ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, recante: "Riordino della
finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421", promosso con ricorso della Regione Liguria,
notificato il 28 gennaio 1993, depositato in cancelleria il 5
febbraio successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1993;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 1993 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi l'avv. Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e l'avv.
dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Liguria, con ricorso regolarmente notificato e
depositato, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504
(Riordino della finanza degli enti territoriali), nella parte in cui
non esenta dall'imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) le unita'
immobiliari possedute dagli Istituti autonomi case popolari: la
Regione denunzia la violazione degli articoli 117, 118 e 119 della
Costituzione (in relazione all'art. 93 del d.P.R. 27 luglio 1977, n.
616), del principio di ragionevolezza, dell'art. 76 della
Costituzione (con riguardo all'art. 4 della legge delega 23 ottobre
1992, n. 421) e, infine, dell'art. 53 della Costituzione.
Premesso che gli Istituti autonomi case popolari sono enti
strumentali della regione, la quale ne approva i bilanci ed e'
direttamente responsabile dei risultati gestionali conseguiti (art.
17, terzo comma, n. 7, dello Statuto regionale), la ricorrente fa
presente che l'unica entrata certa di tali istituti e' data dai
canoni di locazione e dall'alienazione degli alloggi (art. 25 della
legge 8 agosto 1977, n. 513); ed afferma che per il pagamento
dell'I.C.I. non basterebbero le entrate assicurate dai canoni, una
volta detratte le spese di amministrazione e manutenzione
straordinaria.
Se le somme per il pagamento dell'imposta assorbono le entrate
destinate alla conservazione e all'incremento del patrimonio
immobiliare degli istituti, si costringono questi ultimi a procedere
alla dismissione del patrimonio, paralizzando in tal modo l'esercizio
delle funzioni regionali in materia; la necessita' del coordinamento
fra la finanza statale e quella regionale, richiesta dall'art. 119
della Costituzione, non puo' giustificare misure che vulnerino
competenze ed interessi regionali, costituzionalmente garantiti.
L'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992, d'altronde,
esenta dall'imposta gli immobili posseduti dalle regioni. Appare
allora irragionevole l'aver sottoposto ad imposizione gli immobili
degli Istituti autonomi case popolari, che sono enti strumentali
delle regioni.
Il legislatore delegato avrebbe altresi' violato l'art. 76 della
Costituzione: l'art. 4 della legge delega, la n. 421 del 1992,
prevedeva infatti l'esenzione dall'imposta degli immobili destinati
allo svolgimento delle attivita' istituzionali degli enti pubblici e,
comunque, di quelli destinati allo svolgimento di attivita'
assistenziali, avendo l'attivita' degli I.A.C.P. carattere
prevalentemente assistenziale, secondo quanto rilevato anche dalla
Corte di cassazione (sezioni unite, 6 aprile 1990, n. 6868). E
sarebbe altresi' violato l'art. 53 della Costituzione, sembrando la
norma impugnata ignorare che il patrimonio immobiliare degli Istituti
- considerata la loro finalita' assistenziale - non produce reddito.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
eccependo preliminarmente l'inammissibilita' del ricorso: esclusa la
potesta' delle regioni in materia di imposizione tributaria sugli
immobili, l'ambito delle competenze regionali non puo' ritenersi
invaso dalla norma impugnata.
Il ricorso sarebbe comunque infondato, poiche' la determinazione
degli immobili esenti da imposta e' riservata alla discrezionalita'
del legislatore e in nessun caso puo' dirsi in contrasto con
l'autonomia finanziaria regionale. L'adeguatezza delle risorse
assicurate alle regioni deve essere valutata nel suo complesso, e non
voce per voce del bilancio, o con riferimento ad un solo onere, senza
considerare altre risorse che alla regione sono assicurate dallo
stesso decreto legislativo n. 504. L'I.C.I., d'altronde, ha
sostituito l'I.L.O.R. (art. 17, comma 4, del decreto legislativo ora
citato), imposta alla quale gli immobili degli Istituti autonomi
erano soggetti.
Quanto al contrasto con il canone della ragionevolezza (perche'
risulta differenziato il regime degli immobili della regione rispetto
a quello degli istituti), si osserva come tale canone debba essere
riferito a una specifica norma costituzionale. Anche a volere
ammettere che la denunziata irragionevolezza sia correlata all'art.
