali e simili (voci 1, 4, 28, 32, 33, 35, 38, 39, 41, 42 e
43) che, a suo avviso, non rientrerebbero nella disciplina propria
delle tasse di concessione regionale, ma atterrebbero piuttosto
all'esercizio di poteri riconducibili alla potesta' normativa
sostanziale delle regioni, cosi' violando l'autonomia regionale ed i
limiti della delega.
Anche questa questione non e' fondata.
Le ulteriori tasse o contributi o diritti accedono tutti al
tributo secondo la legislazione statale vigente (come si vedra' in
prosieguo) che, sotto questo aspetto, contiene principi tutt'ora
validi e vincolanti per le regioni di diritto comune, poiche' diretti
ad esigenze sia di chiarezza, nel senso di precisare le fattispecie
in cui e' ammesso un cumulo di oneri, sia di coordinamento, nel senso
di evitare che dal cumulo derivino oneri complessivi troppo gravosi
ed assicurare cosi' il rispetto dei principi dell'eguaglianza
tributaria e della capacita' contributiva.
8.1. - Altre due specifiche doglianze si rivolgono ancora alla
nota alla voce 18 (licenza per la pesca nelle acque interne). Con una
si censura che la voce 18 cit. distingua quattro tipi di licenza di
pesca, in relazione agli attrezzi utilizzati ed alle modalita' di
esercizio dell'attivita', secondo una classificazione risalente alla
legislazione statale precedente il trasferimento delle funzioni nella
materia alle regioni, non piu' corrispondente a quanto stabilito
dalla legge regionale n. 25 del 1982 (art. 37) nell'ambito delle
autonome scelte effettuate dal legislatore regionale. Con l'altra si
contesta la parte in cui e' prevista la devoluzione del gettito di
una soprattassa (per le licenze di tipo C) a determinate categorie di
soggetti "con disposizione che non ha riscontro nella vigente
legislazione".
Entrambe le questioni non sono fondate.
Quanto alla prima, come riconosce la stessa ricorrente, la
classificazione dei tipi di licenza operata dalla tariffa corrisponde
a quella che era prevista nel precedente testo unico delle
disposizioni in materia di tasse sulle concessioni governative di cui
al d.P.R. 1 marzo 1961 n. 121 (voce 54 della tariffa), richiamato
dall'art. 22- bis del regio decreto 8 ottobre 1931 n. 1604 in tema di
pesca, come modificato dall'art. 1 della legge 20 marzo 1968 n. 433.
Dal fatto che detto testo unico del 1961 fu espressamente abrogato
dall'art. 15 del successivo d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641 che, nel
dettare la nuova disciplina delle sole tasse di concessione
governativa, omise ogni riferimento alla licenza di pesca nelle acque
interne (e cioe' ad una materia nel frattempo trasferita alle
regioni), non si puo' pero' far derivare quanto sostenuto nel
ricorso, e cioe' che "la tipologia delle licenze in relazione ai
soggetti e mezzi impiegabili, e' divenuta oggetto della sola
normativa regionale" a tutti gli effetti, perche' per gli aspetti
tributari deve essere sempre ritenuta la competenza dello Stato. La
Corte, infatti, con la sentenza n. 294 del 1990 cit., ha affermato
che la vicenda normativa intervenuta in materia di tasse sulle
concessioni, in correlazione con l'attuazione dell'ordinamento
regionale a partire dai decreti presidenziali del 1972, "offre una
chiara indicazione sulla portata della norma abrogatrice contenuta
nell'art. 15 del d.P.R. 26 ottobre 1972 n. 641 e cioe' sul fatto che
l'abrogazione in essa disposta - dato anche il tenore letterale della
norma - sia venuta ad investire le sole disposizioni del d.P.R. n.
121 del 1961 concernenti le tasse sulle concessioni rimaste
governative, senza in alcun modo toccare le norme dello stesso d.P.R.
relative alle tasse trasferite alle regioni. Queste ultime norme
sono, pertanto, rimaste in vita al fine di assolvere alla specifica
funzione di fungere da presupposto e da parametro per la disciplina
regionale relativa alle tasse sulle concessioni trasferite alle
regioni a statuto ordinario".
Da tali principi la Corte non ritiene di discostarsi nemmeno nella
vigenza del "nuovo" sistema introdotto dall'art. 4 della legge n. 158
del 1990, il quale, prevedendo (comma 8) che le tasse in parola "sono
disciplinate dalle leggi dello Stato che regolano le tasse sulle
concessioni governative", fa implicito riferimento anche alla
disciplina di principio rappresentata ancora, per la parte di
interesse regionale, dal d.P.R. n. 121 del 1961.
