ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e
Trento notificati il 12 e 14 febbraio 1994, depositati in Cancelleria
il 15 febbraio ed il 4 marzo 1994, per conflitti di attribuzione
sorti a seguito dal decreto dei Ministri dell'industria, del
commercio e dell'artigianato, del lavoro e della previdenza sociale e
della sanita' 15 ottobre 1993, n. 519, contenente "Regolamento
recante autorizzazione all'Istituto superiore prevenzione e sicurezza
del lavoro ad esercitare attivita' omologative di primo o nuovo
impianto per la messa a terra e la protezione dalle scariche
atmosferiche" ed iscritti ai nn. 3 e 6 del registro conflitti 1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 maggio 1994 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'avv. Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano,
l'avv. Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e l'Avvocato
dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Trento e Bolzano
hanno impugnato il decreto interministeriale (industria, lavoro e
sanita') 15 ottobre 1993, n. 519 che detta il "Regolamento recante
autorizzazione all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del
lavoro ad esercitare attivita' omologative di primo o nuovo impianto
per la messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche",
ritenendolo invasivo di proprie attribuzioni e quindi emesso in
violazione di piu' norme statutarie e di attuazione, nonche' privo di
adeguato fondamento legislativo e contrastante con il principio di
legalita' sostanziale.
Entrambe le ricorrenti indicano, quali parametri di riferimento,
gli artt. 9, n. 10, e 16 (cui la sola Provincia di Trento aggiunge
l'art. 107) dello Statuto speciale di autonomia, approvato con d.P.R.
31 agosto 1972, n. 670; l'art. 3 n. 10 delle norme di attuazione in
materia di igiene e sanita', approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474, come sostituito, da ultimo, dall'art. 1 del decreto legislativo
16 marzo 1992, n. 267; l'art. 17, comma 3, della legge 23 agosto
1988, n. 400 in tema di regolamenti ministeriali; l'art. 2, comma 4,
del d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito nella legge 12 agosto
1982, n. 597, concernente le attivita' di omologazione affidate
all'ISPESL; ed infine il principio di legalita' sostanziale.
In ambedue le impugnative si ricorda che il riparto di competenze
in materia di prevenzione degli infortuni operato dalla legge sul
servizio sanitario nazionale (legge n. 833 del 1978) prevedeva, come
funzioni riservate allo Stato, quelle di "omologazione" di macchine,
impianti e mezzi personali di protezione (art. 6, lett. n) e, tra
quelle affidate alle USL (art. 20, comma 1) le attivita' di verifica
e di collaudo finalizzate al controllo circa la efficienza di detti
macchinari e impianti, da svolgere nel rispetto dei criteri e delle
modalita' (art. 24, commi 1 e 2, n. 6, lett. a) e b) che lo Stato
avrebbe dovuto fissare in sede di esercizio della delega recata per
la creazione dell'Istituto superiore per la prevenzione e la
sicurezza del lavoro. La delega veniva esercitata con l'adozione del
d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619 istitutivo dell'ISPESL, cui veniva
demandata in via esclusiva la individuazione dei criteri di sicurezza
e delle modalita' di rilevazione ai fini della attivita' di
omologazione gia' propria dello Stato.
Il successivo d.l. 30 giugno 1982, n. 390, convertito nella legge
12 agosto 1982, n. 597, attribuiva all'ISPESL la funzione statale di
omologazione dei prodotti industriali e precisava (art. 2, comma 2)
l'ambito di detta attivita' omologativa come quella consistente nella
"procedura tecnico-amministrativa con la quale viene provata o
certificata la rispondenza del tipo o del prototipo di prodotto prima
della riproduzione e immissione sul mercato, ovvero del primo o nuovo
impianto, a specifici requisiti tecnici prefissati e per i fini
prevenzionali della legge 23 dicembre 1978, n. 833, nonche' anche ai
fini della qualita' dei prodotti".
