ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 19, 67 e 72
del disegno di legge n. 387/A approvato il 31 marzo1 aprile 1993,
intitolato: "Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni
di carattere finanziario e norme per il contenimento, la
razionalizzazione e l'acceleramento della spesa", promosso con
ricorso del Commissario dello Stato per la Regione Siciliana,
notificato il 10 aprile 1993, depositato in cancelleria il 19
successivo ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 22 giugno 1993 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Commissario
dello Stato e l'Avvocato Giovanni Pitruzzella per la Regione
Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il
Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale nei confronti degli artt.
19, 67 e 72 della legge approvata dall'Assemblea Regionale Siciliana
nella seduta del 31 marzo-1 aprile 1993, intitolata: "Interventi nei
comparti produttivi, altre disposizioni di carattere finanziario e
norme per il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento
della spesa".
1.1. - L'art. 19 dispone che "nelle more della riforma e del
riordino dei consorzi di bonifica siciliani, e comunque per un
periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore
della presente legge, le funzioni previste dalla legislazione vigente
per gli organi dei consorzi di bonifica siciliani sono svolte da un
commissario straordinario nominato con decreto dell'Assessore
regionale per l'agricoltura e le foreste". A giudizio del Commissario
dello Stato, questa disposizione, il cui carattere provvedimentale
sarebbe evidente e la cui funzione sarebbe quella di dare una
copertura legislativa a provvedimenti amministrativi di
commissariamento degli organi di gestione ordinaria di alcuni
consorzi di bonifica gia' adottati dalla Regione e sospesi dal TAR,
contrasterebbe con gli artt. 51, 3 e 97 della Costituzione.
Evidente sarebbe, infatti, ad avviso del ricorrente, la lesione
del diritto dei singoli amministratori a permanere nelle rispettive
cariche senza una preventiva e puntuale verifica delle circostanze
che possono giustificare il ricorso ad una gestione straordinaria ai
sensi delle vigenti disposizioni. Del pari evidente sarebbe, sempre
ad avviso del ricorrente, la violazione dei principi di buona
amministrazione, in quanto la disposizone impugnata risulta ispirata
dalla esigenza di sollevare l'amministrazione dall'imbarazzo causato
dal probabile annullamento in sede giurisdizionale dei provvedimenti
di nomina dei commissari straordinari dei consorzi. La medesima
disposizione, infine, poiche' costituisce una anticipazione rispetto
al disegno di legge concernente il riordino degli interventi
regionali in materia di bonifica, il quale prevede la nomina di un
commissario ad acta incaricato di determinare lo stato di consistenza
patrimoniale del consorzio e del personale dello stesso, sarebbe, ad
avviso del ricorrente, irragionevole e arbitraria. Il legislatore
regionale, infatti, anziche' adoperarsi per una sollecita
approvazione di una riforma organica della materia, avrebbe
anticipato gli effetti della riforma, travisando, peraltro, la natura
stessa dell'istituto della gestione commissariale, il quale, da
strumento necessario e limitato alla fase di prima applicazione della
nuova normativa, diventerebbe sistema ordinario di amministrazione.
1.2. - L'art. 67 dispone che "da parte delle societa' e dei
consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di censimento,
catalogazione, inventariazione dei beni culturali e ambientali
nonche' i servizi aerofotografici (capitolo 38354) vengono utilizzati
prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano la loro op-
era (primo comma). Della rimanente quota il 50 per cento viene
selezionato dal personale di cui agli artt. 19 e 21 della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 27 e successive modifiche e integrazioni
purche' in possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli
accordi sindacali" (secondo comma). Questa disposizione e' impugnata
per contrasto con gli artt. 4 e 41, primo comma, della Costituzione,
nonche' con l'art. 17, lettera f), dello Statuto speciale per la
Sicilia in relazione all'art. 25 della legge 23 luglio 1991, n. 223,
e ai principi di diritto comunitario.
Il ricorrente osserva, innanzitutto, che la disposizione
impugnata, ancorche' vo'lta a venire incontro ai problemi
occupazionali di circa quarantamila giovani attualmente impegnati nei
progetti di utilita' collettiva di cui all'art. 23 della legge n. 67
del 1988, impone ai privati, che hanno assunto l'appalto per i lavori
in essa previsti, l'obbligo di utilizzare quel personale a scapito
della generalita' degli altri cittadini, disoccupati o non occupati.
