ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16 della legge
della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11 (Disciplina dello stato
giuridico ed economico del personale dell'amministrazione regionale
per il triennio 1985-1987 e modifiche ed integrazioni alla normativa
concernente lo stesso personale), promosso con ordinanza emessa il 3
dicembre 1992 dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale per la
Regione Siciliana - sul ricorso proposto da Cultrera Alberto contro
la Presidenza della Regione Siciliana ed altro, iscritta al n. 230
del registro ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1993;
Visti l'atto di costituzione di Cultrera Alberto nonche' l'atto di
intervento della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 19 ottobre 1993 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Salvatore La Rosa per Cultrera Alberto e
l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per la Regione Siciliana;
Ritenuto in fatto
1. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16
della legge della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11, e' stata
sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 36 della Costituzione, dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana,
nel corso di un giudizio promosso da Alberto Cultrera avverso la nota
della Presidenza della stessa Regione, con la quale era stata
respinta l'istanza per l'attribuzione dell'assegno mensile
integrativo di quiescenza previsto dall'art. 9, secondo comma, della
legge della Regione Siciliana 27 dicembre 1985, n. 53 (Istituzione
del ruolo speciale transitorio per i servizi degli uffici periferici,
inquadramento del personale in posizione di comando presso la Regione
ed utilizzazione del personale trasferito alla Regione in forza dei
decreti del Presidente della Repubblica 13 maggio 1985, n. 245 e 14
maggio 1985, n. 246).
Poiche' quest'ultima norma disponeva l'anzidetto beneficio a
favore del "personale statale, gia' in posizione di comando presso
l'amministrazione regionale a seguito di trasferimento alla Regione
degli uffici statali ai sensi dell'art. 2, collocato a riposo a
decorrere dal 1 gennaio 1984" il ricorrente nel giudizio a quo, gia'
dipendente statale in posizione di comando presso l'assessorato del
lavoro e della previdenza sociale della Regione Siciliana, collocato
in pensione a domanda con decorrenza 1 agosto 1985 per raggiunti
limiti di servizio, riteneva di essere ricompreso tra gli aventi
diritto. Tuttavia, l'amministrazione regionale giustificava il
proprio diniego richiamando l'art. 16 della legge regionale 15 giugno
1988, n. 11, impugnato nel presente giudizio di costituzionalita',
con il quale alla dizione "collocato a riposo", contenuta nel citato
art. 9, secondo comma, era stata sostituita con efficacia retroattiva
l'espressione "cessato dal servizio per collocamento a riposo di
ufficio o per decesso", in modo da far ritenere esclusi quanti, come
il Cultrera, erano stati collocati a riposo a domanda, ancorche' nel
periodo di tempo interessato.
Sotto il profilo della rilevanza, il giudice rimettente osserva
che l'eventuale declaratoria di incostituzionalita' della norma
denunciata, la quale esclude il diritto del ricorrente all'assegno
integrativo di quiescenza, consentirebbe l'accoglimento della domanda
proposta nel giudizio a quo.
Per quanto riguarda i profili di costituzionalita', la sezione
della Corte dei Conti ricorda, in primo luogo, che l'art. 9 della
legge regionale n. 53 del 1985 rispondeva ad un fine perequativo del
trattamento pensionistico di dipendenti che, pur appartenendo a ruoli
diversi (statale e regionale), avevano operato per la stessa
amministrazione regionale, e, nello stesso tempo, mirava a garantire
la proporzionalita' e l'adeguatezza del trattamento pensionistico
alla retribuzione percepita dallo stesso personale comandato. A
quest'ultimo proposito lo stesso giudice precisa che l'assegno
integrativo di quiescenza, disposto dall'art. 9 della legge regionale
n. 53 del 1985, era stato preceduto tanto dall'art. 3 della legge
regionale 28 dicembre 1979, n. 254, che aveva previsto per il
personale comandato l'attribuzione di acconti nella misura
dell'ottanta per cento dei miglioramenti retributivi del personale
regionale, quanto dall'art. 55 della legge regionale 29 dicembre
1980, n. 145, che aveva disposto la corresponsione di una indennita'
mensile pari alla differenza tra la retribuzione statale e quella
percepita dai dipendenti regionali di eguale qualifica ed anzianita'.