In seguito con decreti ministeriali del 23 dicembre 1982 venivano
individuate le attivita' omologative, gia' svolte dai soppressi ENPI
e ANCC, di competenza dell'ISPESL, nonche' le attivita' che le USL
avrebbero svolto "in nome e per conto dell'ISPESL", tra cui quelle
relative ad "installazioni e dispositivi di protezione contro le
scariche atmosferiche ed impianti di messa a terra".
Nonostante che su tale riparto ebbe gia' a pronunciarsi questa
Corte con la sentenza n. 74 del 1987, nella quale si precisava la
distinzione tra le attivita' di omologazione di competenza statale e
quelle di verifica e collaudo di competenza delle regioni e, quindi,
delle province autonome, e si specificava altresi' che le attivita'
di omologazione potevano svolgersi non soltanto nei luoghi di
produzione, ma anche nei locali di utilizzazione dei prodotti una
volta installati, venendo su di essi cosi' a convergere entrambi i
tipi di attivita' (omologative, prima, e di verifica dell'efficienza,
poi), le ricorrenti denunciano che gli artt. 40 e 323 del d.P.R. 27
aprile 1955, n. 547, richiamati negli allegati al provvedimento
impugnato, prevedono appunto attivita' del secondo tipo, ossia di
verifiche e di collaudi periodici per controllare lo stato di
efficienza dei prodotti e non invece attivita' di omologazione,
mentre tale dizione figura impropriamente nel decreto
interministeriale in esame.
Proprio per fugare le incertezze che si erano determinate, il
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, recante le norme di
attuazione dello Statuto speciale di modifica di norme gia' emanate,
ha chiarito (all'art. 1, comma 2) che "non e' attivita' di
omologazione (residuata alla competenza dello Stato), quella di
verifica e controllo di macchine, impianti e mezzi installati nella
regione". Sarebbe cosi' provata la violazione delle competenze
statutarie da parte del provvedimento impugnato.
Inoltre entrambe le ricorrenti censurano il decreto ministeriale
che si autoqualifica "regolamento", ma che sarebbe privo di specifico
fondamento legislativo. Ed invero nessuna norma di legge autorizza
l'adozione di un decreto per disciplinare la competenza ad esercitare
attivita' impropriamente qualificate come omologative; l'unica fonte
normativa puo' rinvenirsi nell'art. 2, comma 4, del d.l. n. 390 del
1992 che autorizzava l'adozione di decreti interministeriali, previo
parere dell'ISPESL (che nella specie si e' omesso di acquisire), per
la determinazione delle procedure e delle modalita' amministrative e
tecniche, nonche' delle forme di attestazione e delle tariffe di
omologazione e non per disporre in tema di competenza.
Di recente il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 268, di
riordinamento dell'ISPESL, ha previsto solo l'emanazione di
regolamenti governativi per la sua attuazione (artt. 2 e 5) e di un
regolamento governativo per la disciplina del coordinamento dei
compiti dell'Istituto previsti dalla precedente normativa con quelli
fissati dall'art. 1 del nuovo provvedimento, nonche' per la
disciplina delle tariffe e delle "modalita' di effettuazione, in via
transitoria, di omologazioni e di visite periodiche .. fino alla
pubblicazione degli elenchi di professionisti abilitati di cui alla
legge 30 dicembre 1991, n. 428 (art. 2, comma 3, lett. a, b, f)".
La Provincia autonoma di Bolzano aggiunge, poi, che sussisterebbe
la violazione delle competenze provinciali anche se si volesse
sostenere che 'l'attribuzione all'ISPESL delle attivita' in questione
fosse espressione di un potere di controllo sostitutivo del Governo
in ordine ad attivita' delegate alla Provincia". Sarebbe infatti
violato il principio di leale collaborazione perche' - dato che nel
preambolo del provvedimento impugnato e' specificato che l'attivita'
omologativa di primo a nuovo impianto, gia' affidata alle USL, non
viene svolta da queste con tempestivita' ed uniformita' di indirizzo
- il Governo avrebbe dovuto, prima di adottare l'anzidetto decreto,
sollecitare le USL provinciali o la stessa Provincia autonoma a
svolgere l'attivita' con maggiore cura e in modo piu' coerente con
gli indirizzi governativi.
2. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha ricordato che la precedente
sentenza della Corte n. 74 del 1987 aveva gia' riconosciuto la
competenza statale in ordine alle attivita' omologative indicate nel
decreto interministeriale 23 dicembre 1982, con il quale dette
attivita' erano state affidate alle USL in nome e per conto
dell'ISPESL e quindi dello Stato, e che il provvedimento ora
impugnato, pur avendo disposto che dette attivita' siano svolte ora
direttamente dall'ISPESL, non e', sul punto della competenza statale
in materia, innovativo della precedente disciplina.
Quanto poi alla denuncia secondo cui il "regolamento" impugnato
sarebbe privo di fondamento legislativo specifico ed adottato quindi
in contrasto con il principio di legalita' sostanziale, dalla difesa
dello Stato si afferma la inammissibilita' della questione perche'
con essa non si prospetterebbe un profilo di competenza che e' il
solo censurabile in questa sede. In ogni caso la base legislativa va
rinvenuta nell'art. 2, comma 4, del d.l. n. 390 del 1982, a norma del
quale le procedure e le modalita' amministrative e tecniche nonche'
le tariffe di omologazione sono fissate con decreto ministeriale; il
che nella specie e' avvenuto con il restituire all'ISPESL l'esercizio
diretto di funzioni prima affidate alle USL in nome e per conto di
detto Istituto.
3. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie entrambe
le ricorrenti, le quali ribadiscono che la norma di attuazione di cui
all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 267 del 1992, in tema
di omologazione e di verifica e controllo di macchine, impianti e
mezzi, emanata in epoca successiva alla sentenza di questa Corte n.
74 del 1987, ha inteso definire aspetti fino ad allora incerti e non
del tutto chiariti nemmeno da detta pronuncia.
Ma il provvedimento impugnato da un canto ignorerebbe del tutto la
nuova norma di attuazione, cosi' vanificandone l'efficacia, e,
dall'altro, considererebbe come omologative attivita' che in concreto
non lo sono, dovendo le verifiche richieste dalle norme ivi
richiamate (artt. 40 e 328 del d.P.R. n. 547 del 1955) accertare lo
stato di efficienza dell'impianto e non provare o certificare la
rispondenza dell'impianto medesimo a requisiti prefissati. La
competenza, pertanto, dovrebbe spettare alle province autonome
titolari delle attribuzioni in materia di igiene e sanita' e, in
particolare, di prevenzione degli infortuni sul lavoro.
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano il provvedimento
lederebbe le competenze provinciali anche sotto il profilo che,
essendosi disposto che le USL continuino ad esercitare le successive
verifiche periodiche, la nuova disciplina verrebbe ad interferire con
l'autonomia della provincia a cui spetta decidere i soggetti e le
modalita' per l'esercizio di dette attivita'.
Inoltre, da un punto di vista tecnico, gli impianti contemplati
nel decreto interministeriale (impianti di messa a terra e
installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche
atmosferiche) sono sicuramente privi di quelle caratteristiche di
complessita' che avevano indotto la Corte, nella precedente sentenza
n. 74 del 1987, ad ammettere la possibilita', per determinati
impianti, che la omologazione avvenga non nel luogo di produzione ma
al momento della installazione in loco.
Alle considerazioni svolte dalla Avvocatura dello Stato nell'atto
di costituzione la Provincia autonoma di Bolzano obietta che
l'attuale regolamento di competenza non puo' ritenersi pregiudicato
dalla sentenza piu' volte ricordata, dal momento che le attivita'
considerate sono diverse.
Quanto alla eccepita inammissibilita' della censura, secondo cui
il provvedimento impugnato sarebbe privo di idonea base legislativa,
la ricorrente ricorda la giurisprudenza della Corte sul punto (sentt.
nn. 278 del 1993 e 204 del 1991). Nel merito, contesta che si possa
ravvisare il fondamento del potere regolamentare esercitato nell'art.