In tal modo, risulterebbe violato l'art. 4 della Costituzione, il
quale non consentirebbe di privilegiare una categoria di cittadini,
peraltro occupati fino al 31 dicembre 1993, a danno di altri
cittadini, che vedono limitate, se non precluse, le possibilita' di
occupazione. Ne' la situazione oggetto della disciplina contenuta
nella disposizione impugnata presenta particolarita' tali da
giustificarla in riferimento all'attuazione del principio di
eguaglianza. Inoltre, prosegue il ricorrente, la disposizione
impugnata, stabilendo una riserva a favore di una determinata
categoria di soggetti e limitando gravemente la liberta' degli
imprenditori di scegliere le persone delle quali avvalersi
nell'esercizio della propria attivita' economica, lederebbe il
principio della liberta' di iniziativa economica privata (art. 41,
primo comma, della Costituzione). Infine, la disciplina considerata
e' stata adottata nell'esercizio della potesta' legislativa
concorrente, quale e' quella attribuita alla Regione Siciliana in
materia di rapporti di lavoro e di legislazione sociale (art. 17,
lett. f, dello Statuto) e, pertanto, in violazione del vincolo di
istituire categorie protette difformi da quelle previste dalla
legislazione statale, che, invece, fa carico a tutti i datori di
lavoro, quando occupano piu' di 10 dipendenti, di riservare il 12 per
cento delle nuove assunzioni alle categorie protette dallo stesso
previste (art. 25 legge n. 223 del 1991).
Ne' va trascurato, secondo il ricorrente, che la disposizione
impugnata, la quale mira a porre rimedio ad una situazione di
precariato frutto di una proroga in ambito regionale della
disposizione dell'art. 23 della legge n. 67 del 1988, non operata in
sede nazionale, contrasterebbe altresi' con il divieto, derivante
dalla normativa comunitaria, di introdurre limiti alla liberta' di
circolazione dei lavoratori e di prevedere clausole con effetti
discriminatori nei confronti di appartenenti ad altri Stati della
Comunita'.
1.3. - L'art. 72 autorizza la CORELSI-AIAS a svolgere attivita'
didattica e di formazione del personale parasanitario nell'ambito
della programmazione regionale disposta dall'Assessore regionale per
la sanita' e nel rispetto dei requisiti e delle modalita' previste
per lo svolgimento di tali attivita'. La stessa disposizione,
inoltre, abroga il terzo comma dell'art. 19 della legge regionale 18
aprile 1981, n. 68.
Secondo il ricorrente, questa disposizione contrasterebbe con
l'art. 67, lett. b), dello Statuto speciale per la Sicilia in
relazione all'art. 6, terzo comma, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, il quale disciplina la formazione
professionale del personale sanitario infermieristico, tecnico e
della riabilitazione, prevedendo che la stessa avvenga in sede
ospedaliera. La disposizione impugnata, consentendo invece lo
svolgimento di tali attivita' in sede diversa, eccederebbe dai limiti
della potesta' legislativa regionale, che in materia di personale
sanitario e' meramente attuativa e integrativa di quella statale.
2. - Si e' costituita nel presente giudizio la Regione Siciliana,
chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale sollevate
dal Commissario dello Stato siano dichiarate non fondate.
2.1. - Con riferimento alle censure proposte nei confronti
dell'art. 19, la Regione, dopo aver ricordato che, secondo la
consolidata giurisprudenza di questa Corte, le leggi provvedimento
non sono vietate dalla Costituzione, essendo le stesse subordinate
soltanto al rispetto del principio di ragionevolezza (v., ad esempio,
sent. n. 346 del 1991), osserva come proprio alla luce di
quest'ultimo principio la disposizione impugnata non violi le
disposizioni costituzionali invocate a parametro dal ricorrente.
Essa, infatti, si inserisce in un piano di riforma dei consorzi di
bonifica avviato dalla Giunta regionale siciliana e contenuto nel
disegno di legge n. 460, presentato il 5 febbraio 1993 e vo'lto ad
adeguare l'ordinamento regionale dei consorzi alla legge statale n.
183 del 1989, con la quale sono state riordinate le funzioni in
materia di difesa del suolo. Di tale disegno, la disposizione
impugnata ha inteso anticipare una previsione normativa, al fine di
accelerare quanto piu' possibile i tempi della riforma medesima,
provvedendo innanzitutto alla ricognizione dello stato di consistenza
del patrimonio consortile e del personale degli attuali consorzi.
La ratio della disposizione impugnata, del resto, e' dimostrata
dalla temporaneita' del regime di commissariamento, che dovra' durare
per un periodo non superiore ad un anno dalla entrata in vigore della
legge. E, sottolinea la Regione, la provvisorieta' o la temporaneita'
di una normativa costituiscono, nella piu' recente giurisprudenza di
questa Corte, elementi idonei a precludere in casi del genere una
dichiarazione di illegittimita' costituzionale.
