ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 22, secondo
comma, terzo periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, recante
"Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 1988)", promossi con quattro ordinanze
emesse il 1 luglio 1992 dal Tribunale amministrativo regionale del
Lazio sui ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia, Piemonte, Liguria
e Veneto contro il Comitato interministeriale per la programmazione
economica (C.I.P.E.) ed altri, iscritte ai nn. 262, 263, 264 e 265
del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 24, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti gli atti di costituzione delle Regioni Lombardia, Piemonte,
Liguria e Veneto nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 5 ottobre 1993 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Valerio Onida, Fortunato Pagano e Vitaliano
Lorenzoni per la Regione Lombardia, gli avvocati Fortunato Pagano e
Vitaliano Lorenzoni per le Regioni Piemonte e Liguria, l'avvocato
Vitaliano Lorenzoni per la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato
Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con quattro
ordinanze emesse il 1 luglio 1992 e pervenute il 19 maggio 1993, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 22, secondo comma,
terzo periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, che reca
disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 1988). Le questioni sono state
sollevate nel corso di altrettanti giudizi promossi, rispettivamente,
dalle Regioni Lombardia, Piemonte, Liguria e Veneto per
l'annullamento della deliberazione del Comitato interministeriale per
la programmazione economica (C.I.P.E.) in data 28 giugno 1990, con la
quale sono state approvate le direttive per il programma di edilizia
residenziale pubblica per il biennio 1988-89, ai sensi dell'art. 22,
secondo comma, della legge n. 67 del 1988.
La disposizione legislativa denunciata ha prorogato fino al 31
dicembre 1992 i contributi previsti dall'art. 10, primo comma,
lettere b) e c), della legge 14 febbraio 1963, n. 60, per il
finanziamento del programma di costruzione di case per lavoratori; ha
disposto il versamento dei proventi di tali contributi dalla Cassa
depositi e prestiti all'entrata del bilancio dello Stato nella misura
di lire 1.250 miliardi per il 1988 e di lire 1.000 miliardi per
ciascuno degli anni successivi, restando assegnate all'edilizia
residenziale pubblica le quote residue, da ripartire con una riserva
del 70 per cento per i territori del Mezzogiorno.
Essendo stata dichiarata, con sentenza n. 241 del 1989, la
illegittimita' costituzionale dell'attribuzione all'entrata del
bilancio dello Stato delle somme provenienti dai contributi versati
per la costruzione di abitazioni per lavoratori dipendenti, sono
stati restituiti alla destinazione originaria, divenendo quindi
oggetto di ulteriore ripartizione tra le diverse regioni, anche lire
1.250 miliardi per il 1988 e lire 1.000 miliardi per ciascuno degli
anni successivi.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che la
riserva di fondi alle regioni meridionali, nella misura del 70 per
cento, non sia toccata dalla sentenza della Corte costituzionale n.
241 del 1989 e debba essere applicata anche alla ripartizione delle
somme restituite all'edilizia residenziale a seguito di tale
pronuncia. Lo stesso giudice ritiene tuttavia che l'art. 22, secondo
comma, terzo periodo, della legge n. 241 del 1988, sia divenuto
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede tale
riserva di fondi per i territori del Mezzogiorno. La disposizione
sarebbe irragionevole, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione,
in quanto il mantenimento della riserva in una quota fissa ed
eccezionalmente elevata, non piu' commisurata solo ad una parte dei
fondi da ripartire ma riferita all'intero ammontare di essi, si
applicherebbe ad una situazione che il legislatore non aveva potuto
prevedere. Mutati i presupposti, la norma produrrebbe effetti diversi
e distorti rispetto a quelli originariamente perseguiti con
l'attribuzione alle regioni del Mezzogiorno di una quota di riserva
superiore al 40 per cento, prevista come minimo dall'art. 107 del
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 213. Le conseguenze che ne derivano, inoltre,
inciderebbero sulla piena funzionalita' della disposizione, che
contrasterebbe quindi con i principi di buona amministrazione
enunciati dall'art. 97 della Costituzione.
2. - Si sono costituite in giudizio le Regioni Lombardia,
Piemonte, Liguria e Veneto, concludendo per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale della disposizione denunciata o
proponendone una diversa interpretazione.