Pertanto, con la previsione di un assegno integrativo, la legge
regionale n. 53 del 1985 intendeva adeguare il trattamento
pensionistico ai disposti perequamenti retributivi.
Ad avviso del giudice a quo, tali finalita' sarebbero state
irragionevolmente frustrate dall'art. 16 della legge regionale n. 11
del 1988, che ha sostituito il ricordato art. 9 della legge regionale
n. 53 del 1985. La disposizione contestata, infatti, modificherebbe
retroattivamente, senz'alcun fondamento ragionevole, un testo di
legge che avrebbe dovuto avere applicazione con riferimento ad una
classe di soggetti (peraltro ben circoscritta nel tempo e in via di
esaurimento) in capo ai quali era gia' maturato il diritto al
beneficio. Inoltre, la stessa disposizione discriminerebbe una
categoria (il personale statale comandato collocato a riposo su
domanda) che ha prestato la propria opera al servizio
dell'amministrazione regionale al pari dei destinatari del beneficio
(personale statale comandato, collocato a riposo d'ufficio). Infine,
l'art. 16 violerebbe il principio di adeguatezza e di
proporzionalita' del trattamento pensionistico alla retribuzione
percepita in attivita' di servizio (art. 36 della Costituzione),
negando il diritto ad un assegno integrativo, previsto dal
legislatore regionale per perequare le indennita' mensili introdotte
dalla legge regionale n. 145 del 1980 dopo gli acconti della legge
regionale n. 254 del 1979.
2. - Nel presente giudizio di costituzionalita', e' intervenuto
Alberto Cultrera, ricorrente nel giudizio a quo, il quale, nel
richiedere che la questione sia accolta, sottolinea le finalita'
perequative dell'originario art. 9 della legge regionale n. 53 del
1985, il quale si proponeva di parificare il trattamento
pensionistico di dipendenti, che, pur appartenendo a ruoli diversi,
avevano svolto le medesime mansioni al servizio dell'amministrazione
regionale. Riecheggiando quanto esposto nell'ordinanza di rimessione
della Corte dei Conti, la memoria difensiva insiste sul sostanziale
tradimento dell'originario disegno, effettuato con l'art. 16 della
legge regionale n. 11 del 1988, sottolineandone il contrasto con i
principi costituzionali di uguaglianza, ragionevolezza,
proporzionalita' e adeguatezza del trattamento previdenziale,
espressi dagli artt. 3 e 36 della Costituzione.
3. - Si e' altresi' costituita in giudizio la Regione Siciliana, la
quale, nel chiedere il rigetto della questione sollevata, osserva,
innanzitutto, che non si puo' contestare la disparita' di trattamento
in relazione a due situazioni diverse e non comparabili tra loro,
quali il collocamento a riposo d'ufficio, da un lato, e il
collocamento a riposo su domanda dell'interessato, ancorche' per
raggiunta anzianita' di servizio, dall'altro. Diversi sono, infatti,
i presupposti dei due istituti e diversa e' l'efficacia del relativo
provvedimento, che, nel caso del collocamento a riposo d'ufficio,
avrebbe un valore soltanto formale, ricognitivo dell'estinzione ope
legis del rapporto di servizio per raggiunti limiti di eta', mentre,
nel caso del collocamento a riposo su domanda, opererebbe, nonostante
la sussistenza dei presupposti richiesti dalla legge, soltanto dopo
l'accettazione dell'amministrazione di appartenenza. Il legislatore
regionale, nell'esercizio non irragionevole della sua
discrezionalita', avrebbe pertanto previsto un trattamento diverso
delle due situazioni, facendo giustificatamente valere l'esigenza di
evitare che il personale statale comandato chiedesse il collocamento
a riposo prima del raggiungimento dell'anzianita' massima (sottraendo
con cio' i propri servizi all'amministrazione regionale) al solo fine
di assicurarsi il beneficio del trattamento integrativo disposto
dall'art. 9, secondo comma, della legge regionale n. 53 del 1985.