Per quel che riguarda poi la censura relativa alla asserita
violazione dell'art. 51 della Costituzione, la Regione osserva che
tale disposizione non assicura la garanzia della permanenza negli
uffici elettivi, in quanto la legge ordinaria puo' liberamente
disporre la soppressione di uffici e la cessazione delle funzioni di
corpi collegiali, che, secondo un apprezzamento discrezionale del
legislatore, dovrebbero essere costituiti in modo diverso. Inoltre,
tanto il carattere generalizzato del commissariamento, quanto la sua
strumentalita' rispetto ad una riforma in fieri, costituiscono
elementi che sicuramente inducono ad escludere intenti punitivi nei
confronti di qualche amministratore.
Ne', a differenza di quanto avvenuto in altri giudizi, la
valutazione della Corte puo' essere svolta in riferimento agli artt.
24 e 113 della Costituzione, dal momento che la violazione di tali
parametri non e' stata dedotta dal Commissario dello Stato.
2.2. - In riferimento alle censure relative all'art. 67, la
Regione Siciliana contesta innanzitutto la fondatezza della premessa
interpretativa dalla quale muove il Commissario dello Stato, posto
che la disposizione impugnata non pone a carico dell'imprenditore un
obbligo, ma solo un onere, e cioe' un comportamento richiesto per
ottenere determinate conseguenze di segno positivo che, nel caso,
consistono nella stipulazione di determinati contratti con la
pubblica amministrazione. Si tratta, per di piu', di un onere
limitato e a tempo determinato, dal momento che l'aliquota di
assunzioni riguarda solo la parte dell'attivita' dell'impresa
relativa alla esecuzione di alcuni contratti con l'amministrazione
regionale. L'imprenditore, pertanto, e' libero sia di non stipulare
con la pubblica amministrazione quegli specifici contratti, sia di
stabilire, in caso contrario, di quanto personale ha bisogno. Se
cosi' e', peraltro, risulterebbe evidente la infondatezza della
censura in riferimento all'art. 41, primo comma, della Costituzione.
Le assunzioni obbligatorie, infatti, non comprimono la libera
valutazione dell'imprenditore in ordine al dimensionamento della
impresa (v., sentt. nn. 622 del 1987; 279 del 1983; 55 del 1961 e 38
del 1960) e, in ogni caso, quand'anche si dovessero ravvisare limiti
alla liberta' di scelta dell'imprenditore, questi limiti sarebbero
abbondantemente bilanciati dal vantaggio derivante dalla possibilita'
di stipulare contratti con la pubblica amministrazione (v. sent. n.
316 del 1990).
A giudizio della Regione Siciliana, peraltro, la disposizione
impugnata risponderebbe anche a criteri di ragionevolezza, dal
momento che la stessa, concernendo la prosecuzione di un'attivita'
gia' avviata, consente la continuazione della utilizzazione di
soggetti che hanno acquisito una adeguata professionalita'. Il fatto
poi che l'art. 67, secondo comma, e' coerente con l'obiettivo di
favorire l'occupazione giovanile e, in particolare, quella di quei
giovani che hanno prestato la loro opera in attivita' di utilita'
collettiva, ma incontrano ostacoli nel raggiungere uno stabile posto
di lavoro, varrebbe ad escludere il denunciato contrasto con l'art. 4
della Costituzione. Del resto, questa Corte, osserva la Regione, ha
gia' escluso che la previsione della riserva di assunzioni a favore
di determinate categorie, se ragionevole, contrasti con l'art. 4
della Costituzione, dal momento che simili previsioni non comprimono
il diritto al lavoro (v. sent. n. 279 del 1983).
In ordine, poi, al dedotto contrasto tra la disposizione impugnata
e la normativa comunitaria, la Regione Siciliana, oltre a sospettarne
la inammissibilita', non essendo deducibili dinanzi alla Corte
costituzionale vizi derivanti dalla violazione di norme comunitarie,
ne sottolinea la infondatezza, rilevando come la disposizione
impugnata non limiti affatto la liberta' di circolazione dei
cittadini degli Stati membri della Comunita'. Tanto i lavoratori
rientranti nell'aliquota riservata, quanto le imprese aggiudicatarie
dell'appalto, essendo stati individuati sin dal principio nel
rispetto della normativa comunitaria, potrebbero essere,
rispettivamente, cittadini o imprese di altri Stati. Secondo la
giurisprudenza della Corte di giustizia, del resto, l'elemento
generatore dell'effetto discriminatorio e' sempre la nazionalita',
requisito che non e' considerato dalla disposizione impugnata.