In particolare la Regione Lombardia ritiene che l'interpretazione
fatta propria dal giudice rimettente sia inesatta. La riserva ai
territori del Mezzogiorno del 70 per cento dei fondi costituiti con i
contributi destinati a finanziare la costruzione di case per
lavoratori e' del tutto eccezionale, essendo stata determinata
dall'intenzione di conservare alle regioni meridionali una quantita'
di fondi non condizionata dalla contestuale sottrazione di somme alla
destinazione per l'edilizia residenziale pubblica. Questo trattamento
privilegiato era ammissibile solo se riferito alle somme che
residuavano dopo il previsto versamento di fondi all'entrata del
bilancio dello Stato. Per le altre somme, rese disponibili a seguito
della sentenza di questa Corte n. 241 del 1989, dovrebbe trovare
applicazione il criterio generale della riserva del 40 per cento
previsto dall'art. 2, primo comma, lettera e), della legge n. 457 del
1978. Difatti, secondo il significato letterale della disposizione
denunciata, la riserva del 70 per cento ha per oggetto esclusivamente
il riparto delle "quote residue" dopo la devoluzione di fondi
all'entrata del bilancio dello Stato. La disposizione stessa, osserva
la Regione Lombardia, esprime una norma eccezionale, come tale non
estensibile in via analogica.
Nel merito ed in via subordinata la Regione aderisce ai dubbi di
legittimita' costituzionale enunciati nell'ordinanza di rimessione e
ne prospetta altri in riferimento all'art. 119 della Costituzione,
affermando che il criterio del coordinamento tra finanza centrale,
regionale e locale sarebbe violato da una norma idonea a creare un
ingiustificato ed enorme squilibrio tra le diverse regioni.
Le Regioni Piemonte e Liguria osservano che la disposizione
denunciata, svincolata da analisi e criteri obiettivi di
programmazione, stabilirebbe una arbitraria presunzione di maggior
fabbisogno settoriale nei territori del Mezzogiorno.
Anche la Regione Veneto ritiene contraria al principio di
eguaglianza e non ragionevole la riserva alle regioni meridionali di
una quota eccezionalmente rilevante dei fondi disponibili, senza una
concreta valutazione dell'effettivo fabbisogno abitativo esistente in
quelle regioni e senza un collegamento territoriale tra prelievo e
destinazione dei fondi.
La Regione Veneto rileva inoltre che, avendo il legislatore
stabilito la percentuale di riserva con riferimento alle quote resi-
due e non all'intero gettito dei contributi, non e' ragionevole
consentire la perdurante vigenza della disposizione relativa alla
riserva, estesa ora all'intero gettito. Se venisse meno la riserva
nella misura del 70 per cento, resterebbe integra la competenza del
C.I.P.E., in base all'art. 2, lettera e), della legge n. 457 del
1978, di attribuire ai territori del Mezzogiorno risorse destinate
all'edilizia residenziale pubblica in misura non inferiore al 40 per
cento dei fondi disponibili.
3. - In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.
L'Avvocatura osserva che la riserva del 70 per cento a favore dei
territori del Mezzogiorno e' espressione di una valutazione
discrezionale del legislatore, che ha ritenuto di apprezzare in
questa proporzione le diversificate esigenze abitative nel territorio
nazionale; una valutazione che e' solo casualmente connessa, nella
formulazione letterale della norma, all'identificazione in termini di
"quote residue" delle risorse finanziarie disponibili allo scopo.
La ratio legis non puo' essere identificata nella volonta' di
attribuire alle regioni del Mezzogiorno una riserva superiore del 40
per cento (previsto come minimo dalla legge n. 457 del 1978) per
effetto della contemporanea sottrazione al monte contributivo di una
cospicua somma. Difatti la riserva nella stessa quota risulterebbe
confermata dall'art. 2, quarto comma, della legge n. 179 del 1992,
recante norme per l'edilizia residenziale pubblica, che ha
espressamente disposto l'applicazione della riserva in questione
limitatamente ai fondi relativi al biennio 1988-1989, rimanendo
applicabili in ogni altro caso le modalita' e le procedure previste
dalla legge n. 457 del 1978.
L'Avvocatura, infine, ritiene non pertinente il richiamo all'art.
97 della Costituzione, che riguarda gli aspetti organizzativi e
strutturali della pubblica amministrazione, mentre la questione
sollevata attiene all'azione amministrativa.
