ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 11
febbraio 1980, n. 18 (Indennita' di accompagnamento agli invalidi
civili totalmente inabili) e della legge 21 novembre 1988, n. 506
(recte: 508) (Norme integrative in materia di assistenza economica
agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti), promossi con
ordinanze emesse il 20 ottobre 1993 (n. 2 ordinanze), il 2 novembre
1993 (n. 4 ordinanze) ed il 9 novembre 1993 dal Pretore di Napoli,
rispettivamente iscritte ai nn. 729, 730, 752, 753, 754 e 755 del
registro ordinanze 1993 ed al n. 40 del registro ordinanze 1994, e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 51 e 53,
prima serie speciale, dell'anno 1993 e n. 8, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 27 aprile 1994 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto in fatto
1. - Con sette ordinanze di contenuto identico il Pretore di
Napoli ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge 11 febbraio 1980 n. 18 e della legge 21
novembre 1988 n. 506 (recte: 508), in riferimento all'art. 3, primo
comma, della Costituzione.
Ad avviso del remittente la denunciata disparita' di trattamento
consisterebbe, per la prima norma, nell'aver negato a favore degli
invalidi civili l'assegnazione di tre accompagnatori o, in luogo di
ciascuno di essi, la corresponsione di un assegno integrativo
dell'indennita' di assistenza e di accompagnamento; nonche', per la
legge n. 508 del 1988, nel non aver esteso agli invalidi civili la
misura delle erogazioni riconosciute a favore dei grandi invalidi di
guerra.
2. - Il Pretore di Napoli premette di essere a conoscenza della
ordinanza n. 487 del 1988 con la quale questa Corte ha gia'
dichiarato la manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge n. 18 del 1980, in riferimento
all'art. 3, primo comma, della Costituzione; detta pronuncia poneva
in evidenza la differenza di situazione tra gli invalidi civili e
quelli di guerra sulla base di una obiettiva diversita' dei
presupposti costitutivi del fatto invalidante (scaturente, nel
secondo caso, da fatti bellici), dalla quale conseguiva anche un
profilo risarcitorio estraneo all'ipotesi dell'invalidita' civile, e
concludeva percio' per la disomogeneita' delle situazioni poste a
confronto.
Osserva tuttavia il giudice a quo che quella decisione avrebbe
esteso un principio gia' esplicitato per le pensioni di guerra anche
all'indennita' di accompagnamento senza pero' motivare sulle ragioni
di quell'ampliamento. Ove si consideri che l'indennita' di
accompagnamento ha lo scopo di incentivare l'assistenza domiciliare
dell'invalido evitandone il ricovero e l'emarginazione conseguente e,
nel contempo, di sollevare lo Stato da un onere ben piu' gravoso
di quello derivante dalla corresponsione delle indennita', ne
consegue, ad avviso del remittente, la correlazione di quella
provvidenza con gli artt. 2, 38 e 32 della Costituzione, e cioe' con
il dovere di assistenza sanitaria e con il principio che la specifica
assistenza degli invalidi e' onere esclusivo dello Stato. In questo
contesto, rileva il Pretore, non pare esservi spazio per una
configurazione risarcitoria della perdita dell'integrita' fisica
conseguente ad un servizio reso alla patria.
La natura di quell'erogazione andrebbe correlata, in conclusione,
al grado dell'invalidita' e non potrebbe essere condizionata
dall'origine remota della stessa.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilita', o comunque per l'infondatezza,
della questione.
Rileva in primo luogo la difesa del Governo che il giudice a quo
richiede, in sostanza, che il trattamento degli invalidi civili venga
elevato, adeguandolo a quello degli invalidi di guerra: in definitiva
viene chiesta la pronuncia di una sentenza additiva.
Orbene e' noto, prosegue l'Avvocatura, che l'ammissibilita' di
tali pronunce e' avversata dalla prevalente dottrina per vari motivi
ma principalmente perche' verrebbe ad invadere il potere
discrezionale del legislatore, e perche' in molti casi - come in
quello in esame - si risolverebbe in una violazione dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione.
4. - Nel merito, rileva l'Avvocatura, non si puo' negare che alla
base della tesi del giudice remittente puo' esserci un fondo di
verita': e' vero che il trattamento assistenziale dei grandi
invalidi, ed in particolare l'indennita' di accompagnamento, mira
anche ad evitarne il ricovero in istituti ospedalieri e la
inevitabile conseguente emarginazione, traendone vantaggio la spesa
sanitaria; ed e' vero anche che sotto questo profilo le esigenze
degli invalidi civili non differiscono da quelle degli invalidi di
guerra, ma e' anche vero che il legislatore ha voluto attribuire al
trattamento assistenziale di questi ultimi un significato diverso ed
aggiuntivo a quello, evidenziato dal remittente, comune agli invalidi
civili. Significato che e' quello ben noto di compenso per
l'integrita' fisica perduta per il bene della Patria, che mette il
grande invalido di guerra in grado non solo di evitare il ricovero,
con le conseguenze negative evidenziate dal Pretore di Napoli, ma
anche di avere una assistenza maggiore e piu' qualificata, prolungata
nell'arco della giornata, che gli consenta una vita professionale -
se ancora possibile - e comunque sociale, culturale quanto piu'
vicina a quella normale.
In definitiva, apparirebbe evidente che lo scopo del legislatore
e' quello di apprestare le condizioni per evitare ai grandi invalidi
di guerra lo sradicamento dalla societa' e per consentirne il
reinserimento.