Infondata sarebbe, altresi', la censura relativa alla violazione
dell'art. 17, lettera f), dello Statuto, in relazione all'art. 25
della legge n. 223 del 1991, in quanto la disposizione regionale non
ha inteso affatto derogare alla disciplina prevista dalla legge
statale per le assunzioni obbligatorie.
2.3. - Per quanto concerne, infine, la censura relativa all'art.
72, la Regione rileva che le disposizioni contenute nell'art. 6 del
decreto legislativo n. 502 del 1992, nel disciplinare, nell'ambito
dei rapporti tra Servizio sanitario nazionale e Universita', la
formazione professionale del personale sanitario infermieristico,
tecnico e della riabilitazione, non escludono affatto che la stessa
possa essere impartita anche in sedi diverse da quella ospedaliera,
sulla base di appositi protocolli di intesa. Pertanto, poiche' la
disposizione impugnata non esclude la necessita' di un successivo
protocollo di intesa, ma si limita a ricomprendere la CORELSI-AIAS
tra le istituzioni private autorizzate con le quali possono essere
stipulati protocolli di intesa per l'espletamento dei corsi, deve
escludersi il denunciato contrasto con i principi della legislazione
statale.
3. - In prossimita' dell'udienza, l'Avvocatura Generale dello
Stato, in rappresentanza del Commissario dello Stato per la Regione
Siciliana, ha depositato una memoria con la quale, ribadendo le
proprie argomentazioni per l'accoglimento del ricorso, insiste in
modo particolare sulle censure mosse all'art. 67 della legge
impugnata.
Dopo aver sottolineato la oscurita' della formulazione delle
disposizioni contenute in tale articolo, il ricorrente sottolinea che
e' inaccettabile la prospettazione difensiva della Regione, secondo
la quale le imprese gravate dell'onere previsto dal primo comma
riceverebbero, comunque, una utilita' dalla stipulazione dei
contratti di appalto con la pubblica amministrazione.
Sulla dedotta violazione dell'art. 41 della Costituzione, il
ricorrente osserva che non sono invocabili per i soggetti favoriti
dalla disciplina impugnata le ragioni di utilita' sociale altre volte
ravvisate da questa Corte in disposizioni che prevedono assunzioni
obbligatorie. In ogni caso, osserva l'Avvocatura, non puo' ritenersi
compatibile con l'art. 41 della Costituzione il fatto che agli
imprenditori privati, soggetti alla normativa fallimentare, siano
applicati meccanismi di inquadramento ope legis, di tipo
spiccatamente assistenziale, che sono stati altre volte praticati per
l'accesso al pubblico impiego. Evidente sarebbe, inoltre, il
contrasto delle disposizioni contenute nell'art. 67 della legge
impugnata con quelle contenute nell'art. 25 della legge n. 223 del
1991, soprattutto per quel che riguarda il principio della facolta'
di richiesta nominativa introdotto da quest'ultimo.
Riguardo al dedotto contrasto delle disposizioni in esame con la
normativa comunitaria, l'Avvocatura sottolinea che qualsiasi riserva
di occasioni di lavoro, se in concreto determina, come nel caso di
specie, risultati discriminatori, e' contraria alle regole
comunitarie.
In ordine alle disposizioni contenute nell'art. 19, l'Avvocatura
evidenzia come la illegittimita' delle stesse derivi sia dalla
indebita compressione delle potesta' spettanti agli organi di
amministrazione dei consorzi in assenza di un progetto di riforma di
tali enti e in spregio degli interessi proprietari presenti negli
organi ordinari di essi, sia dalla non integrale coincidenza della
disciplina dei consorzi con quella degli interventi di competenza
regionale in materia di bonifica. Il generale commissariamento dei
consorzi di bonifica e', quindi, ad avviso dell'Avvocatura,
ingiustificato, irrazionale e realizza una prematura compressione
della potesta' degli organi di amministrazione ordinari.
Per quel che concerne, infine, la censura relativa all'art. 72,
l'Avvocatura, la quale dichiara di ignorare cosa sia la CORELSI-AIAS,
si limita a rilevare che in materia di sanita' e di formazione
professionale la Regione Siciliana ha competenza concorrente ed e',
quindi, tenuta ad osservare i principi della legislazione statale,
tra i quali si colloca senz'altro quello contenuto nell'art. 6 del
decreto legislativo n. 502 del 1992.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana dubita
della legittimita' costituzionale degli artt. 19, 67 e 72 della legge
regionale (Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni di
carattere finanziario e norme per il contenimento, la
razionalizzazione e l'acceleramento della spesa) approvata
dall'Assemblea Regionale Siciliana nella seduta del 31 marzo-1
aprile 1993.