4. - In prossimita' dell'udienza, le Regioni Lombardia, Piemonte,
Liguria e Veneto hanno depositato memorie per ribadire ed illustrare
ulteriormente le conclusioni assunte nei rispettivi atti di
costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 22, secondo comma, terzo
periodo, della legge 11 marzo 1988, n. 67, che stabilisce, per i
territori del Mezzogiorno, una riserva del 70 per cento dei fondi
assegnati all'edilizia residenziale pubblica per la costruzione di
abitazioni per lavoratori dipendenti. Tali fondi erano costituiti,
nella originaria disciplina legislativa, dalle "quote residue" dei
contributi Ges.ca.l. (previsti dall'art. 10 della legge 14 febbraio
1963, n. 60), dopo il versamento all'entrata del bilancio dello Stato
di lire 1.250 miliardi per il 1988 e di lire 1.000 miliardi per
ciascun anno successivo, sino al 1992. Il giudice rimettente ritiene
che la riserva nella misura del 70 per cento sia da applicare non
alle sole "quote residue", ma anche a quelle in precedenza devolute
al bilancio dello Stato e restituite all'edilizia residenziale
pubblica a seguito della dichiarazione di illegittimita'
costituzionale (sentenza n. 241 del 1989) della sottrazione di queste
somme alla finalita' per la quale i contributi erano stati versati.
Interpretata nel senso sopra precisato la disposizione denunciata,
il giudice rimettente ritiene che essa sia divenuta in contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Sarebbe difatti irragionevole il
permanere di un criterio di ripartizione adottato su presupposti
diversi, perche' esso, applicato non solo ai fondi residuati a
seguito del prelievo statale, ma anche agli altri successivamente
restituiti alla destinazione per l'edilizia residenziale,
determinerebbe effetti distorti e non previsti dal legislatore.
Inoltre questi effetti, incidendo sulla piena funzionalita' della
norma, ne determinerebbero il contrasto con i principi di buona
amministrazione.
2. - Le questioni di legittimita' costituzionale, riferite alla
stessa norma, sono state sollevate con quattro ordinanze di identico
contenuto, emesse nel corso di altrettanti giudizi promossi,
rispettivamente, dalle Regioni Lombardia, Piemonte, Liguria e Veneto.
I relativi giudizi possono pertanto essere riuniti e decisi
congiuntamente.
Le questioni di legittimita' costituzionale devono essere inoltre
esaminate esclusivamente nei limiti fissati dalle ordinanze di
rimessione. Non possono quindi essere presi in considerazione gli
altri profili ed i diversi parametri di valutazione della
legittimita' costituzionale, indicati dalle parti costituite nel
giudizio dinanzi alla Corte (in proposito si veda, da ultimo, la
sentenza n. 114 del 1993).
3. - La norma denunciata si colloca nel contesto delle
disposizioni che stabiliscono riserve a favore del Mezzogiorno di
quote di spesa o di investimenti pubblici, anche con riguardo
all'attuazione dei programmi di edilizia residenziale pubblica.
In questo specifico settore la legge istitutiva della Gestione
case per lavoratori gia' prevedeva che, nella ripartizione dei fondi,
l'importo da impiegare nelle regioni meridionali non dovesse essere
inferiore al 40 per cento delle somme da investire complessivamente
(art. 15 della legge 14 febbraio 1963, n. 60). Agli stessi territori
la legge 22 ottobre 1971, n. 865, nello stabilire i programmi ed il
coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica, riservava almeno
il 45 per cento degli importi complessivi (art. 48).
Analoga riserva, nella misura non inferiore al 40 per cento, e'
stata prevista dall'art. 2, primo comma, lettera e), della legge n.
457 del 1978, ed e' stata successivamente ribadita dall'art. 2 del
decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9.
La disposizione denunciata ha elevato la misura della riserva,
portandola al 70 per cento, come quota predeterminata e fissa. La
stessa disposizione aveva inoltre ridotto la base sulla quale la
riserva operava, perche' non l'intero gettito dei contributi era
destinato all'edilizia residenziale: nella parte dichiarata
costituzionalmente illegittima, con la sentenza n. 241 del 1989, si
prevedeva che una quota cospicua del gettito (determinata in lire
1.250 miliardi per il 1988 ed in lire 1.000 miliardi per gli anni
successivi) fosse versata all'entrata del bilancio dello Stato.