Orbene, poiche', secondo la disciplina anteriore sulle tasse di
concessione regionale, vigeva il criterio espresso della
"corrispondenza" degli atti gia' di competenza dello Stato, ne deriva
che le regioni, nel disciplinare le materie nell'ambito delle quali
alcuni provvedimenti comportavano il pagamento del tributo, non
potessero discostarsi dalla normativa statale sostanziale, ovverosia,
nella specie, dalle disposizioni del testo unico sulla pesca e del
d.P.R. n. 121 del 1961 sulle tasse di concessione (allora)
governativa. Ed il fatto che la regione abbia gia' legiferato in modo
non conforme a quelle disposizioni non puo' rilevare nel giudizio di
costituzionalita', perche', come questa Corte ha gia' osservato, "la
sussistenza di una precedente disciplina regionale non impedisce allo
Stato di esercitare la potesta' istituzionalmente spettantegli di
ridisciplinare la materia, (potesta') ancora piu' frequente in
materia tributaria ..", dovendosi "convogliare in un quadro omogeneo,
anche se articolato, i diversi impulsi della normativa regionale"
(sentenza n. 272 del 1986 cit.).
La disciplina, da parte della legge dello Stato, degli aspetti
tributari dei provvedimenti regionali risponde difatti all'esigenza
di rendere omogeneo il quadro di riferimento, non potendosi ammettere
una disarticolazione sganciata dai criteri dell'art. 119 della
Costituzione e non potendosi neppure pretendere, come sembra invece
sostenere la Regione, che il legislatore statale si assumesse il
preventivo onere di una integrale ricognizione di tutti i diversi
tipi di provvedimenti regionali per parametrare rispetto ad ognuno di
essi il tributo da corrispondere.
8.2. - Le stesse considerazioni, circa la vigenza della normativa
statale di riferimento, valgono per rigettare anche la seconda
censura. Infatti nel citato d.P.R. n. 121 del 1961 era gia' prevista
la ripartizione di alcune soprattasse a favore di determinati
organismi (consorzi per la tutela e l'incremento del patrimonio
ittico, Federazione italiana della pesca e agenti di vigilanza); e
poiche' alcuni di essi (come i consorzi), a seguito dell'attuazione
dell'ordinamento regionale disposta dal d.P.R. n. 616 del 1977, sono
stati soppressi dal decreto legge 18 agosto 1978 n. 481, convertito
nella legge 21 ottobre 1978 n. 641, e la Federazione, in quanto
organismo centrale, si giustificava con la sola competenza (allora)
dello Stato, e' legittimo che ora la disciplina statale indichi,
nell'orma dello stesso principio di ripartizione, gli organismi che
perseguono oggi gli stessi fini di quelli sostituiti.
Inoltre va anche considerato che la nota alla voce 18 dispone la
ripartizione di quei proventi "fra le amministrazioni provinciali, le
associazioni di pescatori sportivi, le associazioni regionali cooper-
ative di categorie giuridicamente riconosciute, secondo criteri da
stabilirsi con provvedimenti del consiglio regionale". La norma,
quindi, in primo luogo indica soggetti (quali le amministrazioni
provinciali) per i quali lo Stato puo' dettare apposita disciplina,
trattandosi di enti locali territoriali; in secondo luogo si
riferisce ad associazioni operanti in sede regionale e come tali
riconosciute dalle stesse regioni e quindi sono in definitiva queste
a stabilire se spetti loro o meno quota del tributo; in terzo luogo
affida all'organo deliberativo regionale di definire i criteri di
riparto tra detti soggetti, se ed in quanto esistenti in ambito lo-
cale, dovendosi quindi escludere la lesione delle competenze degli
enti di autonomia.
9. - Resta da esaminare l'ultima questione, prospettata per
asserita violazione della norma di delega (art. 4 della legge n. 158
del 1990) che a'ncora l'ammontare del tributo, in caso di
provvedimenti gia' assoggettati a tassa di concessione regionale di
importo diverso in ciascuna regione, al 90 per cento del tributo
stabilito in sede regionale (a norma della disciplina statale
anteriore) di ammontare piu' elevato.