2. - Non fondata e' la questione di legittimita' costituzionale
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione,
nei confronti dell'art. 19 della legge impugnata.
Quest'ultimo articolo dispone che "nelle more della riforma e del
riordino dei consorzi di bonifica siciliani, e comunque per un
periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore
della presente legge, le funzioni previste dalla legislazione vigente
per gli organi dei consorzi di bonifica siciliani sono svolte da un
commissario straordinario nominato con decreto dell'assessore
regionale per l'agricoltura e le foreste". Secondo il Commissario
dello Stato, tale disposizione violerebbe, innanzitutto, gli artt. 3
e 97 della Costituzione, dal momento che si porrebbe in contrasto con
i principi del buon andamento della pubblica amministrazione sotto
tre distinti profili d'irragionevolezza: a) poiche' trasformerebbe
arbitrariamente uno strumento di gestione straordinario in uno
ordinario; b) poiche' perseguirebbe l'irrazionale scopo di anticipare
per un solo segmento gli effetti della riforma sui consorzi di
bonifica; c) poiche' sarebbe finalizzata a fornire una copertura
legislativa ad alcuni provvedimenti di commissariamento gia' adottati
dalla Regione, la cui efficacia e' stata sospesa dal giudice
amministrativo adito dai titolari degli uffici di amministrazione dei
consorzi stessi. In secondo luogo, sempre ad avviso del ricorrente,
la disposizione esaminata violerebbe anche l'art. 51 della
Costituzione, poiche' comprimerebbe il diritto degli amministratori
dei consorzi di bonifica siciliani a permanere nelle rispettive
cariche in mancanza di una preventiva e puntuale verifica delle
circostanze che potrebbero giustificare il ricorso a una gestione
straordinaria.
Per prima cosa, occorre osservare che l'ultima delle censure indi-
cate risulta chiaramente infondata in considerazione del rilievo
secondo il quale la garanzia stabilita dall'art. 51, primo comma,
della Costituzione mira a evitare qualsiasi discriminazione fra i
soggetti riguardo alle possibilita' di accesso agli uffici pubblici
(v. sent. n. 103 del 1993), ma non tende ad assicurare il
mantenimento della titolarita' degli uffici medesimi, una volta che
si verifichino le condizioni alle quali il legislatore, secondo il
proprio ragionevole apprezzamento, subordini, nel quadro di una
riorganizzazione amministrativa degli apparati, la soppressione degli
stessi uffici.
Per quel che concerne la pretesa violazione del principio
costituzionale del buon andamento dell'azione amministrativa, non si
puo' non rilevare come la disposizione impugnata preveda un
comportamento che rinvia a un paradigma piu' volte giudicato non
irragionevole da questa Corte. La nomina di un commissario
straordinario e', infatti, finalizzata in tal caso a far si' che la
gestione dei consorzi di bonifica siciliani, una volta che questi
siano stati sciolti in attesa di un loro riordino, sia attestata su
parametri di ordinaria amministrazione e sia, in definitiva, diretta
alla conservazione della situazione attuale e alla conseguente
creazione delle condizioni migliori per l'attuazione dell'intervento
riformatore. Questo scopo e' espressamente enunciato nello stesso
articolo censurato ed e' garantito dalla temporaneita' del
commissariamento, che ha il suo termine finale nell'applicazione
della riforma e, in ogni caso, in un periodo non superiore a un anno
dalla entrata in vigore della legge impugnata.
Ne' puo' valere in senso contrario l'osservazione del ricorrente,
secondo la quale con la disposizione censurata si verrebbe a
trasformare uno strumento di gestione straordinario in uno ordinario.
A parte che l'asserita trasformazione della natura di tale strumento
risulta sostanzialmente contraddetta proprio dai menzionati caratteri
di temporaneita' e di finalizzazione del commissariamento
all'attuazione di un riordino complessivo del settore, la
prospettazione del ricorrente, ove intenda riferirsi all'ampliamento
realizzato dalla disposizione impugnata delle ipotesi di nomina di un
commissario straordinario rispetto a quelle previste nella
legislazione statale, si rivela infondata anche sotto altro profilo.