Inoltre, a proposito dell'effetto retroattivo della disposizione
impugnata, la Regione sostiene che tale effetto si fonderebbe sulla
non irragionevole esigenza di non discriminare ingiustificatamente i
dipendenti comandati a seconda che avessero presentato domanda prima
o dopo la data di entrata in vigore della "presente legge", e cioe',
come ha ritenuto lo stesso giudice di merito, fino all'entrata in
vigore della legge regionale n. 53 del 1985.
4. - In prossimita' dell'udienza il ricorrente nel giudizio a quo
ha depositato una memoria per ribadire la propria richiesta di
accoglimento della questione e per contestare le ragioni esposte
dalla Presidenza della Regione Siciliana.
Ad avviso della parte privata, non avrebbe alcuna giustificazione
la discriminazione operata dal legislatore regionale del 1988 tra il
personale comandato collocato a riposo a domanda e quello collocato a
riposo d'ufficio ai fini dell'erogazione dell'assegno integrativo di
quiescenza. Infatti, trattandosi di un beneficio attribuito al
personale statale comandato presso la Regione e collocato a riposo in
un periodo di tempo ormai concluso (ossia quello intercorrente tra il
1 gennaio 1984 e il 31 dicembre 1985) non avrebbe senso leggere la
disposizione dell'art. 16 della legge regionale n. 11 del 1988 come
una norma che si proponeva di evitare una "fuga" a domanda del
personale comandato. Ne', diversamente da quel che sostiene la
Regione, si potrebbe riconoscere fondamento alla considerazione che
la retroattivita' della norma impugnata avrebbe un effetto preclusivo
della disparita' di trattamento che si sarebbe altrimenti verificato
con l'entrata in vigore della legge regionale n. 11 del 1988.
Infatti, una discriminazione temporale (che troverebbe, in linea di
massima, giustificazione nella giurisprudenza di questa Corte)
sarebbe stata sostituita con una discriminazione all'interno della
medesima categoria di soggetti (personale statale comandato presso la
Regione) sulla base di un elemento, come la causa del collocamento a
riposo, del tutto privo di razionalita', in quanto non terrebbe conto
della durata del servizio prestato, alla quale non viene in alcun
modo ragguagliato l'ammontare del beneficio. Infine, il ricorrente
assume di essere l'unico soggetto colpito dalla norma impugnata, non
esistendo altri, nella sua posizione, che nel periodo interessato
abbia presentato domanda di collocamento a riposo per raggiunta
anzianita' di servizio.
Considerato in diritto
1. - La sezione giurisdizionale per la Sicilia della Corte dei
conti ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 36 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 16
della legge della Regione Siciliana 15 giugno 1988, n. 11 (Disciplina
dello stato giuridico ed economico del personale dell'amministrazione
regionale per il triennio 1985-1987 e modifiche ed integrazioni alla
normativa concernente lo stesso personale), nella parte in cui,
sostituendo l'art. 9, secondo comma, della legge della Regione
Siciliana 27 dicembre 1985, n. 53, prevede che l'assegno mensile
integrativo di quiescenza sia corrisposto al personale statale gia'
in posizione di comando, collocato a riposo d'ufficio o cessato dal
servizio per decesso, con decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984
e fino alla data di entrata in vigore della presente legge.