Del resto, prosegue la difesa del Governo, il T.U. 23 dicembre
1978, n. 915, esordisce all'art. 1 definendo le pensioni di guerra
come "atto risarcitorio, di doveroso riconoscimento e di solidarieta'
da parte dello Stato nei confronti di coloro che, a causa della
guerra, abbiano subito menomazioni nell'integrita' fisica ..": viene
cioe' solennemente ribadita la natura risarcitoria di tale
trattamento, che costituisce una delle manifestazioni tipiche del
principio della responsabilita' oggettiva dello Stato per danni
subiti da privati a causa di atti di imperio legittimamente posti in
essere nell'interesse della collettivita'.
Ma la natura risarcitoria nelle intenzioni del legislatore, rileva
l'Avvocatura, non si esaurisce nel trattamento pensionistico stricto
sensu, bensi' opera in relazione all'intero trattamento riservato
agli invalidi di guerra: ed e' per questo che la misura
dell'indennita' di accompagnamento ad essi riservata e' superiore a
quella degli invalidi civili, dovendo assolvere, come sopra si e'
evidenziato, ad una funzione diversa ed aggiuntiva rispetto
all'indennita' corrisposta agli invalidi civili.
Non vi sarebbe dubbio, pertanto, che le situazioni poste a
raffronto dal giudice a quo non possono essere considerate omogenee,
e non sarebbe quindi possibile ravvisare alcuna violazione del
principio di eguaglianza.
Considerato in diritto
1. - La questione sollevata dal Pretore di Napoli, con sette
ordinanze di identico contenuto, investe la Corte della verifica di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 11 febbraio 1980
n. 18 e della legge 21 novembre 1988 n. 508, in riferimento all'art.
3, primo comma, della Costituzione.
Stante l'identita' della questione sollevata da tutte le
ordinanze, i giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce
l'inammissibilita' della questione, in quanto il Pretore remittente
avrebbe chiesto una sentenza "additiva" o "aggiuntiva" che elevi il
trattamento deteriore degli invalidi civili per quanto riguarda
l'indennita' di accompagnamento, adeguandolo a quello degli invalidi
di guerra; inoltre non potrebbe invocarsi il rispetto del principio
di eguaglianza per estendere ad altri "un'area di preteso
privilegio".
L'eccezione deve essere respinta: e' appena il caso di rilevare
che di sentenze "additive" o "aggiuntive" e' ricca la giurisprudenza
di questa Corte, e quanto all'errata invocazione dell'art. 3, primo
comma, in relazione ad una posizione di privilegio, e' problema che
concerne il merito del giudizio.
3.1. - Passando, quindi, al merito, la questione deve dichiararsi
infondata.
Analoga questione relativa alla disparita' di trattamento fra
invalidi di guerra e invalidi civili (in danno di questi ultimi),
sollevata limitatamente alla legge n. 18 del 1980, e' gia' stata
dichiarata manifestamente infondata da questa Corte con ordinanza n.
487 del 1988.
Affermo' la Corte che il trattamento differenziato fra invalidi
civili e invalidi di guerra e' giustificato e legittimato
"dall'obiettiva diversita' dei presupposti che sono alla base del
fatto invalidante, scaturente nel secondo caso dai fatti bellici,
comportante anche un elemento risarcitorio, estraneo alle ipotesi
dell'invalidita' civile". Tale carattere era stato gia' piu' volte
riconosciuto da precedenti pronunce della Corte, a partire dalla
sentenza n. 13 del 1968, ed e', del resto, messo in evidenza dallo
stesso legislatore nell'art. 1 del T.U. sulle pensioni di guerra n.
915 del 1978.
3.2. - Il giudice a quo ben conosce questi precedenti, ma lamenta
che il principio esplicitato per le pensioni di guerra sia stato
esteso dalla citata ordinanza n. 487 del 1988 all'indennita' di
accompagnamento senza specifica motivazione.
Ad avviso del remittente la diversa natura e finalita'
dell'indennita' di accompagnamento non potrebbe consentire la
chiamata in causa dell'elemento risarcitorio ed esigerebbe quindi una
completa eguaglianza di trattamento fra le dette categorie di
invalidi.
Che l'indennita' di accompagnamento abbia una sua specifica natura
e finalita' e' fuori discussione, nel senso che essa consiste in "una
particolare provvidenza in favore di soggetti non autosufficienti, al
fine di porli in grado di far fronte alle esigenze di accompagnamento
e di assistenza che quella condizione necessariamente comporta,
consentendo loro condizioni esistenziali compatibili con la dignita'
della persona umana" (cfr. sentt. n. 346 del 1989 e n. 88 del 1993).
Alla stregua di questa definizione - che non puo' non essere
pienamente ribadita - la citata sentenza n. 88 del 1993 ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di una norma (l'art. 1 della legge 28
marzo 1968 n. 406) che escludeva gli invalidi minori di diciotto anni
dalla corresponsione dell'indennita' di accompagnamento: in questo
caso era evidente l'ingiustificata disparita' di trattamento, dato
che le ragioni e le finalita' cui tale indennita' risponde valgono
per i minori di diciotto anni in misura identica se non piu'
accentuata di quanto valgono per i maggiori di eta'.
3.3. - Ma ben diverso e' il caso in esame, che muove dalla
comparazione dell'indennita' di accompagnamento prevista per gli
invalidi civili con quella attribuita agli invalidi di guerra. La
diversita' di situazioni che scaturisce dalla particolare causa che
ha dato luogo all'invalidita' di guerra, prima ricordata, non esclude
che di essa il legislatore possa tener conto anche nella
determinazione dell'indennita' di accompagnamento: se quindi il
legislatore ha ritenuto di prevedere per gli invalidi di guerra non
autosufficienti un'indennita' di accompagnamento piu' favorevole
rispetto a quella che rimane stabilita per gli invalidi civili, la
sua scelta non puo' ritenersi irragionevole, anche se la disciplina
legislativa della materia ha subito piu' volte modifiche, che
rientrano comunque nella discrezionalita' del legislatore stesso.