Infatti, a norma dell'art. 14, lettera b), dello Statuto speciale -
considerato anche in relazione all'art. 73, primo comma, del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616, e all'art. 7 del d.P.R. 23 giugno 1962, n.
947 - la Regione Siciliana possiede in materia di consorzi di
bonifica e, consequenzialmente, in ordine alla disciplina della
nomina di commissari straordinari dei consorzi stessi, una competenza
di tipo esclusivo, di modo che non possono validamente opporsi, ai
fini dell'accertamento della illegittimita' costituzionale, eventuali
difformita' dalla legislazione statale, che non attengano, come nel
caso di specie, al livello dei principi generali dell'ordinamento
giuridico.
Tantomeno, poi, l'art. 19 puo' ritenersi contrario al principio
costituzionale del buon andamento per il fatto che regola con legge
il commissariamento dei consorzi di bonifica dopo che siano stati
adottati provvedimenti amministrativi dei quali il giudice
amministrativo ha concesso in via cautelare la sospensione
dell'efficacia. Il legislatore, infatti, e' pur sempre libero di
disciplinare con propri atti settori rispetto ai quali, in
considerazione della riserva di legge (relativa) stabilita dall'art.
97 della Costituzione, ritiene, sulla base di un proprio
apprezzamento discrezionale, che vi sia un'insufficiente copertura
legale e a cio' non e' sicuramente d'ostacolo il fatto che siano
stati adottati in materia provvedimenti di sospensiva da parte del
giudice amministrativo.
3. - Merita, invece, l'accoglimento la questione di legittimita'
costituzionale concernente l'art. 67 della legge regionale impugnata.
Questo articolo dispone, al primo comma, che "da parte delle
societa' e dei consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di
censimento, catalogazione, inventariazione dei beni culturali ed
ambientali nonche' i servizi aerofotografici (capitolo 38354) vengono
utilizzati prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano
la loro opera". Nel comma successivo lo stesso articolo prescrive che
"della rimanente quota il 50 per cento viene selezionato dal
personale di cui agli articoli 19 e 21 della legge regionale 15
maggio 1991, n. 27 e successive modifiche ed integrazioni purche' in
possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli accordi
sindacali".
Considerato nella sua espressione letterale e nel contesto delle
disposizioni regionali e statali vigenti in materia, il significato
normativo dell'articolo ora riferito e' tutt'altro che chiaro, al
punto che le stesse parti costituite in questo giudizio ne danno
un'interpretazione opposta. Il Commissario dello Stato, infatti,
ritiene che l'art. 67 imponga un insieme di obblighi di assunzione di
determinato personale e, su tale base, in conformita'
all'orientamento giurisprudenziale costantemente affermato in
materia, chiede a questa Corte una pronunzia d'illegittimita'
costituzionale dell'intero articolo. La difesa della Regione
Siciliana, invece, interpreta le stesse disposizioni come dirette a
prevedere un onere, e non gia' un obbligo, a carico dei privati, nel
senso che questi ultimi, ove intendano concorrere alla stipulazione
dei contratti di appalto per i lavori menzionati nel medesimo art.
67, dovranno preventivamente impegnarsi ad assumere la quota di
dipendenti necessaria per poter raggiungere la dimensione
occupazionale da essi stessi liberamente scelta, attingendola, per
una parte, dalla sfera dei soggetti che hanno prestato e prestano la
loro opera nello stesso tipo di attivita' svolta dalle imprese
suddette e, per altra parte, da personale impegnato nei "progetti di
utilita' collettiva" (v. art. 23, legge 11 marzo 1988, n. 67 e suc-
cessive modificazioni).
Sebbene il linguaggio usato dal legislatore regionale non permetta
di dissipare totalmente l'incertezza sul significato dell'articolo
impugnato, sono indubbiamente maggiori gli elementi che portano a
escludere l'interpretazione suggerita dalla difesa della Regione
Siciliana e ad accogliere quella prospettata dal Commissario dello
Stato. Indicazioni in tal senso derivano, innanzitutto, dai lavori
preparatori. In particolare, non e' senza significato che
l'originaria proposta dell'articolo contestato prevedeva un insieme
di disposizioni dello stesso tenore, che, tuttavia, riferivano i
vincoli previsti, non gia' a imprenditori privati, ma
all'amministrazione regionale. In secondo luogo, va pure sottolineato
che non e' stata accolta la proposta di riferire l'applicabilita' dei
vincoli previsti alla esecuzione dei "progetti di utilita'
collettiva".