2, comma 4 del D.L. n. 390 del 1982, come asserito dalla difesa dello
Stato, sia per diversa natura e forma del provvedimento ivi previsto
che non e' un regolamento, sia per diversita' di materia, ed in ogni
caso per inosservanza dell'iter procedurale prescritto essendosi
omesso di acquisire il parere dell'ISPESL.
Considerato in diritto
1. - Con distinti ricorsi per conflitto di attribuzione, le prov-
ince autonome di Bolzano e di Trento hanno chiesto che venga
dichiarato:
1) che non spetta allo Stato (e, per esso, ai Ministri
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, della sanita', del
lavoro e della previdenza sociale) disciplinare le attivita' di
verifica e controllo sugli impianti di messa a terra e sulle
installazioni e dispositivi di protezione dalle scariche
atmosferiche, e, quindi, che non e' legittimo il decreto ministeriale
15 ottobre 1993 n. 519 (Regolamento recante autorizzazione
all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro ad
esercitare attivita' omologative di primo o nuovo impianto per la
messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche), dal
momento che: a) la legge nazionale sanitaria (legge n. 833 del 1978)
ha riservato allo Stato le funzioni di omologazione di macchine e
impianti e mezzi di protezione (art. 6, lett. n), ha affidato alle
USL i collaudi e le verifiche di macchine, impianti e mezzi di
protezione (art. 20, comma 1, lett. a) e ha delegato il Governo a
stabilire i criteri e le modalita' di collaudi e verifiche periodiche
di macchine, utensili, apparecchiature, .. (art. 20, comma 1 e 2 n.
6, lett. a e b); in forza di tale delega il d.P.R. n. 619 del 1980 ha
istituito l'ISPESL (Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del
lavoro); b) il decreto impugnato chiarisce che l'ISPESL esercita
direttamente le attivita' di cui agli art. 40 e 328 del d.P.R.
547/55, ma tali norme richiedono l'accertamento dello stato di
efficienza delle installazioni attraverso una verifica, sia iniziale
che periodica, e non invece un'attivita' di omologazione o controllo
di conformita', una volte per tutte, a requisiti predeterminati; c)
il decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 267, recante le norme di
attuazione per il Trentino Alto-Adige, ha sostituito le precedenti
disposizioni di attuazione in materia di igiene e sanita' (d.P.R. n.
474 del 1975), precisando che "non e' attivita' di omologazione - e
quindi non resta di competenza dello Stato - quella di verifica e
controllo di macchine, impianti e mezzi installati nella regione"
ovverosia quella comportante verifiche e controlli iniziali e
periodici di efficienza;
2) che il predetto decreto ministeriale 15 ottobre 1993 n. 519
e' illegittimo per invasione di competenze provinciali, poiche'
artificiosamente considera come omologazione quella che e' mera
attivita' di verifica, facendola cosi' rientrare nella competenza
dello Stato e privandone le province autonome statutariamente
competenti;
3) che il medesimo decreto, che si autoqualifica "regolamento",
e' illegittimo perche' in contrasto con l'art. 17, comma 3, della
legge n. 400 del 1988, dal momento che: a) l'art. 2, comma 4, del
D.L. n. 390 del 1982 autorizzava solo l'adozione di decreti
interministeriali per la determinazione delle procedure e delle
modalita' amministrative e tecniche e delle tariffe di omologazione,
e il d.m. impugnato reca invece la disciplina in tema di competenza a
esercitare attivita' impropriamente qualificate come di omologazione;
b) la stessa norma legislativa prevedeva il parere dell'ISPESL, che
nella specie non e' stato acquisito;
4) che il predetto decreto ministeriale e' illegittimo, dal
momento che il decreto legislativo n. 268 del 1993 di riordinamento
dell'ISPESL prevede solo l'emanazione di regolamenti governativi per
la sua attuazione (e non decreti interministeriali), tra cui quello
relativo alla disciplina delle tariffe e delle modalita' di
effettuazione in via transitoria di omologazioni e verifiche
periodiche fino alla pubblicazione degli elenchi di professionisti
abilitati di cui alla legge 30 dicembre 1991 n. 428 (art. 2, comma 3,
lett. a, b, f).