Ad avviso del giudice rimettente, nel sostituire retroattivamente
il requisito del semplice collocamento a riposo a decorrere dal 1
gennaio 1984, contenuto nell'abrogato art. 9, con quello piu'
restrittivo del "collocamento a riposo di ufficio o per decesso, con
decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984 e fino alla data di
entrata in vigore della presente legge", la disposizione impugnata
introduce un'innovazione normativa, la quale contrasterebbe con: a)
il principio costituzionale di ragionevolezza, in quanto con effetto
retroattivo sottrarrebbe senz'adeguata giustificazione il godimento
di un beneficio che costituiva gia', ai sensi del modificato art. 9,
un diritto acquisito degli originari destinatari di quest'ultima
disposizione; b) il principio costituzionale di parita' di
trattamento (art. 3 della Costituzione), per il fatto che
discriminerebbe i dipendenti statali gia' comandati presso
l'amministrazione regionale siciliana sulla base di un criterio
arbitrario, consistente nella volontarieta' o meno della causa del
collocamento a riposo;
c) il principio di adeguatezza e di proporzionalita' del
trattamento previdenziale rispetto alla retribuzione (art. 36 della
Costituzione), considerato che il beneficio in questione assolverebbe
a una funzione integrativa del trattamento di quiescenza, che il
giudice rimettente ritiene parallela a quella svolta, rispetto alla
retribuzione, dall'assegno perequativo attribuito alla totalita' del
personale statale comandato presso l'amministrazione siciliana
dall'art. 55 della legge regionale 29 dicembre 1980, n. 145.
2. - La questione non e' fondata.
L'art. 16 della legge regionale n. 11 del 1988, nel sostituire
l'art. 9, secondo comma, della legge regionale n. 53 del 1985, ne ha
in parte riprodotto il testo e, per altra parte, ne ha modificato
alcuni elementi. L'art. 9, secondo comma, infatti, stabiliva che al
personale statale, gia' in posizione di comando presso
l'amministrazione regionale a seguito del trasferimento alla Regione
degli uffici statali, "collocato a riposo a decorrere dal 1 gennaio
1984", e' attribuito un assegno mensile integrativo di quiescenza,
pari alla differenza tra il trattamento pensionistico lordo ad essi
spettante e il trattamento spettante al personale regionale in
quiescenza di corrispondente qualifica e pari anzianita'. L'art. 16,
oltre ad altre variazioni che qui non interessano, ha confermato
l'attribuzione del predetto beneficio al medesimo personale gia'
comandato, ma ha precisato che a goderne fosse soltanto il personale
"cessato dal servizio per collocamento a riposo di ufficio o per
decesso, con decorrenza non anteriore al 1 gennaio 1984 e fino alla
data di entrata in vigore della presente legge".
Come correttamente afferma il giudice rimettente, non v'e' dubbio
che la disposizione impugnata abbia un'efficacia retroattiva. La
norma introdotta dall'art. 16, al pari del testo normativo
sostituito, entra a far sistema con la complessiva disciplina
prevista dalla legge regionale n. 53 del 1985, intervenendo sulle
condizioni per l'erogazione dell'assegno integrativo di quiescenza a
favore del personale statale gia' in posizione di comando presso
l'amministrazione regionale, nell'ambito di una disciplina vo'lta ad
assicurare il passaggio di quel personale nei ruoli della Regione
attraverso la possibilita' per lo stesso di esercitare, entro il 31
dicembre 1985, il diritto di opzione fra l'impiego statale e quello
regionale. La necessita' di assegnare alla disposizione sopravvenuta
i medesimi effetti temporali propri della legge modificata deriva,
inoltre, dallo stesso contenuto precettivo dell'art. 16, il quale,
per la parte interessata dalla contestazione, riveste carattere
interpretativo, dal momento che, a seguito di una considerazione
sistematica della norma modificata, chiarisce il significato da
assegnare alla nozione di collocamento a riposo, oltreche' al termine
finale dello stesso collocamento ai fini del godimento del beneficio
ivi previsto.