Queste indicazioni provenienti dai lavori preparatori hanno un
riscontro nel tenore letterale del primo comma dell'art. 67, nel
quale si fa riferimento, non gia' alle societa' e ai consorzi che
intendono stipulare gli appalti, ma a quelli "che hanno assunto
l'appalto dei lavori". In altri termini, i soggetti destinatari dei
vincoli sono, stando alla lettera della disposizione, quelli che, al
momento dell'entrata in vigore della legge regionale, hanno gia'
assunto l'appalto e ai quali, pertanto, non puo' essere addossato
l'onere che la difesa della Regione configura come condizione per
avere l'appalto stesso. E non va trascurato, a conferma di cio', che,
nella disposizione considerata, all'attualita' dell'appalto assunto
fa riscontro l'attualita' o, comunque, la sussistenza in passato dei
rapporti con coloro di cui si richiede l'utilizzazione prioritaria
per l'esecuzione dei lavori ("soggetti che hanno prestato o prestano
la loro opera"). Ne' si puo' svalutare l'elemento letterale indicato
coprendolo con la veste della casualita' o, addirittura,
considerandolo come una "svista" del legislatore, poiche' un rilievo
analogo a quello ora svolto e' stato formulato anche nel corso dei
lavori preparatori al fine di modificare l'espressione concernente
l'assunzione dell'appalto con un'altra coniugata al futuro. Il
mancato accoglimento di questa proposta rappresenta, anzi, un
ulteriore indizio che porta a escludere la coincidenza della
interpretazione suggerita dalla difesa della Regione con la reale
"volonta'" del legislatore.
Pur se l'espressione contenuta nel primo comma dell'articolo
impugnato ("vengono utilizzati") puo' far supporre il riferimento a
una molteplicita' di rapporti di lavoro non necessariamente
coincidente con forme di dipendenza, il fatto che il primo e il
secondo comma dell'art. 67 fanno sistema e che nel capoverso si
prevede a chiare lettere un preciso obbligo di assunzione induce ad
avvalorare l'interpretazione suggerita dal Commissario dello Stato,
secondo la quale l'intero art. 67 e' rivolto a configurare un
articolato obbligo a carico delle societa' e dei consorzi appaltatori
delle opere indicate concernente l'assunzione dei "giovani" per
l'innanzi o attualmente occupati in progetti di utilita' collettiva.
Un obbligo che, a differenza di quanto e' stabilito in analoghe leggi
statali e regionali, non grava su amministrazioni o enti di carattere
pubblico, ma riguarda imprenditori privati e, come tale, interferisce
con la liberta' garantita dall'art. 41, primo comma, della
Costituzione.
Nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale di disposizioni
analoghe proprio in relazione a una legge regionale siciliana, questa
Corte ha da tempo precisato che "altra cosa e' la competenza di
dettare norme per favorire il collocamento dei lavoratori attraverso
l'opera di uffici e commissioni e con l'osservanza di determinate
norme, quale puo' ritenersi compresa nel disposto dell'art. 17,
lettera f), dello Statuto della Sicilia, altra cosa e' quella di
limitare la liberta' dei privati, imponendo loro di assumere
obbligatoriamente un certo numero di dipendenti, per quanto
giustificato e persino lodevole possa sembrare dal lato morale o
anche da quello sociale l'intento di favorire categorie
particolarmente colpite dalla sventura" (v. sent. n. 51 del 1957).
L'ultima delle ipotesi indicate e' quella configurata dall'art. 67
della legge regionale impugnata, che va quindi dichiarato
costituzionalmente illegittimo poiche' comprime un elemento, quello
relativo al dimensionamento e alla scelta del personale impiegato
nell'azienda e al conseguente profilo di organizzazione interna di
quest'ultima, che caratterizza il nucleo essenziale della liberta'
d'iniziativa economica privata, garantita dall'art. 41 della
Costituzione (v. sent. n. 78 del 1958). Ne' si puo' dire che
l'obbligo di assunzione previsto dall'art. 67 sia bilanciato o
sostanzialmente temperato dall'erogazione pubblica di benefici
diretti a riequilibrare l'obbligo imposto (v. sent. n. 316 del 1990),
dal momento che al riguardo nulla e' stabilito nella legislazione
regionale, ne' potrebbe essere considerato un beneficio di quel tipo
neppure la stipulazione del contratto di appalto ipotizzata dalla
difesa della Regione Siciliana, costituendo piuttosto la relativa
attivita' l'oggetto per il quale le societa' e i consorzi indicati
agiscono sul mercato.