La questione si riferisce alle voci 15, 16 sub 1 e 18, mentre per
la voce 41 sub 1, 2, 3, 5 e' stata gia' dichiarata (v. sopra n. 4) la
cessazione della materia del contendere.
Per quanto riguarda la voce 15 (licenza di appostamento fisso di
caccia), la Regione Lombardia sostiene che la disciplina statale -
che non distingue tra appostamenti "con" o "senza tabelle", come
invece fa la legge regionale "10 marzo 1980 n. 25 e successive
modifiche", prevedendo due tipi diversi di tasse di rilascio -
violerebbe i limiti della delega "che impone l'assoggettamento al
tributo di tutti gli atti e provvedimenti gia' assoggettati a tassa
di concessione regionale", perche' lo specifico provvedimento
regionale (licenza di appostamento con tabelle) non sarebbe preso in
considerazione e resterebbe quindi escluso dalla tassa.
In ogni caso, poi, se la voce 15 cit. si ritenga riferita ad
entrambi i tipi di licenza previsti nella legislazione regionale,
sarebbe violato il criterio della delega relativo alla
quantificazione del tributo (90 per cento di quello regionale).
La censura non e' fondata.
Per il primo profilo valgono le considerazioni gia' espresse (v.
supra n. 8.1) a proposito delle licenze di pesca e della non
conformita' delle leggi regionali sia alla disciplina statale
precedente che a quella ora in atto che, nell'ambito della
definizione dell' an del tributo, hanno previsto un unico tipo di
licenza. La voce n. 51 della tariffa allegata al d.P.R. n. 121 del
1961 non distingueva, difatti, ai fini tributari gli appostamenti
fissi di caccia a seconda che fossero o meno con tabelle, bensi' li
considerava unitariamente "anche quando .. sprovvisti degli appositi
segnali perimetrali". Nello stesso modo si esprime la disposizione
ora impugnata.
Ne deriva che il secondo profilo fondato su di un'autonoma
determinazione regionale del presupposto impositivo, sulla quale
prevale la legge dello Stato, perde di consistenza.
Per la voce 16 sub 1 (concessione di costituzione di aziende
faunistico-venatorie) la ricorrente osserva che sono ivi previste una
tassa di rilascio e una tassa annuale di lire 4.650 per ogni ettaro,
e non invece la tassa di rilascio in cifra fissa (pari a lire 469.500
per le aziende private fuori dalla zona delle Alpi e a lire 118.000
per le aziende private nella zona delle Alpi) come disciplinata dalla
legge regionale n. 25 del 1980 e successive modifiche cit.
Anche tale censura e' priva di fondamento per le stesse ragioni
innanzi esposte: la regione non puo' creare nuovi tributi al di fuori
delle previsioni della "legge della Repubblica", che nella specie non
li consente. La voce 52 del d.P.R. n. 121 del 1961 non prevedeva la
tassa fissa di rilascio per le riserve di caccia e ad essa occorre
sempre riferirsi per l'assimilazione che, ai fini tributari, deve
essere fatta tra riserve e aziende faunistiche (sentenza n. 271 del
1986).
Circa l'ammontare della tassa prevista in detta voce, che la
Regione ritiene comunque non conforme al criterio della delega (90
per cento), va osservato in primo luogo che la somma ivi prevista e'
stata aumentata a lire 6.065 dal decreto legislativo n. 31 del 1992,
correttivo del precedente; inoltre, ogni residua difformita' di detta
somma rispetto all'ammontare stabilito in sede regionale (e indicato
nel ricorso in lire 7.000, il cui 90 per cento ammonterebbe a lire
6.300) non puo' essere valutata, perche' persiste l'obbligo per le
regioni di "rispettare i limiti posti dalla legislazione statale"
(sentenza n. 271 del 1986 cit.) in materia di riserve di caccia
nonche' di aziende faunistico-venatorie all'uopo "assimilabili" alle
prime.
Quanto infine alla voce 18 (licenza di pesca nelle acque interne),
la censura sull'ammontare degli importi, che sarebbe inferiore
rispetto a quello previsto dalla regione, si basa sull'erroneo
presupposto che legittimamente la legge regionale n. 25 del 1980 e
successive modifiche cit. avrebbe previsto tipi di licenza da
assoggettare al tributo in difformita' della normativa statale
precedente. Poiche' cio' non le era consentito, le determinazioni
regionali difformi non possono, come gia' detto, essere prese in
considerazione al fine della valutazione del criterio quantitativo
fissato dalla legge di delega.