La riserva al Mezzogiorno di una quota degli investimenti nel
settore dell'edilizia residenziale pubblica opera con un meccanismo
comunemente previsto nel piu' ampio sistema di riserve a zone
depresse di allocazione delle risorse, le cui finalita' possono
essere diverse e cospiranti. La riserva puo' costituire garanzia di
una attribuzione minima di risorse ad aree altrimenti escluse da
flussi di spesa per investimenti adeguati alle necessita' della
popolazione residente o alle condizioni del territorio; puo' inoltre
perseguire lo scopo di determinare un riequilibrio territoriale,
contribuendo a rimuovere ostacoli di ordine sociale ed economico al
complessivo ed armonico sviluppo del Paese; puo' infine consentire di
adempiere a doveri generali di solidarieta' nell'ambito della
comunita' nazionale. In ogni caso si tratta di scelte che, nel loro
essere e nella connessa determinazione quantitativa, sono rimesse
alla discrezionalita' del legislatore, di modo che esse non offrono
profili apprezzabili in sede di legittimita' costituzionale se non
risulti palesemente irragionevole la proporzionalita' dei mezzi
prescelti dal legislatore stesso, nella sua insindacabile
discrezionalita', rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare ed
alle finalita' che si intendono perseguire (sentenza n. 1130 del
1988).
Come e' gia' stato affermato dalla Corte (sentenza n. 188 del
1992), la previsione di una quota di riserva di interventi finanziari
in favore delle regioni meridionali, destinata a contrastare fenomeni
negativi particolari, non puo' essere ritenuta in se' irragionevole,
in considerazione di elementi di fatto comunemente rilevabili e dei
criteri di fondo della legislazione di settore.
4. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio non denuncia
la previsione in se' della riserva di una quota, in favore delle
regioni meridionali, dei fondi destinati all'edilizia residenziale
pubblica per la costruzione di abitazioni per lavoratori dipendenti,
ma ne contesta la misura, fissata nel 70 per cento, che ritiene sia
divenuta irragionevole e capace di creare effetti distorti se
rapportata non solo alle "quote residue" da ripartire secondo
l'originaria previsione legislativa, ma anche alle altre risorse
restituite alla edilizia residenziale a seguito della dichiarata
illegittimita' costituzionale della sottrazione di tali somme alla
loro specifica destinazione, in connessione alla ragione per la quale
il contributo era dovuto.
Ma proprio la disposizione denunciata consente una diversa
interpretazione, adeguata ai principi costituzionali invocati dal
giudice rimettente.
L'art. 22, secondo comma, della legge n. 67 del 1988 ha fissato,
nella misura del 70 per cento, la riserva ai territori del
Mezzogiorno con espresso riferimento alle "quote residue", a seguito
della destinazione all'entrata del bilancio dello Stato della maggior
parte dei fondi derivanti dai contributi Ges.ca.l.
Si tratta di una disposizione eccezionale e di deroga alla
disciplina comune della legislazione di settore, che invece
garantisce ai territori del Mezzogiorno, nella allocazione delle
risorse, una quota minima del 40 per cento. La riserva nella misura
del 70 per cento non puo' quindi trovare applicazione oltre il caso
espressamente previsto, estendendosi anche alle somme inizialmente
sottratte a questa destinazione. Per tali somme, che non
costituiscono "quote residue", il criterio di ripartizione rimane
quello dettato dalle regole generali del settore.
Questa interpretazione, fondata sui comuni canoni ermeneutici, e'
dunque da preferire in quanto consente di dare alla disposizione
denunciata una lettura adeguata ai principi costituzionali. Ne'
questa interpretazione e' preclusa dalla legge 17 febbraio 1992, n.
179, laddove essa prevede (art. 2, quarto comma) che la riserva di
cui all'art. 22, secondo comma, della legge n. 67 del 1988 si applica
limitatamente alla ripartizione dei fondi relativi al biennio
1988-1989. La nuova disposizione, difatti, non incide sulla
interpretazione della disposizione alla quale essa stessa rinvia, ma
si limita, senza modificarne il contenuto normativo, a restringerne
l'ambito temporale di applicazione.
Rimangono cosi' superati i dubbi di legittimita' costituzionale
sollevati dal giudice rimettente. Le questioni proposte devono essere
pertanto dichiarate non fondate.