4. - Va, infine, accolta la questione di legittimita'
costituzionale che il Commissario dello Stato ha sollevato nei
confronti dell'art. 72 della legge regionale impugnata per violazione
dell'art. 17, lettera b), dello Statuto speciale per la Regione
Siciliana, in connessione con l'art. 6 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia
sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421).
In conformita' alla direttiva stabilita nell'art. 1, lettera o),
della legge delega n. 421 del 1992 - in base alla quale il rapporto
tra il servizio sanitario nazionale e le universita' riguardo alla
formazione in ambito ospedaliero del personale sanitario e per le
specializzazioni post-laurea va regolamentato secondo le nuove
modalita' - l'art. 6, terzo comma, del decreto legislativo n. 502 del
1992 ha stabilito che "la formazione del personale infermieristico,
tecnico e della riabilitazione avviene in ambito ospedaliero". In
coerenza con questo principio fondamentale della materia, vo'lto ad
armonizzare la disciplina di piu' settori, lo stesso art. 6, terzo
comma, appena citato - dopo aver attribuito al Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica, di concerto con quello
della sanita', il compito di definire, ai sensi dell'art. 9 della
legge 19 novembre 1990, n. 341, il relativo ordinamento didattico -
prevede che, allo scopo di attuare le finalita' di formazione del
personale infermieristico, tecnico e della riabilitazione, le unita'
sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le istituzioni private
accreditate e le universita' attivino appositi protocolli d'intesa
concernenti l'espletamento dei corsi per il conseguimento di un di-
ploma di primo livello della istruzione universitaria.
Come questa Corte ha affermato in una sentenza emessa in pari
data, nel porre tali disposizioni il legislatore nazionale intende
perseguire una duplice finalita': innanzitutto, mira ad integrare le
attivita' formative di iniziativa universitaria con quelle
organizzate dalle regioni attraverso le strutture pubbliche operanti
nell'ambito delle loro competenze; in secondo luogo, attraverso il
coinvolgimento delle unita' sanitarie locali, tende ad attribuire in
via esclusiva, al personale dipendente dalle strutture presso le
quali si svolge l'attivita' didattica, la titolarita' dei corsi
d'insegnamento finalizzati alla formazione del personale
infermieristico, tecnico e della riabilitazione.
L'impugnato art. 72 confligge chiaramente con tali finalita', dal
momento che prevede che a svolgere l'attivita' didattica e di
formazione del personale parasanitario sia direttamente la
CORELSI-AIAS, vale a dire un'associazione (peraltro indicata nella
legge con una denominazione incompleta) che opera nel campo della
riabilitazione. Ne' tale evidente contrasto puo' essere escluso dalla
precisazione, contenuta nell'articolo impugnato, che la predetta
associazione svolge l'attivita' indicata "nell'ambito della
programmazione regionale disposta dall'Assessore regionale per la
sanita' e dei requisiti e delle modalita' previsti per lo svolgimento
di tale attivita'". Cio', infatti, non puo' minimamente surrogare e,
tantomeno, equivalere il principio fondamentale prescritto dalla
legislazione statale, per il quale lo svolgimento dell'attivita'
didattica e di formazione non puo' avvenire al di fuori dell'ambito
ospedaliero.
Allo stesso modo, non puo' escludersi il contrasto fra il detto
principio e l'art. 72 affermando, come fa la difesa della Regione,
che quest'ultimo si limita semplicemente a ricomprendere la ricordata
associazione tra le istituzioni private accreditate al fine della
stipula dei successivi protocolli d'intesa necessari per
l'espletamento dei corsi. Tale tesi interpretativa e', infatti,
espressamente contraddetta dal tenore letterale dell'articolo
impugnato, il quale si riferisce alla diversa autorizzazione "a
svolgere attivita' didattica e di formazione del personale
sanitario". E che questo, e non l'accreditamento alla stipula dei
protocolli d'intesa, sia il contenuto dell'autorizzazione prevista
dall'art. 72, primo comma, della legge regionale impugnata e'
confermato dal secondo comma dello stesso articolo, per il quale "e'
abrogato il terzo comma dell'art. 19 della legge regionale 18 aprile
1981, n. 68", vale a dire il comma che preclude alla associazione
CORELSI-AIAS "la continuazione di qualsiasi attivita' didattica",
fatto salvo il completamento dell'anno di formazione allora in corso.
5. - Poiche' nelle more del presente giudizio sono intercorse, ai
sensi dell'art. 29, secondo comma, dello Statuto speciale della
Sicilia, la promulgazione e la pubblicazione della legge impugnata
(legge regionale 11 maggio 1993, n. 15) la pronunzia della Corte va
adottata nei confronti dell'atto legislativo appena indicato.