53 o all'art. 3 della Costituzione, si fa presente come l'art. 7,
comma 1, lett. a), del decreto legislativo esenti dal tributo solo
gli immobili dello Stato e delle regioni (e non quelli dei rispettivi
enti strumentali) destinati esclusivamente all'espletamento dei loro
compiti istituzionali. Non sono dunque ricompresi nell'esenzione i
beni degli enti che operano nel campo economico con finalita' non
meramente amministrative.
Circa l'eccepita violazione dell'art. 76 della Costituzione per
eccesso di delega, si sostiene come su questo punto il decreto
delegato riproduca testualmente la norma contenuta nella legge di
delegazione.
Sarebbe infondata, infine, la censura mossa con riguardo all'art.
53 della Costituzione, dal momento che i fabbricati in questione
producono reddito per il solo fatto di essere iscritti nel catasto, e
sono attualmente soggetti all'I.L.O.R.
3. - Ha presentato memoria la Regione Liguria, sottolineando come
gli Istituti autonomi case popolari siano obbligati a praticare
canoni a prezzi politici, secondo quanto stabilito, in particolare,
dal punto 11 della delibera del C.I.P.E. del 19 novembre 1981: se di
reddito si vuol parlare per definire le loro entrate, si tratta di un
reddito meramente fittizio.
Si contesta, poi, l'argomentazione dell'Avvocatura dello Stato
secondo cui l'I.C.I. ha sostituito l'I.L.O.R., alla quale gli
Istituti erano soggetti: la nuova imposta si basa su presupposti
diversi, e comunque in sede giurisdizionale si e' negato che gli
I.A.C.P. potessero essere soggetti passivi dell'I.L.O.R. Le entrate
degli istituti costituite dai canoni di locazione degli alloggi e dai
ricavi della alienazione degli stessi sono contabilizzati, invero,
nella gestione speciale prevista dall'art. 10 del d.P.R. 30 dicembre
1972, n. 1036, e versate al C.E.R. (Comitato per l'edilizia
residenziale); gli I.A.C.P. non sono dunque fruitori di tali somme,
di cui non hanno la disponibilita', ma meri esattori, mancando loro
la qualita' di "possessori" del reddito, necessaria per applicare
l'imposta.
Il possesso degli immobili in capo agli istituti non sarebbe, in
conclusione, manifestazione di effettiva capacita' contributiva: di
qui, la lamentata violazione dell'art. 53 e, di riflesso, dell'art.
119 della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Liguria impugna l'art. 7 del decreto legislativo
30 dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui non esenta dall'I.C.I.
gli immobili degli Istituti autonomi case popolari: la ricorrente
ritiene che la sottoposizione degli immobili a tale imposta porti
lesione alle sue competenze, ex artt. 117 e 118 della Costituzione, e
ne violi altresi' l'autonomia finanziaria garantita dall'art. 119
della Costituzione. La norma del decreto legislativo viene poi
censurata alla luce del principio di ragionevolezza, dato che gli
immobili della Regione sono esentati dall'I.C.I., e sarebbe comunque
viziata per eccesso di delega, in violazione dell'art. 76 della
Costituzione. Considerate le finalita' assistenziali degli I.A.C.P.,
vi sarebbe infine lesione dell'art. 53 della Costituzione, non
essendovi, nel caso in esame, effettiva capacita' contributiva di
tali Istituti.
2. - Occorre vagliare preliminarmente l'ammissibilita' del
ricorso, in riferimento ai parametri costituzionali invocati.
L'Avvocatura generale, sul punto, eccepisce che la Regione non ha
interesse a sollevare la questione di legittimita', non avendo
potesta' alcuna in materia di imposizione tributaria sugli immobili.
L'eccezione e' fondata, per quanto attiene alle censure mosse con
riferimento agli artt. 53, 76, 117, 118 della Costituzione e, piu' in
generale, al principio di ragionevolezza.
Con giurisprudenza da tempo consolidata (v., ad es., sentt. nn.