Nel solo ricorso della Provincia di Bolzano si chiede altresi' che
l'art. 3 del decreto ministeriale impugnato venga dichiarato
illegittimo dal momento che:
5) pretende di regolare un'attivita' di verifica e di collaudo
(e non di omologazione) affidandola alle USL della Provincia
ricorrente, la quale ha competenza statutaria concorrente in materia
di igiene e sanita' ed esclusiva in tema di uffici incaricati di
esercitare attribuzioni provinciali.
Nello stesso ricorso di Bolzano si sostiene altresi' che:
6) nell'ipotesi che l'attribuzione di funzioni all'ISPESL sia
espressione di un potere di controllo sostitutivo del Governo in
ordine ad attivita' gia' delegate alla Provincia (e per essa alle
USL), e nel presupposto (esplicitato nel preambolo del decreto
impugnato) che le attivita' in questione, gia' affidate alle USL, non
siano state svolte con tempestivita' ed uniformita' di indirizzo, il
decreto ministeriale impugnato interferisce con le competenze
provinciali in violazione del principio di "leale collaborazione", in
quanto il Governo, prima di adottare il decreto, non ha sollecitato
la USL o la stessa Provincia a svolgere l'attivita' con maggiore
tempestivita' e in modo piu' coerente con gli indirizzi governativi.
2. - I ricorsi possono, per connessione, essere riuniti e definiti
con unica sentenza.
3. - L'eccezione di inammissibilita' - dedotta dall'Avvocatura
generale dello Stato relativamente a talune censure, per il motivo
che le stesse non investirebbero profili di competenza, gli unici
sindacabili in sede di conflitto - non puo' essere condivisa perche'
tutte le questioni, denunciando l'illegittimita' del decreto
ministeriale impugnato, censurano in realta' l'invasione di
competenze provinciali, il che, qualunque sia la formula adoperata,
e' sufficiente per far ritenere i ricorsi ammissibili (sent. n. 338
del 1989).
4. - Entrambi i ricorsi sono invece inammissibili perche' il
decreto impugnato non e' lesivo di poteri delle Province autonome.
Il problema della ripartizione delle competenze fra Stato, da un
lato, e Regioni e Province autonome, dall'altro, in materia di
omologazione e di collaudo degli impianti per la protezione dalle
scariche atmosferiche e' stato definito dalla sentenza di questa
Corte n. 74 del 1987, mentre altri profili sulla stessa materia sono
stati affrontati e risolti con le sentenze n. 329 del 1988 e 233 del
1992. A tali pronunce si deve fare riferimento, pertanto, per
delineare gli ambiti di rispettiva competenza.
Il decreto ministeriale impugnato non interferisce su tale
assetto, perche' esso concerne il "regolamento recante autorizzazione
all'Istituto superiore di prevenzione e sicurezza del lavoro ad
esercitare attivita' omologative di primo o nuovo impianto per la
messa a terra e la protezione dalle scariche atmosferiche".
Come risulta dall'intero contesto di tale regolamento si e' dunque
in presenza di un provvedimento che non introduce alcuna modifica
all'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, come disciplinato in
precedenza e secondo le indicazioni contenute nelle menzionate
sentenze di questa Corte che hanno delineato la portata della
specifica disciplina, individuando i rispettivi ambiti di competenza.
Il decreto ministeriale impugnato regola i rapporti fra lo Stato
ed un suo ente strumentale - ISPESL - per l'esercizio di funzioni
gia' spettanti al primo e quindi costituisce un atto di
autorganizzazione non contenente alcuna portata innovativa sul piano
delle funzioni. Esso pertanto non e' lesivo, sotto alcun profilo,
anche solo potenziale, delle competenze provinciali, per cui manca il
presupposto per l'ammissibilita' del conflitto (sent. n. 157 del 1991
e n. 262 del 1990), sia in ordine agli aspetti sostanziali che in
ordine a quelli procedurali oggetto dei motivi dei ricorsi.