Piu' precisamente, come questa Corte ha costantemente affermato
(v., ad esempio, sentt. nn. 39 del 1993; 455, 454 e 440 del 1992; 380
e 155 del 1990; 233 del 1988; ordd. nn. 480 del 1992 e 205 del 1991),
si deve riconoscere il carattere interpretativo a quelle norme che
hanno il fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti
ovvero di escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti
ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di
imporre a chi e' tenuto ad applicare la disposizione considerata un
determinato significato normativo. Le leggi interpretative, pertanto,
vanno definite tali in relazione al loro contenuto normativo, nel
senso che la loro natura va desunta da un rapporto fra norme - e non
fra disposizioni - tale che il sopravvenire della norma interpretante
non fa venir meno la norma interpretata, ma l'una e l'altra si
saldano fra loro dando luogo a un precetto normativo unitario. Nel
caso di specie, al di la' della sostituzione integrale dell'intero
articolo e di tutte le disposizioni contenute nell'art. 9, resta
ferma la norma relativa all'attribuzione dell'assegno mensile ivi
considerato al personale gia' in posizione di comando collocato a
riposo a decorrere dal 1 gennaio 1984, ma si chiarisce, in base a una
considerazione sistematica della relativa disciplina, che in quella
categoria non possono essere ricompresi coloro che hanno
volontariamente richiesto il collocamento a riposo, oltreche' coloro
che sono cessati dal servizio in una data posteriore a quella
dell'entrata in vigore della legge medesima.
Non di meno, premessa la natura interpretativa della norma
contestata, occorre verificare se l'intervento del legislatore, della
cui legittimita' costituzionale dubita il giudice a quo, sia
contrastante con i canoni della ragionevolezza, con particolare
riferimento alla certezza dei rapporti preteriti e all'affidamento
eventualmente sorto in capo agli interessati.
3. - Nel suo complesso la legge regionale n. 53 del 1985 contiene
la disciplina dell'inquadramento e dell'utilizzazione del personale
in servizio presso la Regione in posizione di comando e trasferito
alla stessa in forza dei decreti presidenziali nn. 245 e 246 del
1985. In particolare, per quanto riguarda il personale comandato di
provenienza statale e' istituito un ruolo speciale transitorio (art.
1), nel quale l'inquadramento e' previsto a domanda dell'interessato
e previo nulla osta dell'amministrazione di provenienza (art. 2). In
ogni caso, tale diritto di opzione, qualora non sia stato esercitato
con una precedente istanza, si consuma entro il 31 dicembre 1985
(art. 2), dopo di che il personale cessa comunque dalla posizione di
comando (art. 12).
La concessione dell'assegno mensile integrativo di quiescenza,
originariamente disposto dall'art. 9, secondo comma, della legge
regionale n. 53 del 1985, va sistematicamente coordinato con tale
disciplina. Considerata nell'ambito di quest'ultima, l'erogazione di
quell'assegno, oltre che basata su scopi perequativi del trattamento
pensionistico rispetto a quello retributivo, si rivela
prevalentemente fondata sulla finalita' di non arrecare un
pregiudizio, sotto il profilo del trattamento previdenziale, a quanti
non avessero potuto esercitare il diritto di opzione nei termini in
cui esso e' disciplinato dalla stessa legge, per essere gia' stati
collocati a riposo ancorche' in data non anteriore al 1 gennaio 1984.
Questa finalita', gia' insita nella norma posta dall'art. 9, secondo
comma, e' chiarita e resa evidente dalla precisazione contenuta
nell'art. 16 della legge n. 11 del 1988. Infatti, nel disporre che
hanno diritto al predetto assegno soltanto coloro che siano cessati
dal servizio a decorrere dal 1 gennaio 1984 e "fino alla data di
entrata in vigore della presente legge" - e cioe', come conviene lo
stesso giudice a quo, fino al giorno dell'entrata in vigore della
legge 27 dicembre 1985, n. 53 (29 dicembre 1985) -, l'art. 16 della
legge n. 11 del 1988 instaura un significativo parallelismo con il
termine (31 dicembre 1985) entro il quale puo' essere esercitata la
facolta' di opzione tra l'ingresso in ruolo nell'amministrazione
regionale e la permanenza nel ruolo statale.