407 del 1989, 961 e 302 del 1988, 64 del 1987, 307 del 1983, 13 del
1974, 111 del 1972), questa Corte ha affermato che nel giudizio di
legittimita' costituzionale in via principale la regione, agendo a
tutela di una propria competenza che assume violata, puo' impugnare
le leggi dello Stato (o quelle di altre regioni) solo ove deduca che
queste siano lesive della propria sfera di competenza,
costituzionalmente garantita: il suo interesse a ricorrere e'
qualificato dalla finalita' di ripristinare l'integrita' di dette
competenze; la regione, pertanto, non puo' prospettare nel ricorso la
violazione di qualsiasi norma costituzionale, ma solo di quelle
disposizioni la cui violazione comporta, per cio' stesso, la lesione
di una propria competenza, costituzionalmente tutelata. Questa Corte
ha inoltre precisato che anche le censure riferite a precetti
costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della
Costituzione sono ammissibili, se finalizzate al ripristino
dell'integrita' delle competenze suddette.
Ora, nel caso in esame, spetta inequivocabilmente allo Stato la
potesta' legislativa in materia fiscale e, nella specie, la
disciplina dell'imposizione tributaria sugli immobili. Ne' puo' dirsi
che il concreto esercizio di tale potesta' legislativa - con riguardo
ai casi di esenzione dall'imposta - abbia intaccato alcuna potesta'
della Regione.
La norma impugnata si limita a specificare l'art. 4 della legge 23
ottobre 1992, n. 421 - di modo che non ha ragion d'essere il sospetto
di eccesso di delega - e non altera il riparto delle competenze tra
lo Stato e la Regione. Lo dimostra il richiamo che la stessa
ricorrente fa all'art. 93 del d.P.R. n. 616 del 1977: la norma
impugnata non incide sul trasferimento delle funzioni statali rela-
tive agli Istituti autonomi case popolari, e sulla potesta' regionale
di "stabilire soluzioni organizzative diverse" (art. 93, secondo
comma, d.P.R. n. 616, citato). Ne' vale il richiamo alla legge
regionale 4 agosto 1988, n. 38, che e' frutto di un'autonoma
determinazione regionale per l'attuazione di un piano di risanamento
dell'Istituto autonomo di Genova.
Nessun interesse ha dunque la Regione a impugnare la mancata
esenzione degli I.A.C.P. con riguardo ai parametri che si sono prima
richiamati, e il ricorso, per questa parte, va dichiarato
inammissibile.
3. - E' ammissibile, ma risulta infondata, la censura mossa con
riferimento all'art. 119 della Costituzione.
La ricorrente ricorda come l'art. 93 del citato d.P.R. 27 luglio
1977, n. 616, abbia trasferito alle regioni le funzioni statali rela-
tive agli I.A.C.P.; in base all'art. 17 dello Statuto della Regione
Liguria, i bilanci di tali Istituti sono approvati dal Consiglio
regionale, si' che vi sarebbe un interesse della Regione al loro
equilibrio patrimoniale, come e' rivelato anche dalle leggi regionali
adottate per il controllo di detti Enti (legge Regione Liguria 28
febbraio 1983, n. 6, e successive modificazioni) e da interventi di
risanamento finanziario (la gia' citata legge regionale 4 agosto
1988, n. 38, che da' all'I.A.C.P. di Genova una fidejussione
regionale per l'attuazione del piano di risanamento).
Non si puo' escludere che la mancata esenzione del patrimonio
immobiliare degli I.A.C.P. determini - sia pure di riflesso - effetti
negativi sulla sfera finanziaria della Regione: la questione di
costituzionalita' si risolve, allora, nella denunzia di maggiori
oneri finanziari di cui la Regione dovrebbe farsi carico per
fronteggiare il (temuto) disavanzo di bilancio degli Istituti, ove si
voglia evitare la dismissione del loro patrimonio immobiliare. Cosi'
precisata, la questione e' infondata: secondo quanto chiarito dalla
giurisprudenza di questa Corte, l'art. 119 della Costituzione non
definisce l'autonomia finanziaria regionale in termini quantitativi:
se infatti va assicurata la corrispondenza tra "bisogni regionali" e
"mezzi finanziari" per farvi fronte, in modo da garantire alle
regioni il normale espletamento delle loro funzioni, rientra nella
discrezionalita' del legislatore statale operare una valutazione
comparativa delle esigenze generali (v., in particolare, le sentt.
nn. 369 e 356 del 1992, 381 del 1990, 64 del 1987, 307 del 1983).