Questo collegamento dell'erogazione dell'assegno considerato con
la previsione della possibilita' di optare per l'ingresso nei ruoli
regionali e' importante anche ai fini di una corretta interpretazione
dell'altro segmento normativo sul quale e' intervenuto l'art. 16
della legge n. 11 del 1988. Come si e' gia' detto, l'art. 9, secondo
comma, prevedeva che a godere dell'assegno in esame dovesse essere il
personale gia' comandato "collocato a riposo" a partire dalla data
prima ricordata. La disposizione impugnata, nell'escludere che in
questa generale formulazione dovessero essere ricompresi coloro che
erano cessati dal servizio volontariamente, ha ristretto il
significato dell'espressione originariamente usata in un senso
conforme alla ratio della concessione dell'assegno integrativo di
quiescenza come misura in senso lato indennitaria a favore di coloro
che nel periodo considerato non avevano potuto esercitare utilmente
il predetto diritto di opzione in quanto collocati a riposo d'ufficio
o deceduti. In questo quadro, infatti, la domanda di collocamento a
riposo, ancorche' per raggiunti limiti di servizio, presentata dal
dipendente statale in posizione di comando presso la Regione, il
quale, al pari di tutti gli appartenenti alla medesima categoria,
avrebbe potuto fare istanza di inquadramento nei ruoli regionali,
deve considerarsi come un modo di esercizio del ricordato diritto di
opzione. Sicche' la chiarificazione operata dall'art. 16, per la
quale la formula contenuta nell'art. 9, secondo comma, ("collocato a
riposo") deve intendersi ristretta alle sole ipotesi di collocamento
a riposo d'ufficio o per decesso, e' una ragionevole interpretazione
di quella espressione in quanto dettata dall'esigenza di prevenire il
rischio che la norma interpretata, ove fosse stata ritenuta
comprensiva del collocamento a riposo su domanda, potesse
rappresentare, per il personale considerato, un incentivo ad
abbandonare l'amministrazione regionale, con conseguenti possibili
problemi di compatibilita', nel caso specifico, con i principi
costituzionali di buon andamento e di efficienza della pubblica
amministrazione.
Le considerazioni ora svolte escludono altresi' che la norma
impugnata possa ritenersi in contrasto con l'affidamento maturato o,
addirittura, con i diritti acquisiti da una categoria di pensionati
sulla base dell'originaria formulazione dell'art. 9, secondo comma,
della legge regionale n. 53 del 1985.
4. - Del pari non fondate sono le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate nei confronti del medesimo art. 16 della
legge n. 11 del 1988 sotto i profili attinenti al principio di
parita' di trattamento (art. 3 della Costituzione) e alla pretesa
violazione dell'art. 36 della Costituzione.
Sotto il primo degli aspetti indicati, occorre osservare che le
posizioni messe a confronto - collocamento a riposo d'ufficio e
collocamento a riposo su domanda - non sono comparabili, tenuto conto
della disciplina normativa nella quale vengono in considerazione.
Infatti, a parte le differenze concernenti la configurazione generale
dei due istituti nell'ambito dell'impiego pubblico, determinante e'
il rilievo, precedentemente sottolineato, secondo il quale la ragione
giustificatrice della concessione dell'assegno integrativo di
quiescenza in questione riposa sulla mancata possibilita' per i
soggetti considerati di esercitare il diritto di opzione nei termini
disciplinati dagli artt. 2 e 12 della legge regionale n. 53 del 1985.
E, per questo aspetto, le due posizioni indicate, per i motivi gia'
detti, non sono affatto omogenee.
Sotto il profilo della dedotta violazione del principio di
adeguatezza e di proporzionalita' del trattamento di quiescenza alla
retribuzione, pur a non considerare la appropriatezza del parametro
invocato (art. 36 della Costituzione), basta osservare che, sulla
base della costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad esempio,
sentt. nn. 42 e 226 del 1993, 119 del 1991), i principi di
proporzionalita' e di adeguatezza non comportano che sia in ogni caso
garantita l'integrale corrispondenza fra retribuzione e pensione, ma,
anche se questo e' l'obiettivo ottimale da raggiungere, presuppongono
che l'avvicinamento ad esso dipenda da non irragionevoli
determinazioni discrezionali del legislatore, chiamato a dare
graduale attuazione al complesso dei valori costituzionali coinvolti.
Sicche' la non irragionevolezza della scelta sottesa alla
disposizione impugnata, della quale s'e' detto in precedenza, esclude
la violazione dei principi costituzionali invocati.